Налогоплательщики
Непосредственными источниками информации о налогоплательщиках являются формы 1-УЧ (по учету плательщиков) и 7-НП (по крупнейшим из них). На их данных можно было бы получить массу интересной информации о хозяйственно-финансовых процессах. Например, из соотношения налоговых поступлений от мелких и крупных предприятий немедленно следует вывод о непропорционально большом внимании, которое уделяется малому бизнесу. Роль последнего состоит вовсе не в экономическом и тем более не в научно-техническом мессианстве: его место — это ниши высокотехнического крупного производства и решение социальных вопросов (бедность и безработица). Теоретически правильное стремление политической власти к созданию для себя опоры из мелких собственников не имеет сегодня в России достаточных экономических оснований: собственники пока не созрели, а на тех, кто цветет, страшно делать опору.
Данные о плательщиках пронизывают и другие формы отчетности, анализ которых дает заслуживающие внимания результаты. К примеру, форма 2-НК содержит данные о лицевых счетах. Если расположить их в динамике по основным видам налогов, то получим таблицу 1.
На основе данных, приведенных в табл. 1, можно говорить о стабилизации ситуации в последние два года. Понятен ускоренный рост плательщиков акцизов по газу (2,8 раза), алкоголю (1,9 раза) и нефти (1 ,4 раза), который продолжается и в 2009 году. Единственное подозрение вызывает снижение плательщиков подоходного налога в 2008 г. Чтобы оттенить это обстоятельство, сделаем следующее предположение.
Таблица 1
ДАННЫЕ О НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКАХ
2004 г. 2005 г. 2007 г. 2008 г.
Всего организаций, по которым открыты лицевые счета (тыс.) 2 716 2 892 2 887 2 898
в том числе по налогам:
НДС (тыс.) 1 777 1 857 2 114 2 129
Акцизы (ед.) 5 658 6 291 10 750 10 511
Из них:
Газ 30 39 54 84
Алкоголь 2 081 2 936 4 198 3 997
Нефть 235 239 311 3 36
Налог на прибыль (тыс.) 1 661 1 752 1 995 1 991
Подоходный налог (тыс.) 1 896 1 982 2 096 1 735
Допустим, что все предприятия должны в принципе уплачивать три налога – НДС, на прибыль и подоходный. Тогда доля (в процентах по годам) плательщиков этих налогов в общем количестве организаций, филиалов и представительств с открытыми лицевыми счетами даст еще одну таблицу (см. табл. 2).
Таблица 2
ДОЛЯ ПЛАТЕЛЬЩИКОВ налогов
2004 г. 2005 г. 2007 г. 2008 г.
НДС 65 64 73 73
Налог на прибыль 61 61 69 69
Подоходный налог 70 69 73 60
Что касается НДС и налога на прибыль, то данные говорят, во-первых, об относительном росте числа плательщиков этих налогов в последние 3-4 года, и, во-вторых, об устойчивости рассматриваемой доли в 2007-2008 гг. Если же говорить о подоходном налоге, то, принимая во внимание высокую долю плательщиков этого налога и в прежние годы, — снижение ее в 2008 г. выглядит более чем странно. Есть основание полагать, что этот провал вызван введением с 2009 г. «плоской» ставки налога, однако более точный вывод может быть сделан только после общего анализа платежей по налогу на доходы физических лиц за пределами 2009 года.
Налоговые платежи
По набору налогов российская податная система соответствует хорошо зарекомендовавшим себя мировым образцам и в принципе стабильна. Другое дело, что в этой достаточно устойчивой системе налогов происходят такие внутренние процессы, которые не всегда могут быть оценены положительно.
Экономический кризис, высокий субъективный компонент в государственной политике и недостаток налоговой культуры, как у налогоплательщика, так и у законодателя, предопределили значительные колебания в структуре налоговых поступлений. Так, в платежах, контролируемых МНС, в период 1992-2008 гг. доля подоходного налога составляла от 9 до 14%, НДС – от 25 до 43%, налога на прибыль – от 19 до 44%, акцизов – от 4 до 12%, а имущественных налогов от 1 до 8-9%.
В последние два года рост поступлений по основным видам налогов идет более равномерно (за исключением экспортно-импортных доходов), что говорит о стабилизации налоговой структуры. Однако для оценки стабилизации важно, в какой точке она происходит. Известно, например, кардинальное отличие структуры российских налогов от соответствующих значений в развитых странах (%).
Таблица 3
СТРУКТУРЫ РОССИЙСКИХ налогов В СРАВНЕНИИ СО СТРУКТУРОЙ НАЛОГОВ В РАЗВИТЫХ СТРАНАХ, %
ОЭСР (1987 г.) Россия (2007 г.)
Всего налогов 100,0 100,0
в том числе:
Налоги на доход 38,6 23,0
в том числе:
Население 30,9 8,0
Предприятия 7,7 15,0
Налоги на имущество 5,4 3,5
Налоги на потребление 30,4 43,4
Социальные платежи 24,5 23,3
Прочие налоги 1,1 6,8
При сопоставлении этих данных три позиции традиционно обращают на себя внимание: налоги на потребление и доход предприятий и населения, причем за десять лет не произошло существенных подвижек в структуре российских налогов. Понятно, что лишь в нормальной, то есть развивающейся, экономике могут сформироваться нормальные доходы государства. Поэтому только в последнее время были сделаны шаги по снижению налогов с предприятий и оборотных налогов, планируется снизить ставку НДС. В этом же направлении будет действовать и либерализация таможенного режима. Исключение составляет подоходный налог, и это настолько важно и принципиально, что заслуживает особого разговора.
Подоходный налог
Современное российское обложение индивидуальных доходов являет собой пример того, как сущностные принципы налога принесены в жертву его внешним эффектам. Если коротко перечислить его главные теоретические и технические изъяны, то увидим такой список:
Этот налог чрезвычайно перспективен. В развитом обществе он занимает главное место, поскольку прямо связан с эффективностью использования главной производительной силы - человека. Но свое главенствующее положение он может занять, только будучи прогрессивным, максимально учитывая принцип платежеспособности.
Отмена прогрессии стала следствием преобладания неналоговых целей. Между тем стимулирование активности, предприимчивости, инициативности и т.п. в наибольшей степени возможно на стадии зарабатывания средств, получения дохода, а не на этапах последующего перераспределения, включая обложение. Полная свобода в получении дохода не ущемляется никаким контролем, если этот доход законен. Отнюдь не случайно введение «тринадцатины» воспринимается как временная ловушка для уклонистов.
Введение пропорционального налога в период огромной дифференциации доходов противоречит теории и практике. Развитые страны в такие периоды имели налог с максимальными ставками в 80%.
Пропорциональный налог на личные доходы, используемые в основном на потребление, может быть заменен потребительским налогом, например, повышением ставки НДС (с колоссальной экономией на издержках взимания). Таким образом, утрачивается специфичность данного налога как налога на индивидуальный доход.
Перспективность этого налога требует закрепления его немалой части в федеральном бюджете. Отдавать его целиком в регионы недальновидно.
Установление предела дохода для стандартных вычетов ошибочно, ибо они составляют принципиальный, общий для всех равных перед законом плательщиков элемент обложения. Такой предел – это чистой воды популизм, отягощающий налог.
Сам уровень этого предела (20 тыс.руб.) и механизм его действия (независимо от числа детей) – неприличны.
Особенно разительно стандартные вычеты выглядят на фоне «нестандартных» – образовательных, лечебных и жилищных, для которых нет пределов по доходам.
В целом: поскольку специфическое фискальное действие налога как индивидуального подоходного утратило смысл, а система массовых стандартных вычетов весьма ограничена, то современный налог превратился в механизм получения крупных льгот для богатых людей. Так по исторической иронии сбылась мечта строителя коммунизма Н.С.Хрущева, уже отменявшего, как мы помним, подоходный налог.
Ускоренный рост поступлений подоходного налога в 2009 году ни с какой стороны не может стать оправданием тому, что с ним случилось. Налог – не политическая листовка, и случайные кратковременные успехи могут затушевывать, но не скрыть стратегический просчет налоговой политики.
Региональные и отраслевые аспекты платежей
Центральной проблемой продолжает оставаться неупорядоченность отношений регионов и центра. Многие регионы перечисляют в федеральный бюджет существенно меньшую долю собираемых на их территории налогов. (Если принять за критическую отметку долю, составляющую две трети от средней по России, то регионы с меньшими, чем эта доля, платежами в центр и будем считать недоплачивающими. Например, если в каком-то году в среднем по стране в федеральный бюджет поступило, скажем, 45% налогов, то к недоплачивающим относятся все те регионы, кто перечислял в центр менее 30%).
Так вот: за девять лет (1992-2008 гг.) по пять и более раз, то есть большее время, недоплачивали 13 регионов, причем, Карелия, Якутия и Чукотка – по 7 раз, Башкортостан – 8, а Татарстан – все девять лет отдавал значительно меньшую долю, чем средняя по стране. Если использовать такой показатель, как средний (невзвешенный) удельный вес платежей в федеральный бюджет за девять лет, то при значении показателя в целом по России 41,4% для Башкортостана он составит 18,5%, а для Татарстана – 13,4%.
Вывод мрачный: поскольку одни из сильнейших в финансовом отношении субъектов федерации вносят на общегосударственные нужды в 2-3 раза меньше, чем все другие (к примеру, для нуждающейся Чукотки этот показатель равен 23,7%), то это указывает на глубокую деформированность российских налоговых отношений, на то, что налоговая политика подвержена сильнейшему влиянию внеэкономических и внефинансовых факторов. В данном случае мы имеем дело с финансовыми последствиями прошлых политических ошибок. Еще более грустные чувства вызывает тот факт, что это вопиющее и общеизвестное обстоятельство не находит ни соответствующей оценки, ни заслуживающего внимания вообще. Понятно также, что нездоровая налоговая политика искажает завязанные на налоги межбюджетные и другие финансовые отношения.
Рост налоговых поступлений в 2008 г. наблюдался во всех отраслях (исключение составила лишь микробиологическая промышленность), но темпы роста существенно разняться. Особенно значительный рост был в торговле и общепите (259,4%), в угольной промышленности (242,7%), нефтедобывающей промышленности (220,0%), черной и цветной металлургии (219,6%). Высокий темп роста налоговых платежей наблюдался в электроэнергетике (226,8%), но он скорее был связан не столько с ростом суммы платежей, сколько с крайне низкой базой сопоставления: в 2007 г. в электроэнергетике резко возросла сумма задолженности, и налоговые поступления оказались даже ниже уровня предыдущего года. В этой связи нельзя не указать на необходимость четкого разграничения налоговой и ценовой политики. Как монополист и госпредприятие РАО ЕС обязано исходить в ценообразовании из народнохозяйственной эффективности, но как субъект рынка и налогоплательщик оно вправе требовать оплаты и должно платить налоги.
В отраслевой структуре платежей продолжается рост доли промышленности. В 2008 г. по сравнению с 2007 г. удельный вес платежей промышленности вырос на 1,7 пункта и составил около 47%. Произошло это, главным образом, за счет топливных отраслей (нефтедобыча и нефтепереработка), налоги от которых составляли 40% платежей промышленности и доля которых в общей сумме налоговых поступлений увеличилась на 4 пункта.
Данные цифры характеризуют платежи, контролируемые МНС. Если учитывать экспортные пошлины, то и вклад, и рост промышленности будут выше. Но в данном случае благоприятный результат связан с временными внешнеэкономическими факторами, тогда как налоговая политика играет здесь незначительную роль.
Задолженность
По отчетности МНС на 1 июля 2009 года общая задолженность, включая пени и штрафы, составила свыше триллиона рублей, в то время как общая сумма налоговых платежей за I полугодие составила менее 900 млрд. руб. Таким образом, задолженность превышает половину годового сбора налога.
Оживление производства в последние два года переломило тенденцию к опережающему росту задолженности, однако абсолютный ее рост продолжается (23% в 2008 г. и 13% в I полугодии 2009 г.). К положительным сдвигам можно отнести и выравнивание задолженности по бюджетам (ранее долг в федеральный бюджет рос заметно быстрее, чем в региональные).
В структуре задолженности основное место продолжает занимать НДС. На конец 2008 г. его доля составляла 56% против 45% в 2004 г. при том, что удельный вес НДС в общих поступлениях упал за тот же период с 29 до 25%.
Отраслевой срез задолженности обнаруживает значительные колебания. Если в целом по экономике задолженность по налогам, штрафам и пеням составляла в 2008 г. 63,6% суммы налоговых поступлений, то по целому ряду отраслей картина гораздо более удручающая. Далеко за стопроцентный рубеж переступили: легкая промышленность (163%), электроэнергетика (150%), машиностроение и металлообработка (135%). В сельском хозяйстве задолженность превысила сумму налоговых поступлений в 2,7 раза, а в угольной промышленности – в 3,2 раза.
На общем фоне положительно выделяются черная и цветная металлургия, трубопроводный транспорт, где задолженность бюджету составила, соответственно, 34,3 и 19,8% налоговых платежей. Благополучно выглядят связь и нефтедобывающая промышленность с задолженностью соответственно 7,0 и 10,3%.
Зависимость задолженности от налоговой политики чрезвычайно многообразна. Задолженность – это своего рода результирующий показатель качества налогов и их действия в конкретных условиях. Погодовой анализ задолженности позволяет сделать весьма логичный вывод о том, что в кризисные годы рост задолженности ускоряется. Отсюда следует, что кардинальное решение проблемы долгов можно видеть в нормально развивающейся экономике и что влияние экономики на налоги гораздо сильнее, чем обратное их действие.
Противоречивый характер носят ставшие регулярными амнистии и реструктуризации. Как разовые мероприятия они могут приветствоваться, поскольку снимают груз смутных перестроечных лет и дают шанс на возрождение. Но категорическое возражение вызывает именно регулярность: систематическое отпущение грехов только плодит их.
Льготы
Негативное отношение налоговой теории к льготам общеизвестно, поэтому нет необходимости повторяться. Если же говорить о них в совершенно конкретном плане, то укажем на следующие практические моменты.
Во все годы налоговых реформ наряду с льготами, прописанными в налоговом законодательстве, существовали податные привилегии, действовавшие в обход него. Казалось, устранить этот абсурд сможет Налоговый кодекс, но, как показывает жизнь, эти надежды не всегда оправдываются.
Среди «легальных» льгот наибольшее распространение получили льготы по налогу на прибыль. 25 глава Налогового кодекса революционно меняет ситуацию, вполне здраво срезая налоговые поблажки. Тем не менее, интересно ретроспективно оценить ситуацию с льготами. Сравнение показателей формы 5-НБН за 2005-2008 гг. говорит, что из наиболее значимых льгот максимальное развитие имели льготы, предоставляемые местными органами власти (рост в 15 раз). Затем следуют льготы малому бизнесу, СМИ, инвалидам, и только в конце списка можно видеть льготы по расходам предприятий на капитальные вложения.
Таким образом, льгота, имеющая с точки зрения фискальной сути налога главное значение как стимулирующая рост производства и налоговой базы, оказалась в числе наименее востребованных. Но как отмечалось, возложение на налоги нефискальных задач снижает эффективность налоговой политики, от чего страдает не только фиск, но и само решение таких задач.
Вывод состоит в том, что представление о всемогуществе налогов в нашем обществе очень сильно, поэтому замечательная безльготная идеология 25 главы Налогового кодекса, без сомнения, подвергнется яростным атакам.
Широкому распространению льгот способствует взгляд на них, как на нечто дармовое и малозначительное. Между тем счет идет на миллиарды, и это те миллиарды, которые недополучает бюджет. Поэтому следует, по опыту умных стран, определить льготы как «налоговые расходы государства» и включать их во все расчеты эффективности, как налогов, бюджета и госсектора вообще, так и частного производства, которое очень любит критиковать налоговую политику.
Формально налоговое бремя в России вполне среднего уровня. Так, доля доходов расширенного российского правительства в ВВП составила, например, в 1994 г. – 38,4%, в 2005 г. – 37,9, в 2008 г. – 39,1%. Для сравнения, скажем, в Швеции (2004 г.) эта доля равнялась 54,2%, Франции – 46,3%, в Германии и Италии – 42,9%, в Испании – 35,5%, в США – 31,8%, в Японии – 28,6%. Из обобщенной информации есть данные о том, что в 1987 г. в среднем по ОЭСР бремя составляло 38,8%.
Специфика России при весьма умеренных значениях бремени наиболее ярко проявляется в двух моментах:
• в дооценке теневой экономики;
• в неравномерном распределении налоговой нагрузки за счет разной собираемости и действия льгот. Причем неравномерность как нарушение фундаментального принципа обложения проявляется в самых разных формах.
То, что колебания налогового бремени (доля налогов в валовом региональном продукте) по регионам значительны, не является секретом и имеет массу объективных причин: особенности природно-географические, отраслевые, демографические и др. Но весьма любопытным выглядит обстоятельство, при котором меньшее бремя несут регионы с меньшей долей платежей в Федеральном бюджете. Этот факт вполне объясним: поскольку, завышая оставляемую у себя часть общих налоговых сборов и обеспечивая себя «дополнительными» финансовыми ресурсами, такие регионы могут себе позволить и менее жесткий контроль и расширенный круг льгот, а в целом – пониженное налоговое бремя.
И здесь мы подходим к весьма интересной проблеме. Если рассматривать регионы как некоторые обособленные территориально-хозяйственные единицы, как самостоятельные социально-экономические субъекты с достаточно высокой административно-управленческой автономией, то платежи в федеральный бюджет выступают для них в роли внешнего платежа или «единого федерального налога». Как мы видели в п. III.4, для регионов этот «налог» существенно разный. Там (в п. III.4) этот факт был зафиксирован в качестве теоретического изъяна, как ущербность принципов фискального федерализма.
Здесь мы идем дальше и ставим вопрос о судьбе той более высокой доли общего налогового сбора, которую оставляют себе некоторые регионы. Фактически она обеспечивает более низкое «федеральное налоговое бремя» (причем существенно более низкое в ряде случаев, о которых и идет речь). Но налоговое бремя должно прямо отражаться на социально-экономическом положении плательщика, а низкая налоговая нагрузка дает толчок к развитию и процветанию! Следовательно, мы можем проверить на этой абстракции, как прописные теоретические положения действуют в России.
Анализ социально-экономического развития регионов, оставляющих у себя заметно большую (чем другие) часть собираемых налогов, показал за единственным исключением, что такие регионы не достигли даже среднего по России уровня экономического роста. Ни по абсолютным значениям, ни по динамике ВРП, инвестиций, задолженности и др. важных показателей эти регионы не движутся вперед.
Единственным исключением, как можно догадаться, стал Татарстан. По всем параметрам эта республика имеет высочайшие среди всех регионов темпы роста. Но надо учесть, что, во-первых, Татарстан имел наименьшую долю отчислений в федеральный бюджет за весь период реформ, а, во-вторых, он относится к группе высокоразвитых в экономическом отношении субъектов федерации, так что оставляемые в своем распоряжении дополнительные суммы налогов были весьма внушительными. Еще одной важной особенностью Татарстана стало то, что налоговое бремя лишь незначительно отличалось от общероссийского: то есть власти республики если и не отдавали федеральному центру деньги, то, по крайней мере, сумели ими разумно распорядиться – не распыляли, инвестировали, развивали производство.
Общий вывод: рассмотренная аналитическая конструкция «единого федерального налога» подтверждает недопустимость примитивного толкования принципиально верной идеи о связи экономического роста и налоговой нагрузки. Пример Татарстана показывает, что эта связь могла появиться только в развитой республике и при активной позиции регионального бюджета: ведь общее бремя было незначительно ниже, но сконцентрированные ресурсы были использованы с умом.
Распространяя этот вывод на страну, можно предположить, что проблема роста для России упирается не столько в снижение налогов, сколько в их использование. |
обратная связь
