Для уяснения правовой природы основ социальной защиты следует оп-ределиться с основным содержанием категории «социальная защита» и раз-граничить ее от смежных понятий «социальное обеспечение» и «социальная гарантия».
Понятие «социальное обеспечение» в юридической и экономической науке трактуется неоднозначно и до сих пор не является общепринятым. Сто-ронники экономической концепции включали в социальное обеспечение все виды помощи членам общества за счет общественных фондов потребления . Представители правовой концепции считали, что социальное обеспечение ка-сается только определенных граждан, нуждающихся в особой поддержке со стороны государства . В семантическом понимании социальное обеспечение означает «предоставление достаточных материальных средств к жизни кому-либо со стороны общества» .
С социальным обеспечением тесно связано понятие «социальная гаран-тия». Большинство ученых под гарантиями понимают условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод всех и каждого . Их предназначение состоит в том, что они направле-ны на обеспечение, соблюдение и защиту прав и свобод личности в целях беспрепятственного пользования ими. Иными словами, они помогают вопло-щению норм законодательства в реальной жизни. Гарантии - это условия ста-бильности общества и государства.
Социальные гарантии представляют собой часть общих гарантий прав и свобод, которые призваны обеспечить реализацию социальных прав (право на пенсию, право на социальное обеспечение и обслуживание, право на получе-ние социальных пособий, право на охрану здоровья и др.). По своей сути со-циальные гарантии должны балансировать на тонкой грани между обеспече-нием интересов государства и его граждан.
Понятие «социальная защита», на наш взгляд, должно рассматриваться достаточно широко. Она включает в свое содержание не только основные по-ложения права социального обеспечения, но и часть проблем трудового права (безработица, занятость, социальные гарантии в сфере труда), семейного пра-ва (государственная поддержка институтов семьи и брака), гражданского пра-ва (охрана и защита частной собственности) . Только комплексный подход к данной правовой категории позволяет выявить ее сущность.
Совокупность правовых норм, регулирующих отношения по материаль-ному обеспечению из внебюджетных фондов социального страхования или за счет средств государственного бюджета лиц, достигших установленного воз-раста, нетрудоспособных, потерявших кормильца, безработных, семей с деть-ми, лиц с доходами ниже прожиточного минимума. по оказанию бесплатной медицинской помощи в соответствии с базовыми программами обязательного медицинского страхования, по бесплатному социальному обслуживанию на основании Федерального и территориальных перечней и некоторые другие отношения, а также тесно связанные с ними процедурные и процессуальные отношения, образует самостоятельную отрасль права - право социального обеспечения.
В настоящее время объективная необходимость выделения указанной совокупности правовых норм, обладающих рядом специфических признаков, в самостоятельную отрасль права уже не вызывает никаких сомнений у отече-ственных специалистов.
До 60-х годов считалось, что отношения по материальному обеспече-нию граждан в старости и в случае утраты трудоспособности регулируются нормами трудового, колхозного, административного права. В частности, оте-чественная наука относила:
- отношения по обеспечению рабочих и служащих и членов их семей в старости, при наступлении нетрудоспособности, потере кормильца – к пред-мету трудового права;
- отношения по обеспечению членов колхозов в аналогичных случаях до принятия Закона 1964 »0 пенсиях и пособиях членам колхоза» к предмету колхозного права;
- отношения но обеспечению в этих же случаях лиц, занятых несением государственной службы - к предмету административною права .
Главным критерием для включения данных отношений в предмет той или иной отрасли служил характер общественно-полезной деятельности гра-ждан в прошлом или настоящем: труд на основании трудового договора, труд в качестве члена колхоза, служба в армии, в органах государственной безо-пасности или внутренних дел и пр.
Нормы, регламентирующие отношения в области медицинского обслу-живания, а также содержания и воспитания детей в детских учреждениях, ни в одной отрасли права детально не изучались. Отдельные проблемы рассматри-вались лишь в контексте административного или семейного права.
Впервые мысль о том, что право социального обеспечения является са-мостоятельной отраслью права высказал B.C. Андреев на симпозиуме по со-циальному обеспечению в Праге в 1966 г. Затем он сформулировал понятия предмета и метода отрасли права социального обеспечения, разработал прин-ципы правового регулирования отношений по социальному обеспечению.
B.C. Андреев предложил относить к предмету права социального обес-печения те отношения, которые соответствуют следующим критериям: - од-ним из субъектов этих отношений является гражданин, а другим государство в лице его органов управления либо профсоюзов, наделенных государством соответствующими полномочиями, или органы колхозов; - отношения между субъектами носят алиментарный характер, причем обязанным предоставлять соответствующие виды обеспечения выступает государство: - посредством этих отношений обеспечение осуществляется за счет фондов для нетрудоспо-собных, средств, ассигнуемых на просвещение и здравоохранение.
Если конкретное отношение не отвечает указанным критериям, то его не следует включать в предмет права социального обеспечения. «Отношения, возникающие в связи со сбором средств на социальное обеспечение, относят-ся к финансовому праву, а отношения по управлению социальным обеспече-нием - к административному праву» .
Думается, что названные критерии сохраняют свою научную ценность и в современный период. С учетом новых социально-экономических условий, изменения механизмов финансирования, появления новых социальных опас-ностей и других факторов, они в несколько преобразованном виде по-прежнему могут и должны служить главными ориентирами при характери-стике предмета права социального обеспечения.
Субъектом права на социальное обеспечение может выступать как от-дельное физическое лицо, так и семья в целом. Как физическое лицо в отно-шениях по социальному обеспечению могут участвовать: граждане Россий-ской Федерации, иностранцы - при наличии соответствующих международ-ных соглашений, лица без гражданства, беженцы, вынужденные переселенцы.
Государственные органы, выступающие вторым субъектом в данных отношениях от имени государства, отличаются большим разнообразием. К их числу относятся: органы министерства труда и социального развития, органы здравоохранения, органы министерств обороны и внутренних дел, органы му-ниципальной власти и некоторые другие органы.
После выведения средств социального страхования из сферы контроля и управления профсоюзов (т.е. образования Фонда социального страхования РФ) они уже не могут выступать от лица государства в отношениях по соци-альному обеспечению. За профсоюзами сохранена лишь функция обществен-ного контроля за правильным начислением и своевременной выплатой посо-бий по социальному страхованию, проведением оздоровительных мероприя-тий на предприятиях, в учреждениях и иных хозяйствующих субъектах неза-висимо от форм собственности.
«Общественные отношения по распределению средств негосударствен-ных социальных фондов (в том числе профсоюзных, кооперативных, благо-творительных и проч.) в предмет права социального обеспечения не входят» .
Вторым критерием, который предложил использовать B.C. Андреев в целях отграничения отношений по социальному обеспечению от других групп общественных отношений, является их «алиментарный» характер. Однако «ту точку зрения разделяли не все специалисты в области социального обеспече-ния. В частности, М.Л. Захаров, Э.Г. Тучкова и другие подчеркивали связь со-циального обеспечения с трудом, хотя признавали, что пенсия по старости не является оплатой прошлого труда, а часть средств фондов общественного по-требления вообще распределяется без учета трудового вклада. Вместе с тем, опираясь на расчеты демографов и социологов, они отмечали, что каждый че-ловек за свою трудовую жизнь гораздо больше производит, чем потребляет. Если считать средним возрастом начала трудовой деятельности 19 лет, а вы-хода на пенсию 62 года, то к 28 годам человек полностью возвращает общест-ву затраченные на него средства в младенческом, детском возрасте и будущие пенсии, а также расходы на образование, предоставление жилья и других со-циальных благ. Таким образом, трудящиеся заранее «оплачивают» будущие социальные расходы.
Идея формирования отрасли социального права привлекает достаточно серьезное внимание ученых. Вопросы, касающиеся социального права, рас-сматриваются, как правило, в рамках исследований по конституционному праву. Но они затрагивают проблемы права социального обеспечения.
Социальная защита представляет собой мероприятия по обеспечению нормальной жизнедеятельности человека и является практической деятельно-стью по реализации направлений социальной политики. Так, организации в рамках социальной защиты работников реализуют различные льготы и гаран-тии (социальное страхование по старости, по случаю временной нетрудоспо-собности, безработицы и т.д.), установленные на государственном или регио-нальном уровне, создают благоприятные условия труда и отдыха сотрудников и членов их семей (схема 1.1.).
Схема 1.1. Место социального обеспечения в составе основных направ-лений социальной политики
Э.Г. Тучкова отмечает, что в общественной практике все более широкое распространение получает концепция социального права, в силу которой в одних случаях понятие социального права отождествляется с понятием права социального обеспечения, а в других - право социального обеспечения рас-сматривается как составная часть социального права . Разведение смежных с правом социального обеспечения понятий, осознание их различной природы имеет не только теоретическое, но и важное методологическое и практическое значение. Поэтому наука права социального обеспечения не должна быть без-участной к происходящим процессам.
Вопрос о социальном праве поднимался отечественными учеными еще в рамках советской правовой науки, но не находил положительного ответа: «Как представляется, найти убедительные аргументы в пользу выделения в правовой системе нашей страны особого социального права пока трудно. Концепцию такой отрасли права, которое бы включило все нормы, регули-рующие социальные отношения, обосновать было бы очень сложно прежде всего потому, что предмет регулирования слишком разнороден и в настоящее время социальные отношения регулируются различными отраслями права» .
С принятием российской Конституции 1993 г. появились новые подхо-ды, обусловившие позитивное восприятие идеи социального права. Опреде-ляющее влияние на возрождение этой идеи в отечественной науке оказывает формирование и развитие системы социальной защиты. На основе опыта за-падных стран делается вывод, что важным направлением социальной полити-ки и обеспечения социальной защищенности в условиях рыночной экономики является законодательная конкретизация социальной государственности, ко-торая осуществляется путем формирования особой отрасли социального пра-ва . Социальное право помимо вопросов труда и социального обеспечения могло бы охватывать и другие вопросы социальной защиты человека .
В различных исследованиях социальное право рассматривается чаще всего как комплексная отрасль права. Г.А. Коробов, исследуя вопрос о месте социально-экономических прав в системе права в целом, приходит к выводу, что их совокупность может быть отнесена к особой возникшей во второй по-ловине X в. отрасли права - отрасли социального права, как вторичному структурному образованию права . В.Ф. Макаров также рассматривает соци-альное право как отрасль, регулирующую общественные отношения в целях создания условий для реализации социально-экономических прав .
С.Д. Соловьева рассматривает социальное право как комплексную от-расль российского права, с помощью норм которой осуществляется преиму-щественно правовое регулирование социальной защиты людей. К предмету социального права она относит правовое регулирование занятости, охраны труда и здоровья населения, социальное обеспечение, социальное страхование и пенсионное обеспечение, правовое регулирование социальной защиты от-дельных категорий граждан, правовое регулирование формирования и дея-тельности органов социальной защиты . Никаких предположений по поводу того, что же остается на долю права социального обеспечения, автор не вы-сказывает.
Е.М. Андреева констатирует, что в современной научной литературе наметилось два подхода к проблеме социального права: широкий - когда к от-раслям социального права относят трудовое, экологическое, предпринима-тельское, банковское и др., и узкий - когда социальное право понимается как право социальной защиты и его предмет располагается достаточно близко к отрасли права социального обеспечения с учетом возможной эволюции по-следней . Но в каком именно объеме, в какой интерпретации должно форми-роваться социальное право, автор не уточняет.
Н.В. Путило рассматривает социальное право как широкую сферу, охва-тывающую своим регулированием реализацию социальных прав. Она считает, что такой комплекс норм в перспективе должен охватывать более широкий круг отношений, чем трудовое право и право социального обеспечения .
Заметной работой по вопросам социального права мог бы стать курс лекций М.И. Фетюхина под названием «Социальное право». Но в нем автор не определяет понятие «социальное право». Чаще используется другое понятие - «право социальной защиты», под которым понимается «совокупность право-вых норм, специально регулирующих такие положения, как укрепление пра-вовой защиты детства, семьи, материнства, сферы занятости; проблемы соци-ального обеспечения, миграции и бездомности, опеки и попечительства и т.д.». В учебном издании упоминается также термин - «право социальной ра-боты». Еще большую путаницу вносит термин «врачебное (медицинское) со-циальное право», которое рассматривается автором как «комплексное право-вое образование» .
По мнению авторов учебного пособия «Трудовое и социальное право России», социальное право «представляет собой совокупность норм, посред-ством которых государство проводит свою социальную политику по социаль-ной защите населения». Авторы считают, что нормы социального права, в том числе права социального обеспечения, должны выступать в качестве право-вых механизмов обеспечения гарантий социальных прав человека и гражда-нина . Очевидно, что в такой интерпретации невозможно отграничить одну отрасль от другой.
М.М. Федянина приводит следующее определение: «Социальное право является комплексной отраслью права, представляющей совокупность право-вых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи и по поводу практической организации и осуществления социальной защиты населения в целях смягчения социальной напряженности в общест-ве» .
Н.Г. Кобец однозначно утверждает, что основополагающие положения Конституции РФ побудили юридическую науку и практику к созданию еще одной, наряду с другими, самостоятельной отрасли российского права - соци-ального права. Он определяет социальное право как «отрасль российского права, с помощью совокупности норм которого регулируется социальная за-щита людей в Российской Федерации» .
М.И. Лепихов поддерживает высказываемые другими учеными предло-жения о целесообразности интеграции проблематики регулирования социаль-но-правовой защиты населения в самостоятельную комплексную отрасль пра-ва - «социальное право». По его определению, социальное право - «комплекс-ная отрасль права, представляющая совокупность (сочетание) юридических норм различных отраслей права, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи и по поводу практического (процедурно-процессуального) осуществления социальной защиты населения в Российской Федерации в целях обеспечения государством гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, благ и услуг как реализации их конституцион-ного права на достойную жизнь (реинтеграции их в социум), а в результате - «сохранения народа» .
В последние годы появился ряд диссертационных исследований, в кото-рых рассматриваются правовые аспекты социальной защиты. В их числе есть работы, подготовленные в рамках отрасли права социального обеспечения, где используется понятие «социальная защита», дается определение этого по-нятия. Как правило, в таких работах исследуются какие-либо отдельные на-правления социальной защиты с точки зрения их правового регулирования.
Например, С.В. Соловьева определяет социальную защиту населения «как совокупность экономических, социальных и правовых мер, осуществ-ляемых государственными и общественными органами на различных уровнях, направленных на предотвращение обнищания населения в период структур-ной экономической и политической переориентации общества и обеспечение ему социально приемлемого уровня жизни» .
Другая тенденция заключается в том, что специалисты в области права социального обеспечения не акцентируют своего внимания на понятии соци-альной защиты. Одним из примеров этого является монография Е.Е. Мачуль-ской «Право социального обеспечения. Перспективы развития». Автор ис-пользует понятия «государственная система защиты населения от социально-го риска», «защита населения от социального риска», говорит о необходимо-сти «защиты человека, подвергшегося воздействию социального риска», об «объективной необходимости в материальной защите населения от социаль-ного риска», однако конституционный термин «социальная защита» в указан-ных случаях не применяет. И это несмотря на то, что, по мнению самого авто-ра, «понятие социального риска служит отправной точкой для определения круга субъектов правоотношений по социальному обеспечению, прежде все-го, физических лиц, попадающих в зону риска и нуждающихся в социальной защите со стороны государства» .
Практически на таких же позициях стоит М.В. Лушникова. Она прямо говорит о необходимости сохранения прежнего наименования отрасли «право социального обеспечения» как «устоявшегося понятия, интегрирующего все формы социального обеспечения» . В то же время автор нередко использует в работе термин «социальная защита».
М.О. Буянова считает, что основные вопросы социальной защиты рос-сийских граждан относятся к праву социального обеспечения, все институты которого направлены на защиту различных слоев населения от социальных рисков .
Третья тенденция свидетельствует о том, что в рамках науки права со-циального обеспечения также высказываются мнения в отношении отрасли социального права.
М.Ю. Федорова, например, подчеркивает самостоятельность отрасли права социального обеспечения, но при этом говорит о том, что в современ-ных условиях термин «социальное обеспечение» постепенно заменяется более широким по содержанию термином «социальная защита населения». Рассмат-ривая вопрос о возможности использования для характеристики социально-страховых отношений цивилистической конструкции обязательства, автор высказывает убеждение, что «по своей глубине и универсальности она, несо-мненно, может претендовать на роль ведущего научного направления в праве социального обеспечения и в социальном праве» .
В.С. Аракчеев категорически утверждает, что при всей важности соци-альной защиты она не может рассматриваться в качестве самостоятельной от-расли законодательства, а тем более самостоятельной отрасли права, и прийти на смену праву социального обеспечения .
М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова уточняют, что определенная консолидация правовых норм, регулирующих разнохарактерные отношения в сфере соци-ального обеспечения, заметна уже сейчас, однако пройдет еще много времени, прежде чем совокупность этих норм трансформируется в систему права каче-ственно нового, более высокого уровня развития и охватит целостным право-вым регулированием все отношения в сфере социального обеспечения. Только тогда, по мнению ученых, можно будет обосновывать образование такой ком-плексной отрасли в общей системе права, как социальное право .
Однозначность позиции ученых и специалистов в области права соци-ального обеспечения свидетельствует не о желании во что бы то ни стало со-хранить самостоятельность «своей» отрасли, а прежде всего о том, что на со-временном этапе развития российской правовой науки нет достаточных осно-ваний для кардинального изменения системы отраслей права в части, касаю-щейся правового регулирования общественных отношений, связанных с осу-ществлением социальной защиты.
В связи с формированием всеобъемлющей системы социальной защиты идет усложнение системы социального обеспечения и, соответственно, права социального обеспечения. Появляются новые особенности правового регули-рования в этой сфере: расширяется круг субъектов, изменяется характер пра-воотношений, появляются новые социальные риски, идет становление раз-личных уровней правового регулирования и т.д. Самое главное - происходит всестороннее интенсивное развитие социального страхования. На этот про-цесс уже обратили внимание ученые. Э.Г. Тучкова с уверенностью констати-рует, что «российское право социального обеспечения как самостоятельная отрасль в общей системе права переживает на современном этапе свое второе рождение. Качественно новое содержание норм данной отрасли обусловлено возрождением страховых начал в социальном обеспечении» .
Можно сказать, что отрасль как бы «находит себя» в новом качестве. Превалировавшее ранее государственное начало в условиях изменения эко-номических устоев общества уступает место общественной составляющей, отражающей заботу общества о своих членах в условиях становления рыноч-ной экономики и гражданского общества. Это, прежде всего, стимулирует по-ступательное развитие социального страхования. Социальное обеспечение (в узком смысле слова) сохраняется, но в большей степени, чем ранее, проявля-ются его негосударственные формы (например, на муниципальном и локаль-ном уровнях правового регулирования). В целом происходит более четкая дифференциация между социальным страхованием и социальным обеспече-нием в зависимости от того, на какой основе (страховой или нестраховой) граждане осуществляют реализацию своих прав на получение материальных благ. Признаки данного процесса проявляются не только в законодательстве, но и в теоретических основах права социального обеспечения. Это свидетель-ствует о способности отрасли к дальнейшему развитию и является еще одним аргументом в пользу сохранения ее самостоятельности.
Всеобщая декларация прав человека в ст. 25 закрепляет достаточно аб-страктное право на определенные параметры жизненного уровня, которое на-полняется содержанием на уровне многочисленных конвенций, пактов и дек-лараций. Конвенция МОТ № 26 «О создании процедуры установления мини-мальной заработной платы» и ст. 10 Декларации социального прогресса и раз-вития оперируют категорией «удовлетворительный уровень жизни», для дос-тижения которого необходим высокий минимальный уровень заработной пла-ты.
По мнению Комитета независимых экспертов Европейской социальной хартии, наряду с гарантиями в области материального обеспечения, все боль-шую значимость приобретают специальные службы, оказывающие консульта-тивную и индивидуальную помощь, и тем самым не только способствуют росту благосостояния и развития людей, но и содействуют их приспособле-нию к социальным условиям . Статья 3 приложения к Дополнительному про-токолу Европейской социальной хартии, подчеркивая важность услуг и усло-вий социального и социально-культурного характера, предусматривает в рам-ках права на социальное обслуживание широкий перечень объектов: это и со-циальная помощь в целом, и обустройство спортивных площадок, и организа-ция детских лагерей отдыха, библиотек, и многое другое.
Право граждан на доступность необходимых благ и услуг предполагает, что в условиях техногенного общества, когда значительно возрастает зависи-мость человека от системы этих благ и услуг, необходимо не только участие государства в создании, расширении и совершенствовании этой системы, но и вмешательство в процесс получения, пользования теми или иными достиже-ниями цивилизации. Пункты 3 и 6 Декларации об использовании научно-технического прогресса в интересах мира и на благо человечества призывают: «Все государства должны принимать меры, направленные на то, чтобы дос-тижения науки и техники служили целям удовлетворения материальных и ду-ховных потребностей всех слоев населения». В подобном духе выдержана и ст. 17 Декларации социального прогресса и развития.
Та важность, которой обладают права граждан в сфере услуг, не только услуг со стороны социальных служб, но и со стороны многих других органи-заций, побуждает к позитивному восприятию пока еще немногочисленных (на страницах отечественной литературы) попыток создания концепции права на обслуживание, а также права на социальное обслуживание, отличного от пра-ва на социальное обеспечение.
У истоков права на обслуживание в советском правоведении стоял А.Ю. Кабалкин , в трудах которого право на обслуживание выглядит как единая система, включающая в себя две взаимосвязанные подсистемы:
1) право на социальное обслуживание, выражающееся в реализации права на охрану здоровья, права на образование, права на пользование дости-жениями культуры и права на разнообразные услуги для социально незащи-щенных граждан;
2) право на социально необходимые услуги: юридические услуги, стра-ховые услуги, услуги в сфере торговли (в том числе кредиты, льготы, пре-имущественные права для отдельных категорий лиц), общественное питание, служба быта, жилье, транспорт и связь.
При этом и во второй категории услуг социальная составляющая была верно определена: это и доступность разнообразных услуг, и снижение цен на важнейшие товары, и меры по содействию реализации прав (например, для детей, проживающих в селах, бесплатный проезд к школе). К сожалению, в условиях рыночной экономики социальный характер ряда указанных услуг (службы быта, связь) был утрачен.
М.И. Байтин также акцентировал внимание на важности прав в области социально-бытовых и культурно-бытовых услуг, имея в виду товары, бытовое обслуживание, удовлетворение духовных запросов граждан . В настоящее время право на обслуживание рассматривается как удовлетворение матери-альных, социально-культурных, коммунально-бытовых потребностей людей через гарантированную государством специализированную сферу обслужива-ния . Его реализация сопряжена с правом граждан требовать от государства оказания услуг и содействия, необходимых для нормальной жизнедеятельно-сти, а закрепление этого права как элемента правового статуса личности озна-чает ответственность государства за состояние сферы обслуживания, удовле-творение элементарных потребностей людей в услугах.
|
обратная связь
