Применение государственного принуждения, в том числе мер наказания, осуществляется в четко отрегулированном процедурно-правовом порядке. Процессуальная форма осуществления охранительно-защитной деятельности включает процессуальные нормы, реализуемые в процессуальных правоотношениях, процедурно-правовой порядок действий участников этой деятельности, виды производств, процессуальные правоприменительные акты и иные документы. Очевидно, что объективно оценить эффективность охраны и защиты правового статуса личности невозможно без анализа соответствующей процессуальной формы.
Конституция РФ, гарантируя государственную защиту прав и свобод человека и гражданина, включая судебную защиту от всех посягательств, ориентирует научную мысль на более глубокое исследование всех аспектов процессуальной формы, процессуального правоприменения, судопроизводства. Формирование демократического, социально ориентированного правового государства неразрывно связано с совершенствованием процессуальной формы, повышением роли суда в разрешении конфликтов в обществе, развитием судебных процедур защиты прав и свобод, законных интересов граждан в контексте выполнения ими юридических обязанностей и ответственности за совершаемые правонарушения. В последние годы в общетеоретической и отраслевой юридической науке наблюдается новый подъем в исследовании вопросов процессуальной формы, процедурно-правового порядка охраны и защиты правового статуса личности, что обусловлено потребностями реализации многих положений Конституции РФ 1993 г., усилением внимания к правосудию, судебной защите прав и свобод человека и гражданина в соответствии с международно-правовыми стандартами в этой области.
Процедурно-правовой порядок защиты прав и свобод складывается из следующих стадий: инициатива потерпевшего, рассмотрение дела по существу, вынесение акта применения компетентным органом и фактическое его исполнение. Защита правового статуса личности, его структурных элементов осуществляется в основном в рамках юрисдикционного процесса как разновидности правоприменительного процесса (применение санкций правовых норм).
Юрисдикционный процесс есть законом определенная система органически взаимосвязанных и последовательно совершаемых процессуальных действий компетентных органов и лиц, направленных на достижение результата по рассматриваемому юридическому делу в целях осуществления конституционного контроля, разрешения спора, применения восстановительных и наказательных мер юридической ответственности.
Юрисдикционный процесс чаще всего выступает как судебный процесс, как судопроизводство. Однако юрисдикционный процесс может включать и элементы внесудебного производства. Так, дисциплинарный юрисдикционный процесс включает прежде всего процессуальные действия по наложению дисциплинарных взысканий уполномоченными на то работодателями, вышестоящими начальниками и др., которые могут быть обжалованы в судебном порядке. Административный юрисдикционный процесс при привлечении правонарушителей к административной ответственности включает процессуальные действия как судебных, так и несудебных органов государственной власти, их должностных лиц. В первом и во втором видах юрисдикционного процесса окончательным будет судебное решение, вступившее в законную силу.
Наличие различных видов судопроизводства не вызывает споров в юридической литературе, сложнее решается вопрос об их сходстве, различии и соотношении.
Коренные изменения в развитии видов юрисдикционного процесса начали происходить с начала 1990-х гг., когда произошла смена общественного и конституционного строя. Конституция РФ установила, что права и свободы человека и гражданина обеспечиваются правосудием (ст. 18); каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ч. 1 ст. 46); решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46).
Реформа гражданского процесса стала острой необходимостью, суть которой состояла в расширении состязательного типа судопроизводства (расширение действия принципа диспозитивности, устранение затянутости судебных процедур, оптимизация ряда процессуальных институтов и др.).
С принятием в 1995 г. АПК РФ, затем в 2002 г. нового АПК РФ в рамках общего гражданского процесса окончательно сформировалось арбитражное судопроизводство, имеющее определенную специфику в целях разрешения экономических и иных дел, определенных законом.
Особо большие нарекания вызывали многие положения УПК РСФСР. Принятие нового УПК РФ затягивалось. Огромную роль в перестройке уголовного процесса с учетом международно-правовых стандартов сыграли решения и правовые позиции Конституционного Суда РФ. Принятие нового УПК РФ - новый серьезный шаг в утверждении правовых принципов уголовного процесса. Однако отдельные его положения вызывают сомнения с точки зрения их конституционности, представляются нерациональными и в силу этого требуют совершенствования и развития.
Сложнее обстоит дело с административным юрисдикционным процессом. Движение, развитие материального правоотношения административной ответственности неотделимы от соответствующего административного юрисдикционного процесса, более того, зависят от него.
Административная юстиция , обладающая административной юрисдикцией, охватывает правоохранительную деятельность судов, исполнительных органов публичной власти, должностных лиц, обладающих правом по разрешению следующих административных дел: а) административно-правовых споров, жалоб физических и юридических лиц на нарушение их прав, свобод и законных интересов; б) по делам об административных правонарушениях, включая административно-исполнительное производство; в) по применению обеспечительных мер (административных мер превентивно-контрольного характера, мер пресечения и др.). Административная юстиция действует в форме административного юрисдикционного процесса.
Новым мощным импульсом по формированию теории и практики административной юстиции послужили положения Конституции РФ 1993 г. В соответствии со ст. 46 Конституции РФ практически любые решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, нарушающие права граждан, могут быть обжалованы в суд, а ст. 118 провозглашает, что судебная власть осуществляется посредством административного судопроизводства наряду с конституционным, гражданским и уголовным. Вопросы административной юстиции активно обсуждаются на страницах российских научных журналов, учебников и в диссертационных исследованиях (А.В. Абсалямов, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, В.В. Бойцова, А.Т. Боннер, А.А. Демин, А.Б. Зеленцов, Ю.М. Козлов, А.Г. Кучерена, М.Я. Масленников, Л.Л. Попов, В.В. Скитович, А.К. Соловьева, М.С. Студеникина, В.Е. Усанов). Участники дискуссии - ученые и практики, как правило, единодушны в необходимости создания административных судов, значение и эффективность которых подтверждены более чем столетним опытом зарубежных стран . Экс-президент РФ В.В. Путин в своем выступлении на 5-м Всероссийском съезде судей 27 ноября 2000 г. отметил: «Административная юстиция важна и для защиты прав граждан, и для улучшения работы всех органов власти» .
Юридической общественностью с удовлетворением была воспринята инициатива Верховного Суда РФ, который внес в Государственную Думу в 2000 г. проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах Российской Федерации». Указанный законопроект принят в первом чтении, но дальнейшее его продвижение явно замедлилось. Согласно его положениям в системе судов общей юрисдикции должны быть созданы низовые (межрайонные) административные суды, а также Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ (при необходимости - и в судах субъектов РФ). Представляется, что идеальным вариантом было бы формирование самостоятельной ветви судебной власти в виде системы административных судов, возглавляемых Высшим Административным Судом РФ.
Исключительно важно уяснить, как повлияет на производство по делам об административных правонарушениях и административной ответственности создание административных судов, формирование административного судопроизводства как самостоятельной формы правосудия, как одного из способов реализации судебной власти в соответствии с положением ч. 2 ст. 118 Конституции РФ.
Все еще дискуссионным является вопрос о предмете судебно-административной юрисдикции, характере дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства. В современных условиях к предмету административно-юрисдикционной деятельности судов отнесен достаточно широкий круг административных правонарушений, субъектами которых являются физические и юридические лица. Тем самым административное судопроизводство сводится к административно-деликтной юрисдикции как форме реализации административной ответственности. Другие авторы в предмет административного судопроизводства включают исключительно административно-правовые споры, т.е. сводят его к административно-спорной юрисдикции как форме защиты нарушенных прав. Однако такой подход вряд ли приемлем. Конституционный Суд РФ в ряде решений, касаясь вопросов административного судопроизводства, относит к его предмету как дела об административных правонарушениях, так и административно-правовые споры .
Нет единства взглядов и по вопросу о месте и роли суда в производстве по делам об административных правонарушениях.
Так, по Постановлению Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. автором этих строк как судьей Конституционного Суда РФ было высказано особое мнение, суть которого сводилась к защите существовавшего порядка судебного контроля по делам об административных правонарушениях, что в наибольшей мере отвечало потребностям оперативного воздействия на правонарушителей и отражало специфику данной категории дел в силу невысокой степени общественной опасности административных правонарушителей и особенностей самого административно-юрисдикционного процесса. Трудно согласиться с рядом аргументов, выдвинутых Конституционным Судом РФ. В частности, жалоба заинтересованного лица прокурору или председателю вышестоящего суда не могла быть оставлена без рассмотрения со ссылкой на ст. 274 КоАП РСФСР, так как она подлежала обязательному рассмотрению в силу действия норм Конституции РФ (ст. ст. 33, 34, 46), правовых позиций Конституционного Суда РФ и положений ГПК РСФСР (что и было подтверждено фактическими обстоятельствами дела заявительницы Е.А. Арбузовой). Решение Конституционного Суда РФ привело к тому, что административно-юрисдикционный процесс значительно усложнился и акцент в нем перенесен на административное судопроизводство. Тем самым осуществлена унификация всех видов юрисдикционного процесса (без достаточного учета особенностей каждого из них). В последнее время вновь актуализировалась идея о наложении штрафов административными органами с сохранением последующего судебного контроля.
Очевидно, что судебный контроль за постановлениями административных органов о наложении административных взысканий необходим, он является важной гарантией соблюдения прав граждан. Предпочтительной является позиция, согласно которой следует установить возможность последующего обжалования акта об административном наказании в суде; тем самым суд будет рассматриваться не как орган, применяющий наказание, а как орган правосудия, оценивающий законность наложения взыскания по инициативе частного лица. При этом существенно снизится нагрузка судов, приходящаяся сейчас на бесспорные дела об административных правонарушениях.
Такой взгляд находит поддержку и у судей Высшего Арбитражного Суда РФ. По их мнению, многие из налоговых споров вообще не должны рассматриваться в судебном порядке, особенно в случаях, когда их рассмотрение инициируется налоговыми органами, а налогоплательщик не оспаривает наложение штрафа. Кроме того, значительная часть разбирательств касается незначительных дел, когда речь идет о штрафах в размере 50 - 100 рублей, и нередко тоже в отсутствие какого-либо спора. Судьи уже призывали внести изменения в новый НК РФ, чтобы освободить арбитражные суды от обязанности рассматривать не требующие судебного рассмотрения дела.
Регламентация административно-юрисдикционного процесса, в том числе административного судопроизводства, в современной России характеризуется множественностью источников права (законов).
Кроме КоАП РФ, АПК РФ, нормы, касающиеся административного судопроизводства, содержатся также в Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», который до сих пор не признан утратившим силу, и в ряде других законов.
В основе указанных Кодексов, законов лежат различные концептуальные подходы и юридико-технические приемы регламентации рассмотрения дел об административных правонарушениях, что ведет к нарушению принципа равенства перед законом и судом, их нестыковке и противоречиям, осложнению и ошибкам в их применении.
Идею кодекса административного судопроизводства РФ отстаивают многие видные российские административисты. А. Зеленцов идет дальше и полагает, что с учетом опыта применения кодифицированного акта административными судами возможна разработка общего для административных судов и судов общей юрисдикции кодекса административного судопроизводства.
Необходимо отметить, что первые законопроектные работы в этой области начались в 1997 г. и осуществлялись в рамках трехстороннего сотрудничества: Россия - Совет Европы - Европейский союз. Они завершились в 2001 г. подготовкой проекта федерального конституционного закона «Об административном судопроизводстве. Общая часть» . В 2002 г. рабочей группой Верховного Суда РФ был подготовлен проект кодекса административного судопроизводства РФ.
Решение вопроса о подсудности административных дел, включая и дела об административных правонарушениях, требует комплексного подхода с учетом действия норм КоАП РФ, АПК РФ и других законов, устанавливающих составы административных правонарушений и административные наказания за их совершение, и проектов федерального конституционного закона «О федеральных административных судах Российской Федерации», кодекса административного судопроизводства РФ.
Недостаточно, а подчас неопределенно в проекте кодекса административного судопроизводства РФ решен вопрос о разграничении подсудности дел о назначении физическим и юридическим лицам административных наказаний за административные правонарушения между административными и арбитражными судами, а также вопрос о категории дел, рассматриваемых мировыми судьями, к ведению которых КоАП РФ отнесена значительная часть административных правонарушений (ст. 23.1).
|
обратная связь
