Глубокие изменения последних десяти лет ставят систему экспортного контроля перед серьезной проблемой. Интеграция людей, рынков и идей, иначе говоря, глобализация затрудняет функционирование экспортного контроля.
Электронная революция дала промышленности целый набор инструментов для НИОКР, разработки и контроля производства. Хранение и передача технической информации по электронным сетям стремительно заменяет традиционные методы. Глобальная интеграция делает обмен товарами, информацией и технологиями по электронным сетям более простым и наиболее удобным средством передачи. В то же время контролировать передачи по электронным сетям все более сложно. Рост производства разнообразных дешевых компьютеров увеличивает потенциальный поток неосязаемых передач.
Несколько произошедших недавно случаев хорошо иллюстрируют проблему как сложности такого контроля, так и его необходимости.
Китайский программист Вен-Хо-Ли в Лос-аламосской национальной лаборатории якобы передавал сверхсекретную информацию о последних разработках США в области ядерного оружия в Китай по электронной почте со своего домашнего компьютера (отсутствие контроля неосязаемой передачи).
Работник авиакосмической компании “Лорал” послал результаты расследования неудачи при запуске ракеты Long March китайским официальным лицам по факсу без разрешения. Компания была оштрафована (отсутствие знаний о необходимости контроля неосязаемых передач).
Российские эксперты хорошо знакомы с проблемами, возникающими в связи с контактами российских и американских экспертов (телефонные переговоры, устное общение, факсы и электронная почта) при работе над совместным проектом “Морской старт” (все означенные контакты требуют получения лицензии, что значительно осложняет общение и увеличивает время, требуемое для решения возникающих проблем, а также способствует дополнительной бюрократической волоките (сложности, возникающие при контроле неосязаемых передач).
Подобных случаев - множество. Проблема контроля неосязаемых передач технологий (НПТ) может стать одной из основных проблем для экспортного контроля и нераспространения в век информационных технологий.
После окончания “холодной войны” основные усилия были сосредоточены на контроле ядерных и иных материалов, используемых при создании ОМУ. В то же время одни только материалы недостаточны для создания ОМУ. Необходимы соответствующие навыки и знания, которые позволяли бы использовать эти материалы и технологии.
Технология включает соответствующую информацию, необходимую для разработки, производства и использования продукта, включая
Технические данные - планы, диаграммы, модели, формулы, таблицы, инженерные проекты и пособия; или другие носители информации, такие как диск, пленка, аудио- и видеозапись, или машинная память и техническую помощь - инструкции, навыки, обучение, рабочие знания, консалтинг, трейнинговые сессии. Техническая помощь может включать передачу технических данных.
Неосязаемые передачи технологий - передачи неосязаемым способом, куда включается:
• Научные конференции, встречи, дискуссии, научные обмены, выступления, визуальные инспекции, консультации, демонстрации, техническая помощь, лекции, семинары, обучение, в том числе обучение иностранных студентов, рабочие знания, публикации, и т.д.
• Общение по электронным сетям, в том числе, электронной почте, телефону, факсу, электронной почте, интернет.
Хотя не существует четкого однозначного определения того, что является НПТ, и чем неосязаемая передача технологий отличается от передачи неосязаемых технологий (НТ), для простоты можно обозначить, что неосязаемая передача технологий определяет как передаются технологии (способ передачи), в то время как при передаче неосязаемых технологий в фокусе внимания находится то, что передается (техническое решение проблемы). Однако представляется, что споры о различиях двух видов НПТ не слишком существенны - наиболее важным является, что технологию, вне зависимости от форм ее передачи необходимо контролировать, т.к. технология при любой передаче одна и та же. Далее для простоты будет использоваться аббревиатура НПТ для обоих типов передачи.
Передача технологии может происходить как на территории своей страны (при общении с иностранцами - обучение, консалтинг, электронные средства коммуникации), так и на территории другой страны (напр., при выезде эксперта в другую страну).
Группа ядерных поставщиков (ГЯП), Режим контроля за ракетными технологиями (РКРТ), и Вассенаарские договоренности (ВД) требуют контроля технологии, используемой для разработки, производства и использования любого контролируемого объекта независимо от формы передачи - осязаемой или неосязаемой. Такой же подход используется и некоторыми странами, например США. Другие страны, например Великобритания, контролируют только осязаемые передачи технологий.
В 1998 г. на пленарном заседании ГЯП в Эдинбурге был проведен опрос стран- членов ГЯП. Из 23 ответивших правительств только в пяти контроль за передачами неосязаемых технологий закреплен законодательно, еще несколько разрабатывают проекты законодательного закрепления контроля неосязаемых передач технологий. В 11 странах контролируется “человеческий аспект” (обучение студентов, поездки, эмиграция и иммиграция ученых), включая визовый контроль. Из этих 11 лишь 4 проявляют озабоченность при передаче технологий от граждан страны иностранцам и три страны применяют законодательство по разному в зависимости от прецедента (case-by-case basis). В девяти странах существуют специальные образовательные программы, еще в семи - программы нерегулярные и зависят от спроса со стороны промышленности; в семи странах такая деятельности не производится. И только в двух случаях против нарушителей правил экспорта НТ были возбуждены уголовные дела.
Таким образом, абсолютно очевидно, что необходимо четкое отражение контроля НПТ в законодательстве, система принуждения и технические инструменты контроля.
Существуют три основных аспекта проблемы контроля НПТ: социально-политический, юридический и технический.
Контролировать НПТ необычайно трудно - возникают проблемы, что контролировать, как контролировать, и как найти баланс между необходимостью открытости демократического общества и безопасностью. Основные недовольства возникают со стороны академического и научного сообщества и промышленности (ограничения в общении и торговле).
Очень сложно найти необходимый баланс между интересами безопасности и гарантированными конституцией академическими свободами и свободой слова. Можно ли в демократическом обществе ограничивать свободу общения граждан, прослушивать телефонные переговоры или вскрывать их электронную почту?
Очень сложно найти техническое решение проблемы контроля НПТ. НПТ очень сложно не только контролировать, но и даже обнаружить - чаще всего, следование процедурам контроля добровольно и зависит от доброй воли экспортера.
Кроме этических, конституциональных, юридических и технических проблем, возникают также следующие проблемы: проблема старения технологий и информации. Когда распространение ранее чувствительной информации и технологий перестает быть угрозой нераспространению? Технологии и информация очень быстро устаревают. С другой стороны, в результате проведенной недавно (после скандала с передачей секретной информации в Лос Аламосе) ревизии в рассекреченном архиве министрества энергетики США было выявлено, что из 948000 страниц рассекреченой информации 14890 содержат чувствительную информацию ограниченного доступа. Аналогичный подход можно применить и в отношении экспертов- носителей чувствительной информации. Сколько времени их общение должно ограничиваться и они должны находиться под контролем? Когда информация, которой они располагают, становится устаревшей? В России на носителей чувствительной информации налагаются пятилетние ограничения в отношении выезда и общения с иностранцами. В исключительных случаях этот срок продлевают. Пять лет - это слишком большой или слишком маленький период времени?
Технология, являющаяся “общим достоянием” и “фундаментальными исследованиями” исключается из определения технологии, подлежащей контролю в соответствии с режимами. Но что такое “общее достояние”? Является ли Интернет общим достоянием? На каком основании исследования относятся к фундаментальным и нефундаментальным? Фундаментальные исследования, например, в ядерной физике во многих отношениях двойного назначения. Некоторая информация, которая считается чувствительной в одних странах, открыто публикуется в других. Знания, которые являются фундаментальными, например, в некоторых областях физики являются необходимыми в ракетостроении. В очень многих случаях фундаментальные исследования и исследования в области ОМУ пересекаются. Иногда эксперты публикуют статьи в открытых источниках, выдавая их за фундаментальные исследования по незнанию (сложности в разграничении фундаментальных и специальных исследований), а иногда - нарушают правила сознательно, т.к. не хотят прохождения через специальные проверки и получения лицензии. И хотя считается, что, например, в Законе об административном регулировании экспорта США дано четкое определение “знаний, являющихся общим достоянием” и “фундаментальных исследований”, на самом деле остается очень много “лазеек”.
Как далеко нужно идти в ограничении посещения занятий в ВУЗах иностранными студентами из пороговых стран? И только лишь из пороговых стран? В США 52% студентов (уровень магистра и доктора наук) в технических и инженерных специальностях - иностранцы, преимущественно, из Китая и Индии. Тогда этим студентам надо запрещать посещать какие-то занятия? В России иностранные студенты - один из основных источников дохода обедневших ВУЗов. Если иностранцам будет запрещено посещать занятия в определенных ВУЗах, то или их будут продолжать учить нелегально, или российские профессора будут искать заработки “на стороне”, и, таким образом, утечка мозгов будет происходить все равно, но неконтролируемая и необнаруживаемая.
Гораздо более существенной проблемой является то, что если раньше военные технологии использовались в гражданском, причем преимущественно, частном, секторе, то сейчас происходит все наоборот - технологии создаются в гражданском секторе, и потом их используют военные. И если в России в частном секторе находится более 51% технологий двойного использования, то в Западной Европе и США этот процент намного выше.
Проблема контроля НПТ - не внутренняя, а международная. И поэтому ее невозможно решить на уровне лишь национального законодательства и национальных средств контроля. Законодательство должно быть если не единым для всех стран, то по крайней мере похожим. В век глобализации приходится говорить о международной безопасности, международном бизнесе и международной торговле. Проблема контроля НПТ наиболее сложна для международных компаний, вовлеченных в международную торговлю или производства товаров и совместные проекты. В то же время высокотехнологичные товары редко производятся в одной стране. Рост международного сотрудничества предполагает, что технологии и детали производятся в разных странах, и в один проект может быть включены несколько десятков стран. В США представители промышленности жалуются на слишком жесткие экспортные правила ~ в результате слишком жестких правил американская промышленность не может эффективно конкурировать на международных рынках, и теряет миллионы долларов. Но на те же жесткие правила жалуется бизнес и в других странах. Если в разных странах будут разные правила экспортного контроля, то при импорте технологий двух конкурирующих фирм, находящихся в разных странах, покупатель однозначно предпочтет ту, где менее жесткие правила экспортного контроля и можно будет получить продукт (технологию, консультацию) раньше.
Часто компании даже не знают, за что их наказывают (например, случай с компанией Лорал), и не понимают, что НПТ контролируются так же как и осязаемая передача технологий (ОПТ). Кроме того, поскольку контролировать НПТ гораздо сложнее, чем ОПТ, у компаний гораздо больше шансов не быть пойманными, если они не продекларируют экспорт, чем компании успешно пользуются. Поэтому до тех пор, пока бизнес и промышленность рассматривают необходимость лицензирования экспорта НТ только как дополнительную бумажную волокиту и барьер в свободной торговле, вряд ли будет возможно успешно контролировать НПТ.
Еще одна проблема при контроле НПТ - защита коммерческой информации. Совершенно однозначно, что необходимо менять современную систему экспортного контроля с тем, чтобы она соответствовала новым реалиям. В то же время должен быть найден разумный компромисс между потребностями международной безопасности, и необходимостью сохранения демократических свобод и конкурентоспособности национального бизнеса (промышленности) на международной арене.
Еще одной проблемой является межведомственное взаимодействие (например, в США технологии двойного использования контролирует министерство торговли, военные технологии - государственный департамент, свои ограничения имеют министерство энергетики, таможня, иммиграционная служба (визовый контроль) и т.д.).
Итак, нужно ли контролировать НПТ, возможно ли контролировать НПТ, и если да, то как? Ниже представлена таблица 1, отражающая взгляды правительств разных стран на эту проблему.
Таблица 1
Точки зрения правительств стран-членов Вассенаарских договоренностей на контроль за неосязаемой передачей технологий (НПТ), включенных в списки Вассенарских договоренностей
Страна Контроль? Область, вызывающая озабоченность Информация
в контексте Точка зрения правительства страны
Австралия Нет ВД Рассматривается вопрос введения контроля, однако успех зависит от убеждения скептиков в проведении адекватного надзора
Австрия ГЯП Не согласна с тем, что интернет не контролируется. Ждет прогресса в ЕС
Аргентина РКРТ Необходимо улучшение контроля за НПТ
Бельгия ГЯП Озабоченность по поводу “границ юрисдикции”
Болгария Да ВД
Венгрия Да Электронная почта, телефон РКРТ Технологию следует контролировать независимо от средств передачи
Германия Да Эксперты, устное общение, лекции, компьютеры с конфиденциальной информацией, интернет, разрешение на использование файлов, записей и отчетов. Может происходить в Германии или любой другой стране РКРТ, ВА, ГЯП, ЕС Лицензии требуются для всех форм передачи. Предпочитает контроль за НПТ в рамках РКРТ. Считает, что сложно контролировать и осуществлять надзор. Несколько агентств работают в области налогов и экспортного контроля с целью перекрестной проверки возможности нарушений. Германия предложила добавить к списку оборудования и товаров военного назначения заявление о взаимопонимании в области НПТ
Ирландия Нет Рассматривается вопрос о контроле. ЕС считает контроль за научными обменами и общением ученых не конституционным
Испания Да Находящиеся за рубежом граждане, Интернет. НТ является неконтролируемым предметом, на который распространяется всеобъемлющий контроль ЕС ГЯП Трудно контролировать. Проблемы с надзором, независимо от того, контролируются предметы, или нет
Италия Не контролируется. В соответствии с правилами ЕС, по мере возможности, используется всеобъемлющий контроль Личные контакты (научные обмены или обучение в аспирантуре), электронные средства (Интернет) РКРТ, ГЯП, ВД Необходимо законодательство для контроля за неосязаемой технологией, независимо от средства передачи. Надеется на то, что ЕС будет проводить в отношении не овеществленной передачи ядерной технологии эффективный, четко определенный контроль. Легче принимать меры,. если контроль касается НПТ для производства, разработки и использования ОМУ. Важное значение имеет сотрудничество между странами и режимами
Канада Нет Интернет, электронные средства передачи, информация, распространяемая на конференциях и в ВУЗах ГЯП, РКРТ ГЯП может контролировать только технологию, а не средства. Необходимо дать определения и изучить вопросы, связанные с регулированием и надзором. Скептически относятся к тому, что контроль можно осуществлять без нарушения конституционных прав. Правовые вопросы тесно связаны с техническими
Люксембург Телефон, факс, Интернет Проблема – в процессе обсуждения, но не включает такие неовеществленные формы, как техническое обслуживание
Нидерланды Нет РКРТ, ГЯП Не достает необходимого контроля за ядерной НПТ. Проблема достаточного надзора. Достаточный контроль за оказанием технической помощи в разработке и производстве ОМУ. Ожидает решения проблемы в ЕС
Новая
Зеландия Нет Рассматривает вопросы реализации
Норвегия Да ГЯП, ВД
Португалия Нет ВД
Россия Да Компьютерные диски, исследователи РКРТ, ГЯП Значительно более сложно производить контроль. Необходимо разработать общее понимание и подход к проблеме. Представлено мало деталей.
Великобри-тания Нет Факс, электронная почта РКРТ, ВД, ГЯП В конце 1998 г. предложило расширить сферу стратегического экспортного контроля Великобритании, включив в него НПТ. Необходимо рассмотреть вопрос свободы академических контактов и цензуры. Будет выполнять контроль ЕС. Новое законодательство в 2000-2001 гг.
США Да Люди, интернет, дискуссии, факс, телефон, технические данные, техническая помощь, обучение Обсужде-ние в двусторон-нем порядке, ГЯП Правовые полномочия на основании Закона об иммиграции и натурализации, Закона об атомной энергии, Закона о нераспространении ядерного оружия, Закона о контроле за экспортом оружия и Закона об административном регулировании экспорта. За нарушения предусмотрены те же наказания, что и за нарушение контроля за овеществленными товарами и технологией. Необходимо сбалансировать озабоченность по поводу распространения с конституционной защитой свободы слова. Действующее в настоящее время технологическое применение вместе с определениями технических данных и технической помощи интерпретируется как включающее НПТ
Украина ГЯП Необходима транспарентность
Финляндия Да Экспорт услуг, в том числе передача по электронной почте и по интернету ГЯП, ВД Сложно осуществлять, но может осуществляться при хорошем межведомственном взаимодействии
Чешская
Республика Попадает под всеобъемлющий контроль РКРТ, ВД Всеобъемлющий контроль распространяется на НПТ, когда есть риск передачи технологии двойного использования. Заинтересовано в установлении более эффективных ограничений
Швейцария Да В основном контроль за визами и университетами РКРТ, ВД По законодательству Швейцарии, контролируется чувствительная информация, а не средства передачи. Нарушения при НПТ могут преследоваться. Важным вопросом является порог между контролируемой и общедоступной информацией
Швеция Да Вопрос об общедоступности
Япония Да РКРТ, ВД, ГЯП Технология контролируется независимо от средств передачи. Технология определяется как информация, требующая для проектирования, изготовления или использования товаров - в виде технических данных и технической помощи. Технология включает программное обеспечение. Необходимо улучшение надзора
Примечания:
ВД- Вассенаарские договоренности
РКРТ - режим контроля за ракетными технологиями
ГЯП - группа ядерных поставщиков
Составлено на основе национальных документов, переданных странами-членами ВД в ВД.
В то же время очевидно, что если экспорт технологи контролируется, то необходим контроль передачи в любой ее форме – как осязаемой, так и неосязаемой (таблица 2).
Таблица 2
Эффективность отдельных форм передачи технологий
Форма передачи технологии Области сотрудничества
Категория Эффек-тивность Приборы Полу-провод-ники Реактив-ные двигате-ли Фюзеляжи самолетов
1. Совместные предприятия заводы “под ключ”
Лицензии с широкой технической помощью и обучением специалистов Высокая ВЭ
ВЭ
ВЭ ВЭ
ВЭ
ВЭ ВЭ
ВЭ
ВЭ ВЭ
ВЭ
ВЭ
• Обмен техническими результатами на основе действующего контракта
Стажировки
Технологическое оборудование (с ноу-хау) Высокая ВЭ
ВЭ
СВЭ ВЭ
ВЭ
ВЭ ВЭ
ВЭ
СЭ ВЭ
ВЭ
СЭ
• Проектная документация с техническими данными
Технические консультации
Лицензии (с ноу-хау) Средняя СЭ
СЭ
СЭ СЭ
ВЭ
СВЭ СВЭ
СВЭ
СЭ СВЭ
СВЭ
СЭ
• Коммерческие предложения (с технической документацией)
Технологическое оборудование (без ноу-хау)
Коммерческие посещения (фирм, заводов, институтов и т.п.) Умеренная МЭ
МЭ
МЭ МЭ
СВЭ
МСЭ СЭ
МЭ
МЭ СЭ
МЭ
МЭ
Категория Эффек-тивность Приборы Полу-провод-ники Реактив-ные двигате-ли Фюзеляжи самолетов
5. Лицензии (без ноу-
хау)
Продажа изделий (без технической помощи и технологических данных)
Коммерческие предложения (без технической документации)
Техническая литература
Торговые и промышленные выставки Малая МЭ
МЭ
МЭ
МЭ
МЭ МЭ
МЭ
МЭ
МЭ
МЭ МЭ
МЭ
МЭ
МЭ
МЭ МЭ
МЭ
МЭ
МЭ
МЭ
Примечания:
МЭ – малая эффективность
МСЭ – от малой до средней эффективности
СЭ – средняя эффективность
СВЭ – от средней до высокой эффективности
ВЭ – высокая эффективность
Однако как эффективен контроль передачи технологии, да и экспортный контроль вообще? Скептики считают, что если НПТ невозможно эффективно и стопроцентно контролировать, то ее не стоит контролировать вообще.
Действительно, “поймать” всех нарушителей сложно. Но насколько эффективен вообще любой контроль? Сложно найти человека, который ни разу не ездил “зайцем”, или не превышал скорость на шоссе. Однако это не говорит о том, что за проезд не надо платить, или не должно быть ограничений на превышение скорости. Отсутствие идеальной системы экспортного контроля не говорит о том, что не должно быть ограничений на экспорт.
В то же время существует множество проблем в контроле НПТ, и поэтому необходимо сотрудничество всех стран в преодолении проблемы.
Как контролируется НПТ в разных странах
Разные страны предпринимают различные меры для контроля НПТ на национальном уровне. Уже несколько лет международные режимы дискутируют на тему о том, как контролировать НПТ.
В некоторых странах технология контролируется вне зависимости от способа передачи. И хотя опыт ни одной из стран не является идеальным, в то же время обмен опытом поможет сформулировать общую стратегию для контроля НПТ.
США контролируют передачу технологии вне зависимости от способа передачи с помощью ряда законов. При этом экспорт понимается как передача данных как иностранному гражданину на территории США, так и за пределами США. Для передачи данных вне зависимости от формы передачи, оформляется лицензия. США пытается контролировать въезд иностранных граждан на территорию США и осуществляет проверку документов и, в случае необходимости, проверку благонадежности. Способы получения информации включают наблюдение, интервьюирование, ревизии, работу спецслужб, технический анализ и т.д. В случае подозрения проводятся посещения подозреваемых компаний для того, чтобы удостовериться, что они действительно приглашали определенных специалистов для заявленных целей, а также проводится определение конечного пользователя.
В экспортный контроль за НПТ включены несколько агентств - министерство энергетики, министерство торговли и Госдепартамент, надзорные органы и иммиграционные службы.
В отношении контроля передач программного обеспечения, существует специальный закон об экспортном контроле шифровального оборудования и программного обеспечения. Экспорт криптографической продукции контролируется вне зависимости от процентного отношения американской информации (технологии, участия) в продукте. В соответствии с законом об административном регулировании экспорта, дистрибьютеры программного обеспечения должны предпринимать специальные меры безопасности. Американские компании должны проверять все запросы на шифровальное обеспечение (технологии) за пределами США и Канады.
Можно лишь повториться, что контроль за электронной корреспонденцией очень сложен, т.к. одни и те же технологии используются и в гражданском, и в военном секторе, и зачастую эксперты могут даже не догадываться о конечном применении технологии или цели консультации. Поэтому стоит еще раз подчеркнуть важность обучения и образования в этих вопросах. И в США этому уделяется большое внимание. Существуют специальные пособия, секции вопросов и ответов на интернет-странице Бюро Экспортного Администрирования, где экспортерам объясняется, в каком случае необходима лицензия на экспорт НПТ, и разобраны типичные случаи, а также указаны телефоны, по которым экспортер может позвонить в случае возникновения проблемы.
Существует также программа по обучению специальных следователей, занимающихся расследованием случаев нарушения. Например, в министерстве торговли США около 100 инспекторов прошли специальный курс обучения по расследованию компьютерных преступлений, 8 - прошли специальный курс по восстановлению свидетельств и доказательств компьютерных преступлений и имеют право выступать свидетелями в суде. Эти эксперты также отслеживают публикации по передаче информации по интернету и выборочно проверяют интернет-страницы компаний.
Другим способом решения проблемы контроля НПТ является “всеобъемлющий контроль”, который также призван предотвратить экспорт технологий в пороговые страны “по незнанию”. Важным моментом является сотрудничество с другими странами по предотвращению НПТ.
Активное участие в контроле НПТ в США принимает министерство энергетики. Хотя основная цель Плана действий министерства энергетики по контролю чувствительной информации, утвержденного после скандала в Лос-аламосской национальной лаборатории - предотвращение шпионажа, он имеет непосредственное отношение к контролю НПТ. Контролируется доступ к компьютерам с чувствительной информацией, эти компьютеры не дают возможности переписать информацию на дискету или послать по электронной почте, строго ограничено посещение объектов министерства энергетики иностранцами, также как и посещения работниками объектов, имеющих форму допуска других стран (требуется лицензия); выступления сотрудников объектов проверяются на наличие чувствительной информации, также требуются отчеты о переговорах с иностранцами, особенно из пороговых стран, а также о содержании электронной корреспонденции.
ЕС на настоящий момент контролирует только передачу осязаемой технологии, но предполагается также контролировать НПТ. Великобритания планирует изменения в системе экспортного контроля, позволяющие контролировать НПТ. Меры по контролю за НПТ проводит Россия и другие страны. Представляется необходимым, чтобы страны вырабатывали общие подходы по контролю за НПТ.
Рекомендации
Новые средства НПТ требуют внесения изменений в национальные и международные системы экспортного контроля с тем, чтобы технология в осязаемой и неосязаемой форме контролировалась одинаково.
Хотя на сегодняшний день не существует эффективного решения для проблемы контроля НПТ, в то же время есть общее понимание, что технологию необходимо контролировать в любой ее форме. Одним из важнейших аспектов контроля НПТ должно стать международное сотрудничество в этой области.
Представляется, что для контроля НПТ необходимыми являются следующие элементы:
1. Информирование, обучение и образование как в промышленности, так и в государственных институтах. Иногда нарушения происходят не по “злому умыслу”, а “по незнанию” - непониманию необходимости контроля или последствий НПТ. Необходимо не только объяснение как контролировать НПТ, но и зачем это надо.
2. Контроль НПТ должен быть разумным, рационально организованным, а количество бюрократических процедур должно быть минимальным. Процедуры должны простыми, транспарентными и занимать минимальное количество времени. В противном случае промышленность будет стараться избежать экспортно-контрольных процедур.
3. Также как и при контроле осязаемых передач должна быть выработана система поощрений, “кнута и пряника” для промышленности. Те, кто добровольно следует правилам экспорта, должны получать какие-то льготы (например, сокращения времени, требуемого для оформления лицензии), те, кто не следует правилам или подозреваются в осуществлении незаконного экспорта, должны получать какие-то ограничения в торговле.
4. Должно быть эффективное национальное законодательство по лицензированию НПТ. Контроль НПТ должен быть включен в экспортное законодательство максимального количества стран. Нарушения законодательства должны наказываться.
5. Должно быть эффективное сотрудничество и обмен информацией и практиками в деле контроля НПТ как на уровне разных стран, так и на уровне разных ведомств, с привлечением правительственных экспертов, неправительственных организаций и разведорганов. Успешная практика контроля за НПТ должна становиться достоянием всех стран.
6. Должна работать система принуждения/надзора.
7. Нормы и процедуры контроля НПТ должны быть максимально близки во всех странах. В противном случае промышленность будет стараться избежать контроля НПТ, чтобы быть конкурентоспособной на рынке.
8. Должна быть создана эффективная трейнинговая система для следователей в области контроля НПТ и информационного пространства. Если будет технически возможно выявление и преследование нарушителей, нарушения будут экономически невыгодными (санкции).
9. Технические достижения в области контроля Интернета (например, контроля порнографии или коммерческой информации) должны быть использованы для контроля НПТ и укрепления режима нераспространения.
10. Должны быть созданы национальные компьютеризованные базы данных иностранных граждан в стране, помогающие также отслеживать миграцию (иностранные студенты, ученые и т.д.), а также база данных ученых, выезжающих из страны.
11. Следует найти оптимальный баланс открытости демократического общества и соблюдения интересов безопасности.
ИСТОЧНИК: Подготовлено по материалам семинара “Новые вызовы системе экспортного контроля в 21 веке: глобализация и контроль за неосязаемой передачей технологий”, Москва, 19 мая 2000 г.
3.2. Направления повышения эффективности системы экспортного контроля России
В настоящее время совершенствование системы экспортного контроля является одной из самых актуальных задач, стоящей как перед мировым сообществом, так и перед отдельными странами-участниками международных режимов по экспортному контролю. Важность этой проблемы заключается в том, что в мире существует реальная опасность распространения оружия массового поражения, средств его доставки, новейшего вооружения и военной техники, созданных на базе высоких технологий и технологий двойного назначения. Наибольшее беспокойство у мирового сообщества вызывает возможность попадания данного оружия и технологий в страны с нестабильной обстановкой либо к террористическим организациям и группам, действия которых способны дестабилизировать обстановку в том или ином регионе мира.
Динамизация глобального и регионального рынков вооружений, появление на них новых экспортеров и покупателей вооружений и военной техники (В и ВТ), расширение кооперационных связей при разработке и производстве вооружения, устойчивая тенденция к использованию в производстве современного оружия и военной техники коммерческих технологий гражданской промышленности в значительной мере затрудняет процесс эффективного контроля над распространением вооружений и в еще большей степени технологий двойного назначения. Возрос риск неустановления конечных пользователей и использования новейших систем В и ВТ и особенно критических технологий, что может привести к попаданию их к таким режимам, которые с точки зрения США и ведущих западных стран представляют угрозу глобальной безопасности. В связи с этим объективно возникла необходимость объединения усилий ведущих мировых экспортеров товаров и технологий двойного назначения путем создания международных режимов экспортного контроля.
Создание международных режимов экспортного контроля имеет целью укрепление безопасности и доверия между государствами путем сотрудничества в вопросах нераспространения оружия массового поражения и ограничений на распространение товаров и технологий двойного назначения и обычных видов вооружения и военной техники. В этом проявляется понимание того, что совместные усилия значительно облегчают достижение не только общих, но и некоторых национальных целей.
Существенным является то, что международные режимы экспортного контроля функционируют не на основе принципа эмбарго или запретов на поставки в третьи страны, а на основе обмена информацией между партнерами и принятых единых правил осуществления экспорта, выработанных путем взаимных консультаций.
Это означает, что при выполнении указанных правил государства-участники осуществляют торговлю товарами и технологиями двойного назначения и обычными вооружениями в собственных национальных интересах.
Очевидно, что осуществление контроля за экспортом товаров и технологий двойного назначения является наиболее сложным, так как именно эти товары и технологии лежат в основе новейших разработок В и ВТ. Именно поэтому большое значение имеет информация о конечных пользователях и конечном использовании данных товаров и технологий. На сегодня весьма важной является информация о научно-техническом потенциале стран, приобретающих товары и технологии двойного назначения. Необходимо на самом раннем этапе создания высокотехнологичной продукции или товара, предназначенного для гражданского применения, определять его возможное использование для создания В и ВТ.
Именно поэтому перед ведущими индустриальными странами-экспортерами товаров и технологий двойного назначения возникла необходимость в создании такой экономической модели, при которой обеспечивается достаточно эффективное производство как военной, так и гражданской продукции путем его диверсификации.
Ее основной целью является сохранение высокого уровня технологической оснащенности промышленности и обеспечение конкурентоспособности производимой продукции. Успешное функционирование такой модели должно обеспечиваться высоким уровнем развития технологий двойного назначения, что позволяет при необходимости изменять соотношение производственных секторов в сторону преимущественного выпуска либо военной, либо гражданской продукции в соответствии с оборонными потребностями страны и конъюнктуры мирового рынка.
В то же время не стоит забывать, что экспорт В и ВТ, а также товаров и технологий двойного назначения (особенно "чувствительных" товаров и технологий) имеет большое значение как в политическом, так и в экономическом аспекте для всех высокоразвитых стран.
Для США, например, этот вид деятельности является одним из приоритетных. Он обеспечивает им ежегодный приток $ 10-12 млрд. прибыли, стимулирует развитие и совершенствование технологий, обеспечивая поддержание постоянного военно-технологического превосходства США над другими странами мира, что соответствует политике правительства. Важная роль экспорту вооружения, военной техники, товаров и технологий двойного назначения отведена в Великобритании, Франции, Германии, Японии и других странах, причем обеспечению этого экспорта оказывается эффективная государственная поддержка.
Вопрос выработки единых подходов и критериев к реализации механизма международного контроля над экспортом вооружения, военной техники, товаров и технологий двойного назначения затруднен как из-за прагматизма стран-участников, так и в связи с тем, что каждая страна преследует свои национальные интересы в международных режимах экспортного контроля.
США, исходя из концепции однополярного мира, видят в экспортном контроле средство обеспечения, в первую очередь, своих национальных интересов и безопасности, а также интересов своих союзников по военно-политическим блокам.
В настоящее время перед странами - участницами международных режимов экспортного контроля стоят вопросы:
• Как классифицировать понятия оборонной достаточности и требуемого количества В и ВТ, товаров и технологий двойного назначения для различных стран, имеющих разные качественные и количественные достижения в экономике, геополитические направления, военные доктрины и законодательства, отражающие национальные интересы каждого государства.
• Где реальная грань между чисто коммерческой и потенциально военной сторонами использования товаров и технологий двойного назначения, качественный уровень которых постоянно меняется и совершенствуется.
• Какие виды создаваемых и разрабатываемых технологий по степени вероятности их использования при создании ОМУ следует включать в контрольные списки, если потенциальные импортеры таких технологий имеют различный уровень научно-технического и технологического развития.
• Какой должна быть согласованная политика ведущих стран-экспортеров по проблеме гарантированного конечного использования поставляемого товара, если страна-импортер подтверждает конечное использование сертификатом, выданным государственным органом и на эту страну не наложены санкции ООН.
• Как увеличить транспарентность и повысить ответственность при передачах (экспорте) обычных вооружении, товаров и технологий двойного назначения, предотвращая появление дестабилизирующих накоплений.
Для Российской Федерации экспортный контроль - способ решения задачи по вхождению ее в международные торговые организации, обеспечения за нашим государством права на равные отношения со странами-производителями и странами-экспортерами высоких технологий и товаров, созданных на их основе, создания благоприятных условий для экспорта товаров и технологий двойного назначения.
Эффективное построение и функционирование системы экспортного контроля позволило решить задачу не только по равноправному участию Российской Федерации в международных режимах экспортного контроля, но и по вхождению России в международные торговые организации с целью обеспечения за нашим государством права на равные отношения со странами-производителями и странами-экспортерами высоких технологий и товаров, созданных на их основе, осуществление экспорта товаров и технологий двойного назначения.
В настоящее время в Российской Федерации создана и действует система экспортного контроля. Правовую основу этой системы составляют Федеральные законы "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ и "Об экспортном контроле" от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ, а также ряд указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации. В частности перечни и списки товаров и технологий, подпадающих под действие экспортного контроля, и утвержденные указами Президента Российской Федерации. В соответствии с вышеуказанными нормативно-правовыми актами экспортный контроль представляет собой комплекс мер, обеспечивающий наряду с защитой национальных интересов, предотвращение несанкционированных продаж контролируемых товаров и технологий.
В НТЦ "Информтехника" Российского агентства по обычным вооружениям создано специализированное подразделение, занимающееся вопросами экспортного контроля, которое представляет консультационные и информационно-методические услуги в данной области при осуществлении ими внешнеэкономической деятельности, в том числе:
• проведение в интересах предприятий и организаций независимой экспертизы в отношении экспортируемых продукции с целью установления их принадлежности к товарам и технологиям входящим в контрольные списки;
• оказание услуг по созданию на предприятиях и в организациях внутрифирменных программ экспортного контроля;
• подготовку пакета документов для получения в установленном порядке лицензии или иного разрешения на экспорт контролируемой продукции;
• предоставление нормативных документов по экспортному контролю и военно-техническому сотрудничеству;
• подготовку на предприятии специалистов по экспортному контролю.
Одним из приоритетов политики России по обеспечению национальной безопасности и нераспространению оружия массового уничтожения, средств его доставки является экспортный контроль. Он нацелен на предотвращение использования товаров, технологий и услуг двойного применения для создания ядерного, химического и биологического оружия, ракетных средств его доставки и опасных видов обычных вооружений.
Вопросы совершенствования системы экспортного контроля постоянно находятся в поле зрения высшего руководства страны. Магистральные направления работы по вопросам укрепления экспортного контроля в нашей стране были определены на состоявшемся под председательством В.В.Путина заседании Совета Безопасности Российской Федерации 22 февраля 2001 года.
Значительное место проблематике экспортного контроля было отведено на заседании Совета Безопасности Российской Федерации в декабре 2003 года, на котором Президент России поставил новые задачи, в том числе по дальнейшему развитию российской правовой базы в этой сфере, "которая будет совершенствоваться вместе с международной правовой базой".
В России создана и успешно функционирует отвечающая признанным международным стандартам система экспортного контроля. Её дальнейшее укрепление осуществляется на основе Федерального закона России "Об экспортном контроле", принятого в 1999 году. Данным законом установлены правовые нормы деятельности государственных органов в сфере экспортного контроля, определены права и обязанности участников внешнеэкономической деятельности. В соответствии с Законом Президент Российской Федерации определяет основные направления государственной экспортноконтрольной политики, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в этой области и утверждает списки контролируемых товаров и технологий.
В соответствии с указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации постоянно обновляется российская нормативно-правовая база в сфере экспортного контроля. Актуализируются все контрольные списки. Принимаются нормативные акты, дополнительно регулирующие порядок внешнеэкономической деятельности в отношении контролируемой продукции. Они, с одной стороны, конкретизируют механизмы контроля, с другой - упрощают процедуру получения разрешительных документов и сокращают сроки рассмотрения заявок экспортеров.
Уголовным Кодексом Российской Федерации (статьи 188 и 189) предусмотрена уголовная ответственность за нарушение установленного порядка осуществления внешнеэкономических операций с продукцией, подлежащей экспортному контролю.
С целью повышения эффективности правоприменительных мер с 1 июля 2002 года в России введен в действие Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которому имеется возможность применения административных санкций к юридическим и физическим лицам, нарушившим установленные правила осуществления внешнеэкономических операций с продукцией двойного применения.
В соответствии с линией Президента Российской Федерации на более тесную координацию политики нераспространения в рамках СНГ ведется последовательная работа в направлении большей гармонизации национальных систем экспортного контроля стран-участниц Содружества. Регулярной практикой стали двусторонние и многосторонние консультации по этой тематике в целях формирования общих подходов к решению проблемы распространения.
Россия последовательно выполняет свои международные обязательства в сфере нераспространения, активно взаимодействуя с другими странами в борьбе с "черными" рынками товаров и технологий двойного применения.
Россия участвует в международных механизмах экспортного контроля, в частности, Комитете Цангера и Группе ядерных поставщиков (ядерные материалы и технологии), Режиме контроля за ракетной технологией и Вассенаарских договоренностях (основные виды обычных вооружений, оружейные и соответствующие "двойные" технологии).
Наше участие в этих механизмах строится на недискриминационной основе и отношениях равного партнерства. Работа в них позволяет нам участвовать в формировании контрольных списков и выработке правил экспорта товаров, использовать зарубежный опыт для совершенствования национальной системы экспортного контроля. Работая в механизмах экспортного контроля, Россия энергично сотрудничает с другими странами в борьбе с угрозами нового поколения в интересах международной безопасности. Наглядным примером активной политики России в этой области является ее инициативная роль при разработке и реализации резолюции СБ ООН 1540 по нераспространению, которая была принята 28 апреля 2004 года.
Координирующим органом по экспортному контролю, образованным в целях обеспечения реализации государственной политики в этой области, является Комиссия по экспортному контролю Российской Федерации
|
обратная связь
