Одной из форм обеспечения безопасного функционирования банковской системы является государственное регулирование и контроль за созданием, деятельностью и ликвидацией кредитных организаций.
Государственное регулирование и контроль на стадии создания кредитной организации выражаются, с одной стороны, в нормативном определении правовых и экономических критериев, только при наличии которых возможна выдача лицензии на осуществление банковских операций; в последующем это не только обеспечивает стабильность банковской системы в целом, но и создает условия защиты прав, интересов вкладчиков и кредиторов регистрируемой кредитной организации. С другой стороны, государственное регулирование процесса создания кредитных организаций осуществляется специальным государственным органом, уполномоченным от имени государства регулировать и контролировать соответствующую деятельность.
В целом нельзя сказать, что проблема государственного регулирования в данной сфере не затрагивалась ранее в юридических публикациях. Однако столь же уверенно можно говорить о том, что решена она не была. Кроме то-го, динамика развития российского рынка, проникновение зарубежного капитала в сферу финансовых отношений, общая слабость отечественных кредитных организаций требуют дальнейшей научной проработки намеченной темы исследования.
Объем и задачи регулирования кредитных отношений достаточно динамичны и в целом определяются обликом существующей системы регулирования, требующей поэтому специального рассмотрения. В имеющихся монографических исследованиях напрямую так проблема до сих пор фактически не ставилась. Между тем, именно при подобном подходе мо-гут быть найдены новые рычаги, повышающие устойчивость, эффективность и конкурентоспособность кредитных отношений.
Понятие государственного регулирования теснейшим образом связано с государственным управлением, однако ему не тождественно. Если под государственным управлением принято понимать властные воздействия субъекта государственного управления на его объект, изменяющие его состояние в соответствии с целями управления, то государственное регулирование имеет здесь явное отличие. Оно обычно не преследует целей изменения текущего состояния объекта управления, если, конечно, оно не выходит за пределы допустимого, а, напротив, направлено на поддержание его устойчивого функционирования и создание условий для дальнейшего развития.
Например, правовое воздействие, которое в социологии права сводят к форме государственного управления, в том, что касается самого права, обычно характеризуют понятием регулирования, поскольку с его помощью задаются и поддерживаются рамки дозволенного функционирования регулируемых объектов, в том числе и с помощью создаваемых в этих целях систем государственного управления.
Современная редакция Федерального закона «О банках и банковской деятельности» устанавливает достаточно независимый статус кредитных организаций от органов государственной власти и управления, устанавливая особый порядок государственного регулирования, как самих кредитных организаций, так и осуществляемой ими банковской деятельности. Без уяснения этих вопросов невозможна и характеристика вида государственного регулирования.
Статья 1 Федерального закона от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ «О банках и банковской деятельности» содержит следующее определение кредитной организации: «кредитная организация - юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации (Банка России) имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество».
Отсюда следует крайне важный вывод, состоящий в том, что законодатель изначально предусмотрел возможность осуществления банковской деятельности только в особой системе государственного регулирования. Поэтому само государственное регулирование кредитных организаций и их деятельности первично в отношении их исходного статуса хозяйственных обществ. Невозможно стать кредитной организацией, не войдя предварительно в установленном государством порядке в систему государственного регулирования всей осуществляемой в стране банковской деятельности. Легальная банковская деятельность прямо формируется государственным регулированием, которое является в отношении нее источником и основным вектором развития.
Нелишне отметить, что и онтологически появившиеся во времена рыночных преобразований кредитные организации возникали на основе существовавшей ранее монопольной системы государственных банков. Поэтому ее разгосударствление вылилось в то, что первоначальное жесткое государственное управление в этой сфере сменилось государственным регулированием новых негосударственных субъектов банковской деятельности.
В большинстве случаев кредитные организации действуют в целях получения прибыли, следовательно, в их деятельности должен превалировать частный интерес. Тем не менее, удовлетворение этого интереса сопряжено с интересами самого государства и других частных лиц и может их ущемить. Поэтому путем обеспечения приоритета государственного регулирования в деятельность кредитных организаций привносится и нередко становится доминирующим публичный интерес, связанный с обеспечением прав и законных интересов вкладчиков и других лиц, которые доверяют свои средства или активы кредитной организации. И чем больше государственное регулирование кредитных организаций ставит во главу угла публичные интересы, связанные с защитой прав и законных интересов других лиц, тем прочнее и надежнее становится банковская система страны, тем выше доверие вкладчиков к кредитным организациям, тем значительнее объем выполняемых ими операций и тем самым – получаемая кредитными организациями прибыль.
Круг замкнулся. Вне государственного регулирования не может существовать и легальная кредитная организация. И чем выше степень участия государственного регулирования в обеспечении публичного интереса, состоящего в защите лиц, средства которых используют кредитные организации, тем выше их собственная коммерческая эффективность. Естественно, государственное регулирование в целях обеспечения публичных интересов нередко накладывает на кредитные организации дополнительные обременения, которые в целом опять же ведут к процветанию всей банковской системы и не допускают монополизма в этой сфере.
Органы государственной власти, осуществляющие регулирование банковской деятельности в Российской Федерации достаточно многочисленны и образуют сложную систему, требующую четкого распределения обязанностей и постоянной координации их взаимодействия. Наиболее характерной чертой этой системы является то, что она включает в себя все ветви государственной власти. Однако представляющие их органы сами по себе не занимаются текущей управленческой деятельностью в сфере кредитно-денежного обращения, а участвуют в формировании ее основ опосредованно через Банк России, который вопреки многим утверждениям о неясности его статуса является в действительности исполнительным органом широкой и многозвенной системы государственной власти, обеспечивающей выработку и осуществление денежно-кредитной политики страны.
Достаточно тесными являются отношения Банка России с Правительством Российской Федерации. Например, Банк России участвует в разработке экономической политики Правительства Российской Федерации. Председатель Банка или по его поручению один из его заместителей участвует в заседаниях Правительства, а также может принимать участие в заседаниях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении законопроектов, затрагивающих вопросы экономической, финансовой, кредитной и банковской политики.
Что касается министра финансов и министра экономического развития и торговли Российской Федерации, то по их поручению в заседаниях Совета директоров Центрального банка с правом совещательного голоса участвуют по одному из их заместителей. В свою очередь, Банк России консультирует Министерство финансов Российской Федерации по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг Российской Федерации и погашения государственного долга Российской Федерации с учетом их воздействия на состояние банковской системы Российской Федерации и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики.
Как уже отмечалось, известная роль в руководстве деятельностью банковской системы принадлежит Счетной палате Российской Федерации, которая в соответствии с решениями Государственной Думы, принимаемыми на основании предложений Национального банковского совета осуществляет проверки финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений.
Национальный банковский совет является коллегиальным органом Банка России. Численность Национального банковского совета составляет 12 человек, из которых двое направляются Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации из числа членов Совета Федерации, трое – Государственной Думой из числа депутатов Государственной Думы, трое – Президентом Российской Федерации, трое – Правительством Российской Федерации. В состав Национального банковского совета входит также Председатель Банка России.
Председатель Национального банковского совета избирается членами Национального банковского совета из их числа большинством голосов от общего числа членов Национального банковского совета. Председатель Национального банковского совета осуществляет общее руководство его деятельностью, председательствует на его заседаниях.
В компетенцию Национального банковского совета входит, например, рассмотрение годового отчета Банка России; утверждение общего объема расходов на содержание служащих Банка России; общего объема прочих административно-хозяйственных расходов и другие вопросы деятельности Центробанка.
Таким образом, банковская система Российской Федерации, как и любая современная банковская система, не является самоуправляющейся, она регулируется и контролируется государством. К управлению банковской системой имеет отношение большое количество государственных органов. В конечном счете, они реализуют свою политику и регулирующие функции опосредованно через Банк России, во-первых, формируя его, а во-вторых – контролируя и направляя его деятельность. В результате создается публично-правовой статус Центрального банка, который для более тесной координации своей деятельности со всей банковской системой обладает еще и статусом одной из кредитных организаций России.
Таким образом, государственное регулирование кредитных организаций является двухуровневым. Высший уровень связан с выработкой государственной политики в кредитно-денежной сфере и предпосылок ее реализации через формирование исполнительного органа данной системы – Банка России. На втором уровне Центральный банк концентрирует в себе функции государственного регулирования кредитными организациями и действует от имени всей системы государственного регулирования. Таким образом, публично-правовые функции государственного регулирования кредитными организациями трансформируются в публичные функции самого Банка России. Являясь при этом одной из кредитных организаций, он за счет своего публично-правового статуса возглавляет всю их систему и реализует в ней государственные интересы.
Кредитные организации являются элементом целостной банковской системы, и поэтому проблемы их статуса и деятельности сказываются на всей системе. Среди таких проблем можно выделить:
– недостаточный уровень развития российских банков, не достигший критериев и стандартов, характеризующих банковский сервис в странах с рыночной экономикой;
– недокапитализацию банков и необходимость их реструктуризации;
– недостаточное участие в стимулировании экономического роста и т.п. проблемы.
Следует отметить недостаточную определенность правового статуса банка как образования, включающего в себя, помимо частно-правовых, публично-правовые элементы. Кроме того, положения некоторых правовых актов, регулирующих банковскую деятельность, зачастую противоречивы, не согласуются между собой. До сих пор сказывается влияние предшествующего законодательства, которое все еще не приведено в соответствие с ныне действующим.
Государственная регистрация кредитной организации по сути означает акт ее создания на базе физического или юридического лица. Соответствующая процедура носит разветвленный и многосторонний характер, охватывающий анализ всех основных компонентов материально-технического обеспечения, финансового положения, кадрового потенциала и организации деятельности будущей кредитной организации.
Детальная государственное регулирование множественных процедур регистрации кредитных организаций, в том числе в случае их слияния или любого рода реорганизаций свидетельствуют о неусыпном внимании государства в лице Банка России в доминировании публичного интереса в деятельности кредитной организации при том, что она стремится к получению прибыли и действует в рыночных условиях. Данный факт вытекает из двойственной публично-частной природы кредитно-денежных отношений, составляющих основу деятельности кредитных организаций.
Лицензирование кредитных организаций также протекает в форме детального государственного регулирования с учетом всех ее параметров и подвергается пересмотру в случаях реорганизаций кредитных организаций. Здесь также ясно просматривается стремление государства в лице Банка России в максимальной степени закрепить приоритетное положение публичного интереса в деятельности кредитной организации.
|
обратная связь
