В условиях рыночной экономики международные кредитные отношения одновременно подвергаются рыночному и внерыночному регулированию. Рыночное регулирование осуществляется на основе законов стоимости, спроса и предложения. Оно основано на конкуренции и порождает стимулы развития. Внерыночное, направленное на преодоление негативных последствий рыночного регулирования международных кредитных отношений, осуществляется на межгосударственном и государственном уровнях.
Основными элементами такого механизма регулирования являются: субъекты (международные институты, правительства, центральные банки стран, государственные органы и т.д.), объекты (потоки кредитных ресур-сов), цели регулирования (как общие, так и собственные для каждого уров-ня), способы (методы) и инструменты их достижения.
Для обеспечения эффективности действия механизма МКО в процессе его реализации необходимо соблюдение принципов соответствия, дополнительности и паритетности. Соответствие означает, что внутренние инструменты регулирования должны соответствовать межгосударственным и наоборот. Если такого соответствия нет, то весь механизм не работает. Дополнительность означает, что каждый уровень регулирования МКО реализует собственные цели, которые дополняют друг друга. Паритетность в кредитных отношениях предполагает равенство, одинаковое положение участвующих сторон, отсутствие как ущемления национальных интересов со стороны межгосударственного регулирования, так и противодействия государственного регулирования общемировым процессам.
Следование указанным принципам будет способствовать реализации общих целей регулирования МКО: управления внешней задолженностью, привлечением внешних займов, кредитованием иностранных партнеров и т.д. На государственном уровне поиск путей минимизация стоимости внешних займов, улучшения условий переоформления задолженности, снижения общих издержек по обслуживанию внешнего долга и др. отвечает стратегическим приоритетам государственного регулирования международных кредитных отношений: экономическим (обеспечение национальной экономической безопасности, то есть возможности самостоятельно проводить внутреннюю и внешнюю экономическую политику;); политическим (поддержание стабильности функционирования политической системы); социальным (обеспечение социальной стабильности).
Становление межгосударственного регулирования международных кредитных отношений связано с основными явлениями, происходящими в современном рыночном хозяйстве. К их числу следует отнести интернационализацию хозяйственной жизни, углубление международного разделения труда, развитие научно-технического прогресса, а также объективные последствия кризисных явлений, связанных с циклическим развитием.
В современных условиях основными инструментами межгосударст-венного регулирования международного движения ссудного капитала выступают:
- реорганизация внешней задолженности, то есть отсрочка или перенос сроков платежа, осуществляемые в целях избежания объявления банкротом страны, не способной обслуживать и погашать внешний долг по графику. Такой способ не является решением долговой проблемы, а лишь позволяет перенести ее на будущее;
- стабилизационные программы МВФ, то есть набор макроэкономических ориентиров развития для определенной страны. От выполнения предлагаемых рекомендаций зависит доступ данного государства к ресурсам МВФ;
- кредитная блокада, то есть установление в отношении третьей страны дискриминационных условий кредитования.
Формы вмешательства государства в международные кредитные отношения в большинстве стран одинаковы, различаться могут лишь его степень и масштабы. Государство является активным участником в международных кредитных отношениях, выступая в роли кредитора, донора, гаранта и заемщика. Государственное регулирование международных кредитных отношений может осуществляться посредством как прямых, так и косвенных методов. Прямое государственное регулирование, как правило, осуществляется в контексте бюджетного процесса, который определяет необходимый размер внешнего финансирования и государственных гарантий на текущий бюджетный год. Помимо того, государство определяет направления использования и источники погашения внешнего долга. Косвенное регулирование, напри-мер, предполагает выдачу государственных гарантий.
На каждом из уровней механизма регулирования международных кредитных отношений должны быть сформированы соответствующие взаимосвязанные блоки способов достижения поставленных целей. В рамках институционального способа необходимо создание на межгосударственном и государственном уровнях соответствующих институтов, которые непосредственно обеспечивают регулирование международного кредитования. Правовые способы данного механизма предполагают разработку международных соглашений, договоров, законов и законодательных актов, регулирующих кредитные отношения.
Далее, регулирование отношений в кредитной сфере осуществляется нормативными способами с помощью определения пределов внешних заимствований и кредитования на мировом рынке ссудного капитала, определения алгоритма действий по привлечению и использованию иностранных кредитов. Поиск источников кредитования, погашения займов, направлений использования привлеченных средств и т. д. входит в блок финансовых способов, а предоставление средств, погашение задолженности относится к кредитным способам. Международные кредитные отношения также регулируются административными, индикативными, ценовыми, налоговыми и другими способами и методами.
Проанализируем содержание процесса формирования механизма межгосударственного и государственного регулирования международных кредитных отношений России в переходный период.
Прежде чем исследовать формы и методы межгосударственного регулирования международных кредитных отношений России, следует сначала охарактеризовать современную систему межгосударственного регулирования валютно-кредитных отношений,
С середины 80-х годов в сфере международного кредитования про-изошли серьезные изменения, связанные, прежде всего с изменениями в формах и методах предоставления кредитных ресурсов международными финансовыми организациями. Резкое сокращение частного банковского кредитования развивающихся стран-должников предопределило ведущую роль МВФ и МБРР, как в процессе пересмотра задолженности, так и в предоставлении новых займов этим странам. В этой связи произошло повышение капитала МБРР в 1988 г. на 74,8 млрд. долл., что позволило расширить объем предоставляемых кредитов до 20 млрд. долл. в год. В рамках МВФ в том же году был создан расширенный фонд структурной перестройки в размере 8,4 млрд. долл. дополнительно к уже сущест-вующему на тот момент фонду в объеме 3 млрд. долл.
Одновременно с увеличением объема предоставления заемных средств усилилась и "обусловленность" кредитования международными финансовыми организациями, направленная на всемерное поощрение рыночных отношений. МВФ и МБРР координируют свою деятельность в выработке программ структурной адаптации. В эти программы вошли меры, воздействующие не только на спрос, но и на предложение по линии модернизации отраслевой структуры экономики, повышения эффективности производства, направленные на ускорение экономического роста.
Повышение значения международных финансовых институтов про-изошло не только за счет расширения их кредитной деятельности, но и в результате выполнения ими функций координаторов международного кредитования, осуществляемого отдельными государствами и частными коммерческими банками. МВФ и МБРР теперь занимают центральное место в институциональной структуре межгосударственного регулирования валютно-кредитных отношений, а также в согласовании политики стран в этой области.
К настоящему времени в мировом хозяйстве сложилась такая система регулирования, при которой разработка основных мероприятий в кредитной области является результатом действий правительств, центральных банков и частных банковских учреждений. МВФ и МБРР, проводя активную кредитную деятельность и оказывая консультационную помощь, являются связующим элементом этого механизма. Такая роль координаторов международных потоков ссудного капитала стала следствием и результатом разработки и воплощения в жизнь структурных реформ международными финансовыми организациями. Поэтому к началу 90-х годов установилась зависимость между выполнением страной программ МВФ и МБРР и объемами финансирования из любых источников, включая частный банковский капитал. Причем, если раньше предоставление займов обусловливалось выполнением кратко- или среднесрочных требований МВФ, то сейчас к этому присовокупляются долгосрочные требования, выдвигаемые МБРР.
Кроме того, сотрудничество с Фондом и Банком является обязатель-ным условием для переоформления внешней задолженности в рамках Па-рижского и Лондонского клубов.
Таким образом, МВФ и МБРР являются одновременно центральным и связующим звеном всей системы межгосударственного регулирования международного кредита. Крупнейшие валютно-финансовые институты не только непосредственно кредитуют страны, но и способствуют получению кредитов у других крупнейших кредиторов мирового хозяйства. Предоставив стране-члену кредит, эти организации облегчают, тем самым, доступ на мировой рынок ссудных капиталов. Даже небольшой кредит Фонда и Банка как бы удостоверяет платежеспособность данной страны, выступая в качестве ее гаранта. Об эффекте "катализатора", которым обладают средства, выделяемые МВФ/МБРР, может свидетельствовать тот факт, что, например, в 1983 и 1984гг. в Бразилии и Мексике на каждый доллар МВФ пришлось 7 долларов, предоставленных коммерческими банками правительствами западных стран. В среднем же каждый доллар МВФ приносит 5-6 долларов с мирового рынка ссудных капиталов.
И наоборот, отказ этих организаций оказать стране кредитную под-держку закрывает ей доступ к мировому рынку кредитных ресурсов. Таким образом, происходит фактическое согласование кредитной политики МВФ и МБРР, с одной стороны, и главных кредиторов (и государственных, и частных) мирового рынка ссудных капиталов - с другой.
Качественно новый этап межгосударственного регулирования международных кредитных отношений России начался только после вступления страны на рыночный путь развития своей экономики. Теперь в отношении России действует тот же механизм межгосударственного регулирования международного кредита, что и в отношении стран ры-ночного хозяйства.
Зависимость между участием России в МВФ и выполнением его про-грамм, и оказанием финансовой помощи со стороны стран Запада была проанализирована выше. Однако, кроме проблемы привлечения новых кредитных ресурсов, перед Россией стоит не менее важная проблема - урегулирование своих прежних долговых обязательств.
Без урегулирования этой проблемы невозможна успешная трансфор-мация российской экономики. Увеличение долгового бремени иностранные кредиторы рассматривают как фактор повышения риска кредитования страны, что приводит к удорожанию заимствований на внешнем рынке. Кроме того, вследствие роста долговой нагрузки происходит сжатие бюджетных доходов. Из-за роста затрат на обслуживание внешнего долга сокращается финансирование других текущих и инвестиционных расходов при одновременном увеличении налогового бремени. Все это ведет к сдерживанию внутреннего спроса и экономического роста, что приводит, в конечном счете, к уменьшению налоговой базы, а, следовательно, и налоговых поступлений в бюджет. Если в такой ситуации не удается найти внешних источников финансирования бюджетного дефицита, то единственным выходом является кредитная эмиссия, а значит инфляция со всеми ее негативными последствиями.
Рыночная трансформация международных кредитных отношений, России была начата в условиях наличия внушительного объема внешней задолженности. Значительное увеличение внешней задолженности Советского Союза произошло во времена горбачевской перестройки, особенно в последние ее годы.
После принятия обязательств по внешнему долгу Советского Союза РФ получила лишь единоличное право вести переговоры с зарубежными партнерами, что по их заверениям упростило переговорный процесс. Кроме того, согласно подписанным соглашениям, государства СНГ передали России свою долю в активах СССР, а именно загрансобствен-ность и требования к должникам, оцениваемые примерно в 300 млрд. долл. Из этой суммы 140 млрд. долл. приходится на требования к иностранным заемщикам.. Из этой суммы, большую часть долгов можно считать «безнадежной», так как приходится она на так называемые специальные кредиты, выделенные под экспорт вооружений. Другая часть долгов относится к странам, находящимся в тяжелом финансовом положении, не способным обслуживать и выплачивать свой долг. Некоторые страны-должники долга не признали вообще. Всего же, рос-сийскими должниками является 51 страна. За четырехлетний период 1992-1995 гг. общая сумма выплат в соответствии с графиком основного долга и начисленных процентов по кредитам зарубежными странами должна была составить около 55 млрд. долл. Фактически же Россия получила чуть более 8 млрд. долл. (15%). После вступления России в 1997 г. в Парижский клуб эта часть активов значительно сократилась, так как наша страна согласно традициям клуба, была вынуждена списать до 80% долга наиболее бедных стран.
Другая часть активов (загрансобственность) не только не приносит дополнительных средств в российскую экономику, а, наоборот, изымает, так как содержание и обслуживание недвижимого имущества требует определенных затрат.
Поскольку в мировой практике принято, что такие переговоры проводятся в рамках Парижского, частной - Лондонского клубов, в кризисной ситуации, когда Россия, как страна-дебитор, оказалась не способна обслуживать свой внешний долг по графику, она обратилась в МВФ, Парижский и Лондонский клубы с просьбой о пересмотре условий платежей. Эти институциональные и неинституциональные организации координируют политику в отношении стран-должников, что позволяет им выработать единый подход к процессу реструктуризации внешней задолженности. Общий механизм взаимосвязи институциональных и неинституциональных форм межгосударственного регулирования валютно-кредитных отношений в вопросе урегулирования внешней задолженности можно отразить на схеме № 2.
Схема №2.
Механизм принятия решения о реструктуризации внешней задолженности
Объект регулирования
Из приведенной схемы видно, что в кризисной ситуации страна-должник обращается сразу в три организации. Причем условием успешного исхода переговоров является ее согласие реализовывать стабилизационные программы МВФ. Внедрение таких программ позволяет должнику реструктуризировать внешний долг перед частными и официальными кредиторами, а также получить новые кредиты из всех трех источников. Соответственно этой схеме происходил процесс получения частичных отсрочек, а затем и реструктуризация общей суммы задолженности РФ в 1992-2005 гг.
На списание части внешнего долга РФ иностранные кредиторы не со-гласились. Поэтому решение долговой проблемы происходило техническим способом, то есть переносом ее на будущее. Более успешно продвигалось урегулирование задолженности официальным кредиторам, объединенным в Парижском клубе. После частичных временных отсрочек, полученных частичных отсрочек в 1992-1994, 1996 гг., было достигнуто генеральное соглашение о погашении кредитов, предоставленных СССР. Общая сумма реструктурируемого долга - 38 млрд. долл. - подлежит погашению в течение 25 лет (до 2020 года). При этом предусматривается 6-летний льготный период, когда оплате подлежат только начисленные проценты. На основании этих положений с каждой страной-членом Парижского клуба были заключены специальные двусторонние межправительственные соглашения, где зафиксированы конкретные суммы задолженности и сроки ее погашения.
На аналогичных условиях в октябре 1997 г. было достигнуто соглашение по реструктуризации долгов банкам-участникам Лондонского клуба. Основной долг в сумме 25 млрд. долл. и 7 млрд. долл. начисленных процентов будут погашаться до 2021 года с 6-летним льготным периодом. А в начале 2005 года задолженность перед МВФ была полностью погашена.
На основе продемонстрированных фактов можно сделать вывод о доминирующей роли стабилизационных программ МВФ в механизме межгосударственного международных кредитных отношений России. К сожалению, в условиях неполной национальной денежной единицы, внушительного размера внешнего долга, кризисного состояния нацио-нального хозяйства Россия занимает пассивное положение в процессе межгосударственного регулирования кредитных потоков в свою экономику. Объем финансовой помощи, а также предоставляемых отсрочек всецело и напрямую зависит от способности России выполнять выработанные МВФ требования. Единственно возможным способом повлиять на динамику притока ссудного капитала в свою экономику является согласие или отказ выполнять их. Однако влияние это носит ограниченный характер, так как непринятие программы, предложенной Фондом, может повлечь за собой лишь прекращения поступления кредитов по линии двусторонних соглашений и отказ в реструктуризации внешнего долга.
Таким образом, в переходный период на межгосударственном уровне были сформированы следующие блоки способов регулирования международных кредитных отношений России. Институциональной основой регулирования на этом уровне выступили МВФ, Парижский и Лондонский клубы кредиторов. Правовыми способами регулирования МКО России стали международные соглашения и договора о реструктуризации задолженности, унаследованной от Советского Союза, а также о предоставлении новых кредитов. В качестве нормативных способов выступили лимиты международных валютно-финансовых организаций на выделение кредитных ресурсов. Финансовыми методами стали определение источников кредитования. А индикативными, которые стали в переходный период российской экономики основными, -стабилизационные программы МВФ.
Теперь рассмотрим процесс формирования механизма регулирования международных кредитных отношений России на государственном уровне. Выход России на мировой рынок ссудного капитала и значительное увеличение объема внешних заимствований в 1997-1998 гг., с одной стороны, и обременительный внешний долг, с другой, предопределили появление законодательных и нормативных актов, регламентирующих прирост внешних пассивов и активов. Первым шагом в этом направлении был принятый в июне 1999 г. Федеральный Закон «О предельном размере государственных внешних заимствований Российской Федерации и о предельном размере государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам в 1999 г.» . Первая статья этого закона устанавливает предельный размер внешних заимствований в течение 1999 г. в объеме 4,7 млрд. долл. Однако, учитывая, что на конец 1-го квартала 2003г. объем непогашенной задолженности России перед МВФ составил примерно 4,5 млрд. долл. (при этом средства были получены в основном до начала года), очевидно, что закон определял, прежде всего, предел текущих заимствований у бреттон-вудских организаций.
Принятый закон играл сдерживающую роль, но был временной мерой, неспособной установить долгосрочных рамок внешних заимствований России. Поэтому уже в начале декабря 1999 г. прошел Государственную Думу, а позже был подписан Президентом РФ федеральный закон "О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям". Четвертая статья этого закона содержит положение о том, что объем внешних государственных за-имствований в данном финансовом году не может, как правило, превышать размеров приходящегося на этот период объема погашения ос-новной суммы задолженности и процентов. Иначе говоря, каждый год наша страна, руководствуясь законодательно установленным предельным размером заимствований, привлекает больше, чем возвращает (включая и обслуживание долга Советского Союза) и постепенно превращается в колониально зависимую от западных стран.
Согласно действующему закону, в предельных размерах государственных внешних заимствований России и государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией, не учитываются кредиты и займы в отношениях с другими государствами-участниками Содружества независимых государств. Размеры таких кредитов определяются в законе РФ о федеральном бюджете. В соответствии с последним законом, объем государственных кредитов, предоставляемых Россией в 2003 г. государствам-участникам СНГ, составляет 750 млн. руб., из них - 400 млн. руб. Белоруссии. Кредиты, соглашения по которым были заключены ранее, предоставляются в 2003 г. при условии выполнения заемщиками обязательств по уплате процентных платежей и сумм в погашение основного долга.
Еще одним законодательным актом, регулирующим привлечение иностранного государственного капитала, является закон, принятый Государственной Думой 20 октября 2000г. "О международных договорах Российской Федерации, о правопреемственности в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР и реструктуризации внешнего государственного долга Союза ССР" . Статьи этого закона признают значимость внешних финансовых ресурсов, в частности в контексте российских долгов и их реструктуризации, а также для формирования государственного бюджета и стабилизации общей финансовой ситуации в России. Кроме того, в сопроводительной документации данного закона поощряется использование органами исполнительной власти такого относительно нового для мировой практики способа разрешения проблемы внешней задолженности, как конверсия ее в активы.
Рассмотрим, насколько действующие законодательные акты, регули-рующие объем привлекаемых кредитов, смогли обеспечить национальную безопасность российской экономики с точки зрения размера совокупного внешнего долга. Общая структура и объем государственного внешнего долга России представлен в таблице № 3.8.
Таблица №3.8. Структура и объем государственного внешнего долга (млрд. долл.)
01.01.2001 01.01.2002 01.01.2003
Внешний долг бывшего СССР 103,0 102,3 103,2
в том числе по кредитам, полученным от: правительств иностранных государств 62,6 62,2 62,3
иностранных коммерческих банков 40,4 40,1 40,9
Внешний долг Российской Федерации, 17,4 25,1 32,1
в том числе по кредитам, полученным от: международных финансовых организаций 11,4 15,8 19,6
правительств иностранных государств 6,0 9,0 10,9
иностранных коммерческих банков 0,0 0,3 1,6
Итого 130,4 127,4 135,3
Составлено по: Титков В. Проблемы управления российским внешним долгом // Вопросы экономики. - 2002. -№11.- С.80; Буткевич В. Девальвация: час пробил // Экономика и жизнь. - 2003. -№34.~С.З.
В мировой практике в качестве ограничителей размеров внешних заимствований существует несколько показателей долговой зависимости. Одним из таких индикатором может служить коэффициент отношения внешнего долга к экспорту.
Для национальной экономики, приемлемой является такая ситуация, когда внешний долг больше стоимостного объема экспорта товаров и услуг не более чем в 2 раза. Динамика этого показателя за последние годы представлена в таблице № 3.9, где о.д. - общий долг, р.д. - российский долг.
Таблица № 3.9. Коэффициент соотношения внешнего долга к экс-порту
01.01.2001 01.01.2002 01.01.2003
Внешняя задолженность млрд. долл., 120,4 127,4 135,3
в т.ч. СССР 103,0 102,3 103,2
России 17,4 25,1 32,1
Экспорт, млрд. долл. 81,3 89,1 87,4
Кр.д., % 21,4 28,1 36,7
Ко.д., % 148,1 142,9 154,8
Рассчитано по: Титков В. Проблемы управления российским внешним долгом // Вопросы экономики. - 2002. - № 11. - С.80; Экономическое развитие России в 2002 г. Обзор, подготовленный ИЭА // Вопросы экономики. - 2003. - № 3. - С.146; Буткевич В. Девальвация; час пробил // Экономика и жизнь. - 2003. - № 34. - С.З.
Как видно из таблицы, коэффициент отношения общего внешнего долга России к экспорту превышает 150%. Это означает, что данный индикатор еще не достиг критической отметки. На фоне умеренного роста общей задолженности Российской Федерации высокими темпами увеличивается «новый» российский долг. На 1 января 2003 г. его от-ношение к экспорту товаров и услуг составляло 36,7% против 28,1% на 01.01.97 г. и 21,4% на 01.01.96 г. Россия успешно справлялась с его обслуживанием до августа 2003 г. Последовавший трехмесячный мораторий на выплаты по внешним долгам, а также начавшиеся в январе 2004 г. переговоры с Лондонским клубом свидетельствуют о крайней обременительности и такого (нормального по мировым критериям) размера внешней «российской» задолженности для бюджета.
Другим показателем, определяющим «критичность» уровня внешнего долга страны, является значение отношения затрат по обслуживанию задолженности к экспорту товаров и услуг. В мировой практике принято считать такое отношение критическим, если оно превышает 10-15 %. По этому критерию Россия также еще не достигла критического уровня. И на начало 2003 г. такой показатель находился на уровне 11%.
Существует еще один показатель - сопоставление внешнего долга с ВВП. В соответствии с мировыми нормами превышение его значения 25% означает, что страна находится в долговой «петле». Лишь по этому показателю на 01.01.98 г. объем российской внешней задолженности достиг порогового значения и составлял 26,4%.
Таким образом, в соответствии с некоторыми международными нор-мами уровень российской внешней задолженности формально пока еще не является критическим. Однако ряд обстоятельств вызывают опасение. «Пе-решагнула» пороговое значение (30%) доля внешних заимствований в по-крытии дефицита бюджета. Как было показано в предыдущем параграфе, такая доля в российском бюджетном дефиците увеличилась с 50% в 2000 г. до 63% в 2002 г., что естественно свидетельствует о сдаче позиций в области национальной безопасности. Негативной оценки в плане поиска источников погашения внешней задолженности вызывает структура российского экспорта, в которой доминируют два товара - газ и нефть, цены на которые подвержены резким колебаниям. Кроме того, следует учитывать, что существующий уровень внешней задолженности не является опасным для стран с высокоразвитой рыночной экономикой. Когда они находились на том же уровне развития (по производству ВВП на душу населения), что и современная Россия, государственная задолженность в них была значительно ниже.
И еще один аргумент, опровергающий мнение о безопасном для рос-сийской экономики уровне ее внешней задолженности. Для более точной оценки тяжести внешнего долга его следует сравнивать не столько с ВВП, сколько с денежной массой. И действительно, обремененность государства внешним долгом определяется способностью его обслуживать, что в свою очередь зависит в большей степени от величины денежной массы, чем от размеров ВВП. В условиях высокого доверия к национальной денежной единице показатель монетизации (отношение денежной массы к ВВП) достаточно высок: в Германии в 1985-2000 гг. он колебался в пределах 57,4-62,1%, в США - 57-69,1%, в Японии - 91,9-112,7%, Китае - 49,7-96,1%. В этом случае отношения внешнего долга с ВВП и внешнего долга с денежной массой практически совпадают, как, например, в Швейцарии - 23 и 18%, Японии 87 и 75%, Великобритании 49 и 47%, Испании 65 и 59%. Иначе дело обстоит в России. После пережитой инфляции национальная экономика характеризуется одним из самых низким в мировом хозяйстве коэффициентов монетизации - 9,8% в 2000 г., 10,3% в 2001 г., 12,7% в 2002 г. В результате этого отношение внешнего долга к денежной массе оказывается в несколько раз выше, чем к ВВП. Так на 01.01.98 г. такой показатель составлял 186%3, что в 7,5 раз превышает пороговое значение.
Важно отметить, что констатация удовлетворительного уровня некоторых показателей долгового бремени во многом стала возможной в связи реструктуризацией части долга. Если бы стране пришлось бы осуществлять платежи по первоначальному графику обслуживания внешнего долга, значение некоторых показателей (затраты на обслуживание и погашение долга/экспорт) изменилось бы в худшую сторону. В условиях острого инвестиционного кризиса в российской экономике государство вынуждено отвлекать все большее количество средств для обслуживания внешней задолженности. Так, в 2002 г. такие выплаты составили 7,8% расходов бюджета, что почти вдвое выше, чем на образование, науку, здравоохранение, вместе взятые. В дальнейшем такие расходы возрастут, что подтверждает анализ графика платежей по обслуживанию внешнего долга Российской Федерации.
Закончился период урегулирования внешнего долга, и начинается период его оплаты. Россия вступает в него с внешним долгом, превышающим 130 млрд. долл., что намного больше долга, который привел к банкротству Советский Союз. В таблице № 3.10 представлен прогноз расходов по обслуживанию внешнего долга на пять лет. При этом предполагается, что платежи по обязательствам перед Парижским и Лондонским клубами будут производиться согласно достигнутым соглашениям.
Таблица № 3.10. График платежей по обслуживанию внешнего долга (млрд. долл.)*
2001 2002 2003 2004 2005 2006
Основная сумма долга 2,73 1,42 3,00 6,06 4,88 3,75
Внешний долг бывшего
СССР 1,15 0,12 0,20 1,56 1,59 1,30
Внешний долг России 1,58 1,30 2,80 4,50 3,29 2,45
Процентные платежи 5,44 6,09 6,03 6,16 6,19 6,59
Внешний долг бывшего
СССР 4,52 5,07 5,08 5,40 5,64 6,15
Внешний долг России 0,92 1,02 0,95 0,76 0,55 0,44
* Источник :Хакамада И. Государственный долг: структура и управление // Вопросы экономики. - 2002. -№4.-С.75.
Общая величина расходов по обслуживанию внешнего долга умень-шится с 8,17 млрд. долл. в 2001г. до 7,51 млрд. в 2002г., возрастет до 9,03 млрд. в 2003г. и 12,22 млрд. долл. в 2004 г. в основном за счет погашения капитальной суммы задолженности перед МВФ. Сегодня уже началось погашение ранее привлеченных кредитов МВФ, некоторых двусторонних кредитов, а через три года к ним прибавится погашение реструктурированной союзной задолженности, что значительно увеличит нагрузку на бюджет.
Таким образом, проведенный анализ показывает, что фактическая обремененность российского государства внешним долгом очень велика и оказалась значительно тяжелее, чем в развитых странах мирового хозяйства. Действующие законодательные акты, регулирующие предельный размер государственных внешних заимствований в текущем бюджетном году, не смогли обеспечить национальную безопасность российской экономики. Не все положения законов имеют долгосрочный характер. Это относится, прежде всего, к способу определения верхней границы объема внешних заимствований. Целесообразнее было бы увязывать определение предела займов с принятием закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, так как именно принятие последнего требует рассмотрения бюджетных проектов по конкретным приходным и расходным позициям основного финансового плана государства. В этом случае привлечение иностранных кредитов будет иметь строго целевой характер, так как будет осуществляться под проекты, финансирование которых из внутренних источников невозможно. Кроме того, только в этом случае импорт кредитных ресурсов, осуществляемый под государственные гарантии, возможно осуществлять в объемах, которые постепенно бы вели к абсолютному и относительному сокращению размера внешней задолженности Российской Федерации.
Порядок работы по привлечению и использованию государственных внешних заимствований регламентируется нормативными актами, которыми в данной сфере являются постановления Правительства России от 16 октября 1998 г. № 1060 «Об организации работы, связанной с привлечением и использованием иностранных кредитов» , № 395 от 3 апреля 2001 г. «Об утверждении порядка работы с проектами, финансируемыми за счет займов МБРР» , № 71 от 23 января 2002 г. «О привлечении финансовых ресурсов с международных рынков капитала в 2002 г.» .
Первое постановление определяет распределение компетенции между законодательными и исполнительными органами власти и органами государственного управления. В соответствии с этим актом, механизм выработки решений о привлечении кредитных ресурсов с мировых финансовых рынков сводится к следующему. Предельный размер внешних заимствований, привлекаемых под государственные гарантии, определяется ежегодно в форме федерального закона. Межправительственные соглашения, подготовленные по предложениям Министерства финансов, совместно со специалистами МВЭС и Мини-стерства экономики, подписываются министром финансов. На Министерство экономики при участии Министерства финансов России воз-ложена функция принятия решения об источниках погашения получаемых кредитов, а при участии МВЭС России - функция оперативного контроля над соответствием заключаемых в счет кредитов контрактов. При таком порядке работы предложения хозяйствующих субъектов проходят все заинтересованные ведомства. Однако, в данном нормативном документе не были сформулированы единые критерии для определения целесообразности привлечения кредитов, а также включения того или иного проекта в уже открытые кредитные линии. Как отмечал заместитель министра внешних экономических связей России М. Сарафанов , отсутствие документально подтвержденного обязательства участия специалистов Министерства экономики и МВЭС России в переговорных процессах делают решения о внешних займах не всегда обоснованными, а, кроме того, значительно ослабевают контрольные функции указанных ведомств.
В целях улучшения работы по привлечению и исполнению займов, предоставляемых Международным банком реконструкции и развития, по которым заемщиком и гарантом выступает Российская Федерация, было принято постановление Правительства РФ «Об утверждении порядка работы с проектами, финансируемыми за счет займов МБРР». Объем, направление и отраслевая структура заимствований в Мировом банке определяется в федеральной программе заимствований в МБРР. Проект программы разрабатывается Министерством экономики Министерством финансов России совместно с Федеральным центром проектного финансирования, после чего передается на рассмотрение Межведомственной комиссии по сотрудничеству с международными финансовыми организациями и «Группой семи». Далее программа заимствований подлежит изучению специалистами Мирового банка, а за-тем утверждается Межведомственной комиссией. Программа составляется на 3-х летний период по каждому проекту и подлежит уточнению не реже одного раза в год. Одобренные Межведомственной комиссией займы Министерство финансов РФ включает в проект программы государственных внешних заимствований РФ на соответствующий год, которая выносится на рассмотрение Федерального собрания. Подписанное уполномоченным Правительством РФ представителем соглашение о займе подлежит утверждению Правительством России, определяет порядок и источники погашения займа. На Министерство финансов возложена функция подписания соглашения о перекредитовании средств займа конечным российским заемщикам. Контроль за эффективным и целевым использованием средств возложен на Министерство финансов и Министерство экономики РФ.
Очевидно, постановление четко определяет последовательность рас-смотрения документов различными ведомствами и обеспечивает участие контролирующих органов во всех этапах подготовки работы по привлечению займов. Однако этот нормативный акт предполагает подготовительные работы, занимающие довольно продолжительное время (что вообще характерно для работы МБРР). Динамичное изменение экономической ситуации, которое может сопровождаться сменой среднесрочных программ проводимых реформ, а также потенциальная возможность изменения экономического состояния инициатора инвестиционного проекта могут создать условия, в которых займы к моменту их выделения окажутся либо ненужными вообще, либо же - в измененных объемах. Кроме того, действующий механизм работы не определяет степень ответственности должностных лиц, что сделало возможным неэффективное и нецелевое использование полученных средств.
Выход России в 2001 г. на еврорынок вызвал необходимость в регламентации работы, связанной с привлечением средств из нового источника. Механизм такой работы определяется в Постановлении «О привлечении финансовых ресурсов с международных рынков в 2002 г.». Целью привлечения таких ресурсов является частичное финансирование дефицита федерального бюджета в 2002 г. Официальным эмитентом облигационных займов является Министерство финансов России, который, кроме того, определяет условия займов и подписывает соглашения с иностранными финансовыми учреждениями. Средства, полученные за счет выпусков еврозаймов, приплюсовываются к внешнему долгу Российской Федерации, погашение которого, а также уплата процентов осуществляется в иностранной валюте.
Президентский Указ № 304 от 8 апреля 2002 г. «О выпуске внешних облигационных займов органов исполнительной власти гг. Москвы, Санкт-Петербурга и Нижегородской области» формулирует критерии допуска этих регионов на рынок еврозаймов, которые потенциально могут быть распространены и на другие субъекты РФ. Согласно Указу, в текущем бюджетном году совокупный объем всех видов заимствований не должен превышать 30% доходной части бюджета, а расходы на обслуживание всех видов долговых обязательств - 15%. Эти критерии являются основой регулирования еврозаймов региональных эмитентов, что делается для исключения возможности допуска на международные финансовые рынки низкокачественных бумаг из России и ухудшения условий для последующих федеральных заимствований.
Кроме того, потенциальные эмитенты должны получить оценку мировых рейтинговых агентств. Иначе говоря, речь идет об установлении приемлемого уровня, позволяющего разместить еврооблигации на международном финансовом рынке. В названных же документах отсутствует законодательно установленный нижний предел кредитного рейтинга эмитента, что, в принципе, дает возможность выхода на международный финансовый рынок заемщикам, не отличающимся высокой степенью надежности. Как и во всех предыдущих нормативных документах, последние не определяют направления использования ресурсов, полученных путем размещения долговых обязательств на еврорынке. А это опять дает возможность заемщикам направить такие ресурсы на решение текущих проблем (например, выплата заработной платы), что опять-таки не создает условий для возврата заемных средств в будущем.
Таким образом, анализ содержания процесса формирования механизма регулирования международных кредитных отношений России позволяет представить его в виде двухуровневой модели. На межгосударственном уровне основными субъектами регулирования выступают Парижский и Лондонский клубы, МВФ. В свою очередь, на государственном уровне к такими институтам можно отнести Правительство, Министерство финансов, Министерство экономики, Центробанк РФ, Межведомественную комиссию по сотрудничеству с международными финансовыми организациями и «группой семи». Инст-рументами правового регулирования выступают, разработанные этими организациями и действующие на: межгосударственном уровне меж-дународные соглашения, договоры; на государственном - законы и законодательные акты, регулирующие правовые отношения в области привлечения внешних займов, предоставления кредитов иностранным партнерам, обеспечивающие преемственность внешнего долга, унаследованного от СССР., Инструментами нормативного блока на межгосударственном уровне стали установление международными финансовыми организациями лимитов на выделение заемных средств. Национальные субъекты регулирования определяют лимиты: на ежегодный объем привлечения кредитных ресурсов из внешних источников, на кредитование зарубежных заемщиков, порядок работы, связанной с привлечением и использованием внешних займов. Финансовые способы включают поиск источников кредитования, погашения займов, оп-ределение направлений использования полученных средств, а также предоставление государственных гарантий. Кредитные способы предполагают операции по привлечению кредитов, погашению и обслуживанию задолженности, а также на государственном уровне в небольшом объеме активные кредитные операции России на внешнем рынке, В переходный период инструментом индикативного способа выступали, прежде всего, стабилизационные программы МВФ.
Однако, в целом, действие механизма регулирования международных кредитных отношений России в 1997-2003 гг. характеризовалось низкой эффективностью. Так, на государственном уровне достижение относительного удешевления привлекаемых средств, а также относительно благоприятных условий реструктуризации происходило за счет потери финансовой самостоятельности, социальной и, во многом, политической дестабилизации. Действующие законодательные и нормативные акты не обеспечили неувеличения размера внешнего долга. Основным их недостатком является статичность, неспособность адекватно реагировать на трансформационные процессы, происходящие в российской экономике, что требует дополнения и модификации некоторых статей. Эти изменения должен затронуть порядок установления верхней границы размера иностранных кредитов, привлекаемых в текущем финансовом году, обеспечить использование привлеченных займов на строго целевой основе, подчинив их единой системе. Существующие нор-мативные акты обеспечивают профессиональную подготовку к реализации инвестиционных проектов. Отсутствие же четких критериев целесообразности привлечения внешних займов, а также механизмов и способов несения ответственности за нецелевое их использование не обеспечивает реализацию кредитных проектов с максимальной эффективностью.
Кроме того, формирование механизма регулирования российских кредитных отношений в данный период осуществлялось с нарушением принципов соответствия, дополнительности и паритетности во взаимоотношениях. Так, например, отсутствие индикативных инструментов на государственном уровне и их наличие на межгосударственном не обеспечивало принципа соответствия. Кредиты Всемирного банка, предназначенные для реализации конкретных проектов, зачастую использовались на практике российской стороной по иному назначению, что способствовало решению противоположных целей, и подрывало принцип дополнительности. «Давление» со стороны мирового сообщества, под которым Россия приняла на себя обязательства Советского Союза, невыгодные условия «связанного» кредитования не по-зволяют говорить о паритетности во взаимоотношениях.
Отмеченные факты позволяют сделать вывод о том, что отличительной чертой механизма регулирования международных кредитных отношений России является незавершенность процесса его формирования. Именно этим объясняется отсутствие ценовых, ад-министративных и налоговых способов регулирования. В то же время, констатация наличия других не означает, что работа в этом направлении уже завершена. В современных условиях во многом стала очевидной несовершенство и неэффективность многих методов регулирования, как на межгосударственном, так и на государственном уровнях, что наглядно демонстрируют используемые в мировой практике показатели, характеризующие возрастание угрозы экономической безопасности со сто-роны растущего внешнего долга.
В связи с этим и на межгосударственном, и на государственном уровнях механизма регулирования международных кредитных отношений России требуются изменения и дополнения, направленные на восстановление и дальнейшее обеспечение национальной безопасности российской экономики и ее эффективное включение в мирохозяйственные процессы. При этом формирование такого двухуровневого механизма регулирования МКО должно проходить на основе соблюдения принципов соответствия, дополнительности и паритетности в ходе его реализации.
|
обратная связь
