Механизм гибкого управления государственными социальными расходами, являясь целостной системой, включает в себя (рис.3):
1. Организационно-функциональную структуру органов социальной защиты населения;
2. Инструменты реализации механизма управления гибкого управления (бюджетирование, ориентированное на результат; система постановки целей; программы достижения целей; мониторинг и оценка достижения целей; целевые показатели (индикаторы));
3. Нормативно-правовую базу, регулирующую систему механизма гибкого управления государственными социальными расходами.
Рассмотрим характеристику основных элементов механизма гибкого управления государственными социальными расходами, направляемыми на реализацию социальной политики.
Во-первых, это организационно-функциональная структура органов социальной защиты населения. Анализ действующей системы управления на федеральном и региональном уровнях позволил определить основные направления изменения организационно-функциональной структуры органов социальной защиты населения в рамках предлагаемого механизма гибкого управления государственными социальными расходами.
При переходе действующей организационной структуры органов социальной защиты населения РФ к организационной структуре, функционирующей в рамках механизма гибкого управления государственными социальными расходами предлагается сохранить действующие в настоящее время функциональные и отраслевые структурные подразделения органов социальной защиты, и дополнить их формированием основных отделов, которые обеспечивали бы планирование организацию финансирование, мониторинг и оценку реализации целевых социальных программ.
В рамках этого предлагается изменить вертикальную подчиненность функциональных подразделений, повышая при этом качество горизонтальных связей с рабочими группами по реализации социальных программ, которые формируются из специалистов различных заинтересованных отделов.
То есть в итоге, целесообразно формирование структурных подразделений, деятельность которых будет направлена на достижение конкретных целей системы социальной защиты населения посредством реализации отдельных целевых программ (Приложение 3).
Таким образом, при гибкой системе управления у исполнителей должно быть единое и четкое стратегическое видение общей деятельности, что позволит им более четко и целенаправленно выполнять свои функции. Делегирование полномочий по выполнению текущих задач исполнителям расширяет их самостоятельность и повышает личную ответственность, уменьшает формализацию в реализации управленческих решений и совершенствует внутриорганизационный контроль.
Что касается используемого инструментария реализации механизма гибкого управления государственными социальными расходами, автор в первую очередь выделяет систему мониторинга и оценки достижения целей, который охарактеризован как составная часть системы непрерывного
наблюдения за основными показателями социальной защиты населения, содержащая в себе комплексное использование имеющихся источников о
социальных процессах и явлениях, включающий периодический сбор, обобщение и анализ информации для реализации социальных целей.
Ключевым элементом мониторинга являются информационные потоки. Рассматриваемый мониторинг основывается на получении широкого комплекса информации из различных источников.
Подобный мониторинг целевых показателей развития социальной защиты населения позволит органам социальной защиты населения оперативно фиксировать изменения в социальном положении различных категорий граждан, как на уровне субъектов РФ, так и на федеральном уровне. Это обеспечит возможность столь же оперативной корректировки государственной социальной политики. И если ранее система мониторинга являлась желательным элементом системы управления социальной защиты, то после вступления в силу закона ФЗ-122 система мониторинга – обязательное условие реализации социальной защиты населения.
В рамках предлагаемого механизма автором обоснована целесообразность использования таких видов целевых показателей, как: показатели непосредственного результата; показатели социального эффекта; показатели экономической эффективности (табл.3).
Таблица 3
Характеристики целевых показателей (индикаторов) развития
социальной защиты района Дорогомилово
№ Тип показателя Содержание показателей данного типа Пример показателя
1. Показатели непосредственного результата Данный тип показателей отражает характеристики состояния социальной сферы региона по определенным вопросам:
- состояние социально-уязвимых категорий и их характеристики (численность потребителей услуг социальной защиты, их доля в общей численности населения и др.);
- параметры социальной защиты (содержание мероприятий, размеры выплат и др.).
В конечном счете, совокупность показателей непосредственного результата отражают изменение социальных параметров на уровне субъекта РФ.
Данные показатели могут быть абсолютными и относительными.
Данные показатели собираются в рамках мониторинга. Абсолютный показатель: «Численность бедных в регионе на определенную дату».
Относительный показатель: «Доля бедных в общей численности граждан в регионе на определенную дату».
2. Показатели социального эффекта Данный тип показателей отражает изменение состояния целевой группы, изменение социальных параметров в результате мероприятий по социальной защите, проведенных в рамках определенной социальной программы.
В конечном счете, совокупность показателей социального эффекта отражает степень достижения социальной цели, поставленной в рамках определенной социальной программы.
Данные показатели могут быть абсолютными и относительными.
Данные показатели рассчитываются при аналитической работе в рамках мониторинга (подготовки отчетных материалов). Абсолютный показатель: «Изменение численности бедных в регионе в течение года».
Относительный показатель: «Изменение доли бедных в общей численности граждан в регионе в течение года».
3. Показатели экономической эффективности Данный тип показателей отражает характеристики использования ресурсов, потраченных на достижение определенного социального эффекта.
Данные показатели могут быть абсолютными и относительными.
Данные показатели носят характер расчетных. Нередко расчеты носят достаточно сложный характер. Целесообразно рассчитывать данный показатели в ходе аналитической работы при подготовке ежегодного отчета.
«Объем расходов на мероприятия по снижению бедности в расчете на одного гражданина, «выведенного» из числа проживающих за чертой бедности» Рассчитывается по формуле:
РСС
ЭЭ=---------
ЧБ1-ЧБ2, где
ЭЭ – экономическая эффективность;
РСС – годовой общий объем расходов на мероприятия социальной защиты по снижению бедности;
ЧБ1 – численность бедных в регионе в начале рассматриваемого года;
ЧБ2 – численность бедных в регионе в конце рассматриваемого года.
Сопоставление данного показателя в его динамике по годам позволит определить сравнительную динамику эффективности расходования финансовых ресурсов. Данный показатель является наиболее общим.
Таким образом, разработанный автором механизм гибкого управления государственными социальными расходами, направляемыми на реализацию социальной политики, позволит сформировать эффективную систему управления социальными расходами и отдельных ее инструментов (мониторинга целевых показателей, механизма гибкого управления финансовыми ресурсами на основе системы мониторинга целевых показателей) в рамках государственной социальной политики.
Автором обосновывается необходимость активного привлечения субъектов хозяйствования к управлению системой социальной защиты населения субъекта Российской Федерации в результате решения следующих задач:
– заключение тарифных соглашений между предприятиями-работодателями и их работниками при посредничестве органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающих соответствие минимального уровня оплаты труда работников региональному прожиточному уровню;
– стимулирование органами государственной власти и местного самоуправления развития у предприятий-работодателей собственных систем социальной защиты работников и членов их семей путем заключения соглашений с ними, а также с помощью проведения гибкой налоговой политики;
– стимулирование органами государственной власти и местного самоуправления создания предприятиями новых рабочих мест путем предоставления налоговых льгот и кредитования;
– привлечение частных предприятий к выполнению социальных функций в рамках государственного (муниципального) заказа на конкурсной долгосрочной основе и обеспечение условий для осуществления ими меценатства и благотворительной деятельности;
– постепенное сокращение государственных и муниципальных предприятий путем их приватизации и широкого применения рыночных механизмов, например, концессии.
Кроме того, предлагается провести модернизацию в структуре социальных служб путем постепенного сокращения числа государственных и муниципальных учреждений, привлечения к выполнению социальных функций негосударственных социальных служб на конкурсной основе в рамках реализации отдельных социальных программ. Также подчеркивается целесообразность создания и внедрения на уровне субъектов РФ новой организационно-правовой формы некоммерческой организации, которая характеризовалась бы как общественно контролируемая (государственно-частные партнерства).
Новый организационно-экономический механизм управления системой социальной защитой населения на уровне региона предусматривает значительное развитие процессов саморегулирования и самоуправления на основе активизации деятельности институтов гражданского общества и стимулирования личной инициативы граждан. Автор обосновывает необходимость нормативного и программного закрепления принципов формирования нового механизма в каждом субъекте Российской Федерации.
Отмечается необходимость ускорения повышения оплаты труда работников предприятий и организаций всех форм собственности до уровня минимального прожиточного уровня, которое, по мнению автора, будет иметь следующие положительные последствия:
– рост платежеспособного спроса населения, в основном, за счет роста реальных доходов граждан, работающих в бюджетной сфере, что может оказать стимулирующее воздействие на экономический рост;
– частичная легализация оплаты труда работников, занятых на предприятиях и в организациях негосударственного сектора, и, как следствие, рост налоговых платежей в бюджет и отчислений в страховые фонды;
– сокращение численности населения, имеющего доходы ниже размера минимального прожиточного уровня, а значит и бедности населения;
– ликвидация неэффективных и неконкурентоспособных предприятий и организаций, неспособных обеспечить минимальные социальные гарантии своим работникам;
– снижение расходов консолидированного бюджета на оказание социальной помощи малоимущим гражданам;
– разделение ответственности государства по социальной защите граждан с субъектами хозяйствования (предприятиями и организациями всех форм собственности).
По мнению автора, увеличение уровня минимальной заработной платы в России не приведет к резкому увеличению темпов инфляции, а лишь создаст предпосылки для негативных инфляционных ожиданий населения, которые должны быть сглажены активной разъяснительной работой органов государственной власти и местного самоуправления с привлечением ученых-экономистов.
В современной России существует проблема большого разрыва между доходами богатых слоев населения и доходами бедных. Причем с дальнейшим экономическим ростом данное расслоение лишь увеличивается. Подобные тенденции свидетельствуют о многом, в частности, о неравномерности распределения экономических ресурсов, в том числе и о дифференциации в оплате труда. Межотраслевая дифференциация в уровне оплаты труда работников организаций в современной России достигает 12 раз (например, соотношение оплаты труда работников сельского хозяйства и газовой отрасли), а разница в оплате труда 10% наименее оплачиваемых работников и 10% наиболее оплачиваемых в рамках одной отрасли может достигать 30 раз (например, в банковской деятельности – 30,1). В то время как органы государственной власти пытаются изыскать дополнительные источники финансирования расходов на социальную защиту населения, путем перераспределения бюджетных средств, на 20% населения с наибольшими денежными доходами приходится около половины всех получаемых в стране доходов.
Одним из существенных факторов дифференциации реальных доходов населения выступают подоходные налоги. В то время как современная политика России направлена на сохранение плоской шкалы подоходного налога в среднесрочной перспективе с постепенным увеличением социальных налоговых вычетов на образование и здравоохранение. Однако данных мер будет недостаточно для проведения сбалансированной социальной политики. Поэтому с целью оптимизации финансирования социальной защиты населения предлагается вернуться к прогрессивной шкале налогообложения доходов населения (см. табл.).
Размер облагаемого дохода,
полученного в месяце Ставка налога
До 25 000 руб. 13%
От 25 001 руб. до 50 000 руб. 3250 руб. + 20% с суммы,
превышающей 25 000 руб.
От 50 001 и выше 8250 руб. + 30% с суммы,
превышающей 50 000 руб.
Данная шкала обеспечивает дифференциацию уплаты налогов в бюджет в зависимости от величины получаемого дохода и в тоже время не лишает работников стимула к его увеличению.
По расчетам автора, в случае внесения указанных изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации дополнительные поступления в бюджет могут составить не менее 48 млрд. рублей.
Введение прогрессивной шкалы налогообложения доходов физических лиц будет иметь следующие социально-экономические последствия:
– снижение темпов дифференциации доходов населения;
– перераспределение части доходов, получаемых наиболее оплачиваемой группой населения, в пользу бедных;
– частичное восстановление социальной справедливости;
– повышение роли государства в регулировании доходов граждан.
Важным направлением оптимизации финансирования системы социальной защиты населения является изменение стратегии поведения органов государственной власти и местного самоуправления по отношению к нуждающимся безработным гражданам. Лица трудоспособного возраста, не имеющие постоянной работы и доходов, в большей степени подвержены риску оказаться в числе населения, проживающего за «чертой бедности». Поэтому органы государственной власти и местного самоуправления должны создавать условия, обеспечивающие максимальное вовлечение граждан в общественное воспроизводство. Автор предлагает оказывать социальную помощь безработным гражданам только в том случае, если они в течение определенного времени участвовали в трудовой деятельности, к которой может относиться работа по найму, учеба на рабочем месте, стажировка, работа в коммунальном хозяйстве, профессионально-техническое обучение, работа в социальных учреждениях, различные виды общественных работ и т.д. После получения помощи в течение определенного периода ее оказание прекращается. Исключение может быть сделано только для незначительной части реципиентов.
В тоже время особого внимания со стороны государства требуют доходы и занятость инвалидов как наиболее уязвимой в социальном плане категории граждан. В связи с чем, органам государственной власти субъектов РФ предлагается использовать в своей практике:
– квотирование рабочих мест для приема на работу инвалидов (на предприятиях и в организациях государственной и муниципальной форм собственности);
– создание инвалидам условий труда в соответствии с индивидуальной программой реабилитации;
– предоставление налоговых льгот региональным организациям всероссийских общественных организаций инвалидов, их отделениям, а также организациям, уставный капитал которых полностью состоит из вкладов указанных общественных организаций;
– стимулирование работодателей в создании дополнительных рабочих мест для трудоустройства инвалидов (осуществление льготной финансово-кредитной и налоговой политики);
– создание условий для предпринимательской деятельности инвалидов.
Автор считает, что региональная политика должна быть направлена, прежде всего, не на оказание социальной помощи инвалидам за счет средств бюджета или внебюджетных фондов, а на максимальную их вовлеченность в трудовой процесс, обеспечивающий самостоятельное получение доходов инвалидами.
Таким образом, комплексный подход к оптимизации финансирования системы социальной защиты населения должен исходить из того, что, чем больше население региона или страны в целом включено в процесс общественного воспроизводства и чем больше размер располагаемых им доходов, тем меньше участие государства в оплате социальных обязательств.
Далее в работе отмечается, что организация и функционирование действующей в настоящее время в России системы социального страхования в значительной степени основывается на принципах социального обеспечения и социальной помощи при наличии лишь отдельных элементов построения цивилизованной модели социального страхования. Дальнейшее развитие рыночных отношений в социальной сфере непременно должно сопровождаться коренными изменениями в системе отечественного социального страхования, так как иной сценарий развития не позволит модернизировать действующую модель управления системой социальной защиты населения и обеспечить устойчивое общественное воспроизводство в России.
Особым недостатком организации отечественной системы социального страхования автор считает слабое использование ее инвестиционного потенциала. Поэтому предлагаются меры, направленные на максимальное вовлечение инвестиционных средств страховых фондов в экономику страны. К этим мерам относятся: во-первых, экономическое просвещение значительной массы населения по вопросам необязательного социального страхования (самострахования); во-вторых, стимулирование работников и работодателей для формирования самостоятельных страховых ресурсов (например, предоставление налоговых льгот работникам, в случае его участия в негосударственном пенсионном страховании, на сумму внесенного взноса); в-третьих, привлечение негосударственных пенсионных фондов к реализации инвестиционных проектов, в том числе с участием государства; в-четвертых, создание условий для доступа на конкурсной основе к средствам накопительной части трудовых пенсий граждан, не передавших их в управление управляющим компаниям и негосударственным пенсионным фондам, компаниям и фондам, стремящимся инвестировать полученные средства в отечественную экономику. |
обратная связь
