Как было сказано выше, законодательство РФ признает и закрепляет многообразие форм собственности на землю, выделяя частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности, ведущее место среди которых занимает, бесспорно, право частной собственности, долгое время не признаваемое нашим государством.
Исследователи в связи с этим обращают внимание на следующее обстоятельство: « Восстановление института частной собственности вызывает к жизни многие правовые последствия, еще не совсем, быть может, осознанные обществом. Особенно это касается земли, которая становится объектом гражданских прав и вводится в оборот» .
В литературе справедливо отмечается, что « российское законодательство не формулирует понятия частной собственности» . Однако анализ гражданского законодательства, его общего смысла позволил авторам определить частную собственность следующим образом: « Под частной собственностью понимается имущество, которое находится в собственности граждан и юридических лиц, не являющихся государственными или муниципальными предприятиями, организациями» .
Следует иметь в виду, что частной собственностью граждан и юридических лиц являются земельные участки (п. 1 ст. 15 ЗК РФ). То есть из всего перечня объектов земельных отношений, перечисленных в п. 1 ст. 6 ЗК РФ, в качестве объекта права собственности названы только земельные участки. Следовательно, согласно буквальному смыслу данной статьи право собственности на часть земельного участка не может быть приобретено, из чего вытекает, что часть участка не может быть предметом сделок, направленных на отчуждение имущества.
Субъектами частной собственности на землю (земельные участки) являются граждане и юридические лица. Этот вывод подтверждается конституционным положением: « Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю» (ч. 1 ст. 36 Конституции РФ).
« Для того, чтобы иметь в собственности земельный участок, граждане должны обладать гражданской и земельной правоспособностью и дееспособностью» . По ГК РФ правоспособность возникает с момента рождения и прекращается смертью гражданина. Дееспособность в полном объеме возникает с наступлением совершеннолетия - с этого момента гражданин имеет право самостоятельно, свободно распоряжаться земельным участком.
Необходимо отметить, что в силу закона может быть ограничено не только само право собственности, но и круг действий, которые собственник может совершать. Так, например, в силу ст. 4 ФЗ « О личном подсобном хозяйстве» от 7 июля 2003 года полевой земельный участок может использоваться лицами, ведущими личное подсобное хозяйство исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений. Таким образом, если конкретный полевой участок не ограничен в обороте, то есть может свободно отчуждаться третьим лицам, право собственности не будет ограниченным, зато в силу требований закона свобода действий собственника будет ограничена требованием невозможности возводить здания и строения на нем.
В силу требований ЗК РФ возможность иметь земельный участок на праве собственности может быть также ограничена относительно субъектного состава участников земельных отношений. Так, п. 3 ст. 15 ЗК РФ установлено ограничение для иностранных граждан и иностранных юридических лиц, а также лиц без гражданства на возможность обладания земельными участками на праве собственности на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с Законом о Государственной границе, а также предусмотрена возможность введения аналогичных ограничений на иных особых территориях с федеральными законами.
Одним из видов частной собственности является общая собственность на землю. Для данного вида собственности характерно наличие множественности субъектов - участников общей собственности. « Общая собственность возникает прежде всего на имущество, которое не может быть разделено без изменения ее назначения» . В случае если за каждым участником общей собственности закреплена определенная доля, имеет место долевая собственность, а если доли не определены - совместная собственность.
ГК РФ указывает, что доли участников в общей совместной собственности являются равными, если иное не установлено соглашением. Любой участник долевой собственности вправе требовать выдела своей доли из общего имущества. При этом, если выдел доли в натуре не допускается законом или невозможен без несоразмерного ущерба, выделяющийся собственник имеет право на выплату ему стоимости его доли другими участниками долевой собственности. При продаже доли в праве общей собственности постороннему лицу остальные участники долевой собственности имеют преимущественное право покупки продаваемой доли по цене, за которую она продается, и на прочих равных условиях, кроме случая продажи с публичных торгов. Таким образом, собственник общей долевой собственности имеет свободное право распоряжения имуществом.
« При совместной собственности сособственники обладают равными правами собственности на весь земельный участок. Каждый из них по согласию всех других участников вправе совершать разрешенные сделки со всем земельным участком либо его частью, а также иным образом распоряжаться им. При совершении таких действий согласие других участников предполагается и специального удостоверения... не требуется» .
Итак, встав на путь реформирования земельных отношений, наше государство обозначило векторы развития и сделало лишь первые шаги. Признание частной собственности на землю, безусловно, имеет важное значение. Но говорить о завершенности реформационных процессов еще рано.
Об этом свидетельствуют такие моменты, как недостаточная степень правовой разработанности института права собственности, а также большое количество нормативных актов, регулирующих отношения собственности. Самым главным в этой связи является то, что законы одни и те же вопросы трактуют совершенно по-разному, дают различные, а подчас и полностью противоречивые определения, содержат отсылочные нормы к правовым актам, которых нет. Данные противоречия и пробелы требуют своего устранения, ибо только в случае их разрешения правовые нормы, образующие институт частной собственности на землю, получат свою реализацию.
С определенной точки зрения норма о презумпции государственной собственности на землю, введенная Гражданским кодексом РФ (п. 2 ст. 214): « Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью» - закрепляет власть государства-суверена на землю как территорию. Преставляется, что указанная норма носит конституционно-правовой аспект и не означает фактического возникновения права собственности у Российской Федерации и ее субъектов.
Анализ гражданского и земельного законодательства позволяет выделить несколько значений понятия « земля» . В основном понятия « земля» и « земельный участок» употребляются как синонимы. Статья 15 Земельного кодекса РФ называется « Собственность на землю граждан и юридических лиц» , в самой же статье используется понятие « земельные участки» . В качестве объекта государственной собственности определены « земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований» (п. 1 ст. 16 ЗК РФ). Гражданский кодекс РФ (гл. 17) в этом отношении более последователен, используя в основном понятие « земельный участок» .
Отсутствие четкого разделения этих понятий можно проследить в учебной и научной литературе. Например, разделы учебников по земельному праву озаглавлены как « Право собственности на землю» , в содержании же указанных глав используются понятия и « земля» , и « земельный участок» . При этом невозможно выделить критерий, по которому используется то или иное понятие. Можно предположить, что в этих случаях земля - это определенная совокупность земельных участков.
Второе значение понятия « земля» содержится в том же ЗК РФ, где специально отмечено, что объектом земельных отношений является « земля, как природный объект и природный ресурс» . Исходя из буквального смысла указанной нормы, земля выступает в качестве объекта только как природный объект и природный ресурс, но не как объект недвижимости и объект права собственности. Это положение не согласуется с остальными нормами Кодекса. Например, в качестве принципа правового регулирования земельных отношений установлено, что « регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю» (ст. 1 ЗК РФ). Таким образом, закреплена неразрывность представлений о земле как о природном ресурсе, природном объекте и недвижимом объекте. И « земля» , и « земельный участок» являются природным ресурсом, природным объектом и недвижимым имуществом одновременно. В связи с использованием земли как недвижимого объекта и объекта права земля не перестает быть природным объектом и наоборот.
В настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ « О государственном земельном кадастре» все земельные участки, расположенные на территории Российской Федерации, независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков подлежат государственному учету. В перспективе в Российской Федерации не должно остаться неучтенной земли. Вся земля в пределах нашего государства будет совокупностью земельных участков. Земли, не находящиеся в собственности граждан и юридических лиц, муниципальных образований, подлежат разграничению в порядке, определенном указанным Законом.
Можно предположить, что земельный фонд в России включает помимо земельных участков как объектов права собственности и некие земли, являющиеся исключительно природным объектом и природным ресурсом, возникновение права собственности на которые невозможно. Речь идет, скорее всего, о землях, изъятых из оборота. Возможно ли возникновение права собственности на такие земли? Исходя из определения земли только как природного ресурса и природного объекта, именно « земли» не являются объектом права собственности и именно они изымаются из оборота.
Сравнительный анализ перечня земельных участков, изъятых из оборота в соответствии с п. 4 ст. 27 ЗК РФ, и земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности при разграничении государственной собственности в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ « О разграничении государственной собственности на землю» , показывает, что закон допускает возможность включения земельных участков, изъятых из оборота, в перечень объектов права собственности. Последний законодательный акт прямо устанавливает необходимость возникновения права собственности Российской Федерации на земельные участки, как ограниченные в обороте, так и изъятые из оборота. Например, в соответствии с подп. 1 п. 4 ст. 27 ЗК РФ исключаются из оборота земельные участки, занятые государственными природными заповедниками и национальными парками. Такая же группа земельных участков определена для разграничения государственной собственности на землю и будет являться объектом права собственности Российской Федерации - « основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав... земель особо охраняемых природных территорий федерального значения» (ст. 3 ФЗ « О разграничении государственной собственности на землю» ).
В научной литературе по вопросу о возможности возникновения права собственности на землю, изъятую из оборота, высказываются различные мнения. Н.А. Сыродоев пишет, что « из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами...» . Это позволяет сделать вывод, что среди земель, изъятых из оборота, могут быть только земельные участки, находящиеся в федеральной собственности . Таким образом, ответ на вопрос о том, может ли возникнуть право собственности на земельные участки, изъятые из оборота, положительный.
Согласно другой точке зрения, государство не может быть собственником такого имущества, как общественное достояние, к которому, в частности, можно отнести земельные участки, изъятые из оборота. Признание категории общественного достояния означает, по сути, признание двойной конструкции государственной собственности, общепризнанной за рубежом. В странах, заимствовавших идеи Кодекса Наполеона, государственная собственность делится на две разновидности: публично-правовую и частноправовую . К первой разновидности, по существу, являющейся категорией общественного достояния, в частности, относятся имущества общего пользования. Это объекты, которые в силу своих природных свойств, то есть по объективным признакам, изначально не находились ни в чьей частной собственности, так как могли быть только в общем общественном пользовании (воздух, солнце, проточная вода, море, общественные пути сообщения и т.п.). Фундаментальный признак имуществ общего пользования состоит в том, что в силу их « физического естества» и потребительских качеств они лишаются свойств предметно-индивидуальной присваиваемости. Поэтому считалось, что такие имущества не могли принадлежать на праве собственности не только частным лицам, но и самому римскому государству .
С.А. Сосна отмечает, что в современную эпоху (по многим конституционным, гражданско-правовым и иным нормам) перечень имуществ общего пользования включает в том числе земельные участки для нужд обороны, потребностей органов власти и управления, национальные парки, заповедники, заказники, площади, общественные парки и общественные рекреационные зоны и другие объекты. Основные положения правового статуса таких объектов определяются исключительно общественным назначением, не позволяющим изъять их из сферы общего пользования, и, следовательно, невозможностью установить на них право собственности .
Можно сделать вывод, что законодательство, регулирующее отношения в области правового регулирования правового статуса объектов государственной собственности и в особенности земельных участков, нуждается в совершенствовании.
Право государственной собственности в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и охраняющих принадлежность материальных благ народу (населению соответствующей территории) в лице избранного им представительного органа государственной власти, а также устанавливающих порядок приобретения, использования, отчуждения и охраны и защиты государственного имущества.
В условиях формирования современных рыночных отношений государство является собственником и соответственно выразителем интересов общества в сфере владения, распоряжения, пользования, охраны и защиты находящихся в его собственности объектов. Происходящие в обществе процессы немыслимы без участия государства и совершенствования, укрепления его охраняющей роли.
В отличие от многих других видов государственного имущества, изначально попадающих в собственность РФ существуют особые категории имущества, механизм приобретения которого менее известен и недостаточно хорошо урегулирован законодательством. Выморочное, конфискованное и движимое бесхозяйное имущество как раз и относятся к этой категории имущества, условия, приобретения которого имеют свою специфику и свойственны только для такого приобретателя имущества, как государство.
2.2. Актуальные проблемы закрепления прав собственности на земли сельскохозяйственного назначения
В ходе земельной реформы бывшим членам коллективных (советских) хозяйств было передано право частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся в обработке этих хозяйств. Граждане фактически получили при проведении земельной реформы не частную собственность на землю в ее узком конкретном понимании, а право на приобретение права собственности на земельные участки. Такие права оформлялись выдаваемыми комитетами по земельным ресурсам и землеустройству свидетельствами на право собственности на землю. Причем общая площадь полагающегося гражданину земельного участка не была указана в этих документах. В свидетельствах приводилась обобщенная качественная характеристика земли - указывался ее бонитет.
Законодатель вооружил граждан правовым механизмом по регистрации прав собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения с принятием Федерального закона № 101-ФЗ « Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» .
Прогрессивными государственными деятелями и функционерами местного самоуправления осознается необходимость скорейшего образования (межевания) земельных участков, постановки их на кадастровый учет, регистрации прав на них в регистрационных учреждениях. Эти процессы важны по следующим причинам.
1. Исходя из смысла ч. 2 ст. 6 Земельного кодекса РФ и ч. 1 ст. 261 ГК РФ, земельный участок как объект земельных отношений представляет собой часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке, при этом территориальные границы земельного участка определяются в порядке, установленном земельным законодательством, на основании документов, выдаваемых собственнику государственными органами по земельным ресурсам и землеустройству. Из этого следует, что налоговые платежи, уплачиваемые с имущества физических лиц, будут увеличиваться с увеличением находящихся в собственности физических лиц земельных участков как объектов недвижимого имущества. И государство, и органы местного самоуправления, таким образом, заинтересованы в кадастровом учете земельных участков.
2. Одним из провозглашенных Президентом России национальных проектов является развитие агропромышленного комплекса Российской Федерации. Развитие сельскохозяйственного производства немыслимо без обеспечения сельскохозяйственных организаций основным ресурсом - землей. Приобретение агропромышленными компаниями земель для сельскохозяйственного производства в собственность, в аренду и т.п. требует первоначального оформления земельного участка как объекта недвижимого имущества, т.е. выделения земельного участка, его кадастрового учета. В свете этого развитию сельского хозяйства также способствует оформление земельного рынка.
3. Земельные участки могут являться предметом залоговых отношений.
Принятые в последнее время законодательные акты, касающиеся оборота земель сельскохозяйственного назначения, не до конца разрешили давно назревшие вопросы.
До 31 июля 2005 г. участник долевой собственности в целях выдела земельного участка в счет доли в праве общей собственности на земельный участок извещал других сособственников о намерении выделить участок чаще всего путем опубликования соответствующего сообщения в средствах массовой информации, определенных субъектом Российской Федерации. В случае если в течение одного месяца с момента опубликования извещения в его адрес не поступали возражения по поводу местоположения выделяемого им участка, а также по поводу компенсации, то местоположение считалось установленным. С 31 июля 2005 г. действует иной порядок определения местоположения выделяемого земельного участка.
Первым этапом при выделении участка в счет земельной доли является проведение общего собрания участников общей долевой собственности, которое и должно принять решение о местоположении выделяемого земельного участка. И только в случае непринятия решения общим собранием собственник земельной доли может выделить участок путем извещения остальных сособственников о выделении.
Как показала практика, этот установленный Федеральным законом от 18 июля 2005 г. № 87-ФЗ « О внесении изменений в Федеральный закон « Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и Федеральный закон « О землеустройстве» порядок совершенно не устраивает собственников земельных долей, создает трудности при осуществлении правосудия.
Получается, что гражданин, желающий « натурализовать» свою земельную долю, в соответствии с действующим законодательством вынужден вначале принять меры к созыву общего собрания участников долевой собственности. Реально с момента изъявления желания выделить свою земельную долю до даты проведения общего собрания участников проходит полуторамесячный срок. К сожалению, в сельских районах общие собрания чрезвычайно редки, а факты принятия на них решений о местоположении выделяемых участков вообще единичны. Как правило, собственник земельной доли после проведения (или непроведения) общего собрания вынужден идти по тому пути, который изначально был урегулирован ст. 13 Федерального закона « Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» , затрачивая на него еще полтора месяца. Фактически только по истечении трех месяцев гражданин вправе приступить к межеванию своего земельного участка.
Другим сложным моментом для граждан является то, что документов о приватизации сельскохозяйственных угодий в отношении всех лиц, участвующих в приватизации, у граждан в наличии нет; а ведь необходимо обеспечить участие в собрании всех пайщиков. Возможность получения соответствующих постановлений местных администраций прямо зависит от степени желания органов местного самоуправления оказывать содействие конкретно взятому гражданину.
В целом положения закона о проведении общего собрания участников не работают. При рассмотрении споров в суде гражданину достаточно предъявить объявление в СМИ о выделе, для подтверждения своего намерения зарегистрировать право собственности на земельный участок.
В соответствии с действующим законодательством лицо, регистрирующее право на выделенный земельный участок в счет земельной доли, должно предъявить в учреждение юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество в числе прочего кадастровый план земельного участка. Получению кадастрового плана предшествуют юридические действия, предусмотренные Федеральными законами « О государственном земельном кадастре» , « О землеустройстве» . При этом также возникают серьезные вопросы.
С началом действия Федерального закона « Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» выделяющие земельный участок граждане стали осуществлять землеустроительные мероприятия. С учетом разной качественной оценки земель, на которых проводилось межевание, на одну земельную долю в различных местностях приходилась различная площадь земельных участков. Споры по поводу площади земель стали возникать при выделении земельных участков на мелиорированных землях. Кадастровая оценка таких земель выше богарных. Поэтому при выделении земельных участков на таких землях граждане получали в свою собственность земельные участки в несколько раз меньшие, чем на землях немелиорированных.
В то же время правовой статус систем орошения (мелиорации) до конца не разрешен. Так, в нашей области большую часть систем орошения строили в период существования СССР. Хотя во многих населенных пунктах от них ничего не осталось, в документах кадастровой палаты все еще содержатся данные о наличии мелиоративных систем. В таком случае граждане, выделяющие земельный участок на таких землях, фактически безосновательно лишаются части принадлежащей им земли.
Другой случай. Выделив в натуре земельный участок, участник общей долевой собственности обнаруживает, что система орошения принадлежит какому-либо юридическому лицу. И пусть это юридическое лицо (чаще всего это организации, образованные на базе имущества бывших колхозов и совхозов) не строило и не получало в свою собственность мелиоративные системы, оно фактически использует системы орошения и полностью диктует свои условия собственнику земельного участка.
И в том и другом случае человек вынужден обращаться в суд для защиты своих прав. Убеждены, что в отношении выделения земельных участков в счет земельных долей на мелиорированных землях необходимо дополнить Федеральный закон « Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и Федеральный закон « О мелиорации земель» специальными нормами.
Наконец, в отношении кадастрового учета земельных участков. При проведении землеустройства лицо, выделяющее земельный участок, обязано провести межевание участка, изготовить землеустроительное дело. Данное землеустроительное дело проверяется Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, вносится в реестр землеустроительных дел. Осуществляется государственный контроль за территориальным землеустройством. После этого по действующему законодательству гражданин вынужден обращаться в тот же государственный орган, где чиновники в течение месяца опять же проверяют землеустроительную документацию и изготавливают кадастровый план. Думается, что на этом этапе происходит дублирование функций контроля за проведением землеустройства, а кадастровый учет мог бы производиться намного быстрее.
Подводя итоги, невозможно не отметить прогресс в нормативном регулировании земельных отношений за последние годы. Однако практические работники считают необходимым дополнительное совершенствование законодателем положений об обороте земель сельскохозяйственного назначения, а также дачу соответствующих разъяснений Верховным Судом РФ. |
обратная связь
