Глава третья ЗК РФ полностью посвящена праву собственности на землю. Согласно ст. 15 ЗК РФ граждане и юридические лица могут иметь в частной собственности земельные участки, приобретенные по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации. Земля и другие природные объекты являются особыми объектами гражданского оборота, поэтому на эти объекты распространяется гражданское законодательство, правда, в той мере, в какой вопросы их оборота не урегулированы законодательством о земле и других природных ресурсах.
Нельзя сбрасывать со счетов тот факт, что «одним из распространенных видов прав на землю наряду с правом временного пользования земельным участком является право постоянного (бессрочного) пользования. В недалеком прошлом эти виды были практически единственными видами прав на землю и существовали наряду с правом государственной собственности на землю» . Земельный кодекс РФ лишил граждан и юридических лиц возможности приобретать земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование. Однако, если граждане и юридические лица обладают земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, они могут приобрести их в собственность.
«Современное законодательство о земле, насчитывающее многочисленные нормативно-правовые акты, исходит из разрешительного типа регулирования отношений в сфере земельной собственности (в отличие от ранее применявшегося общедозволительного типа правового регулирования)» . Переход от общедозволительного типа правового регулирования земельных отношений к разрешительному типу виден в ст. 129 и ст. 209 ГК РФ, особенно это заметно в отношении правомочия распоряжения. Так, согласно ч. 3 ст. 209 ГК РФ: «Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц».
Несмотря на появление положительных течений в нашем законодательстве, есть и некоторые отрицательные моменты. Так, М.С. Пашова отметила основные направления «бурного» развития земельного законодательства в России и резюмировала, что за последние пять лет в нем проявилась негативная тенденция, так как принимается и рассматривается «лавина» законов и законопроектов, что делает невозможным разобраться в них даже специалистам. По мнению Пашовой М.С., неупорядоченность и нестабильность земельных отношений ослабляет и разрушает суверенитет России как государства.
Статьей 35 Конституции определены основы реализации права собственности, согласно которым каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Статья 36 уточняет, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.
В то же время реализация права собственности на землю имеет установленные Конституцией границы. Во-первых, ст. 9 Конституции определено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Таким образом, любой собственник земельного участка при осуществлении своих прав должен оценивать способ и содержание реализации своего права с учетом этой нормы. Помимо этого, реализация права собственности на земельный участок ограничена также и той конституционной нормой, согласно которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ст. 36 Конституции).
Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ст. 36 Конституции). Отношения владения, пользования и распоряжения земельным участком, составляющие содержание права собственности на землю, урегулированы и земельным, и гражданским законодательством. Статья 209 ГК устанавливает то содержание права собственности, которое считается общим для всех отраслей законодательства. На основании ч. 1 ст. 209 ГК собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
Статья 209 ГК устанавливает равный для всех субъектов права собственности объем прав на имущество, а именно: собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.
«Земельное законодательство, принимая институт права собственности, не вправе исключить какое-то из положений, составляющих права собственника, поскольку изменять содержание института, принадлежащего другой отрасли, земельное право не должно» .
В то же время из понимания того, что земля - специфический объект права, следуют установленные положения гражданского права о возможности и критериях регулирования отношений, связанных с правом собственности и его реализацией. Владение, пользование и распоряжение землей (установлено ч. 3 ст. 209 ГК) в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Законодательством определены положения, определяющие землю как объект права собственности, и лиц, являющихся субъектами этого права. Все эти нормы вместе (в совокупности с понятием права собственности, данным ГК) и определяют понятие права собственности на землю. Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция РФ установила, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9). При этом в ст. 36 специально подчеркнуто, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, а в ст. 35 - что право частной собственности охраняется законом. По гражданскому законодательству права всех собственников защищаются равным образом (п. 4 ст. 212 ГК РФ).
Право муниципальной собственности на землю установлено в 1990 году. Муниципальная собственность на землю — это собственность муниципальных образований. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый 12 августа 1995 года, предусмотрел что финансово-экономическую основу местного самоуправления составляет муниципальная собственность, в состав которой входят муниципальные земли.
«Объектами права муниципальной собственности на землю являются земельные участки в границах муниципальных образований, отнесенных к муниципальной собственности на основании законодательных актов» . Т. е. в муниципальной собственности находятся все земли в пределах черты города (поселения), за исключением земель, находящихся в государственной собственности и переданных в частную собственность, также земельные участки за чертой города, переданные в муниципальную собственность органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут дополнительно безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности
«Субъектами права муниципальной собственности на землю являются городские, районные, поселковые и другие муниципальные образования, в лице органов местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов владения, пользования и распоряжения землями, находящимися в муниципальной собственности» .
Муниципальные земли городов устанавливаются методом так называемого вычитания — это земли на территории муниципального образования, за исключением земель федеральных, субъектов Федерации и находящихся в собственности физических и юридических лиц.
Основанием отнесения городских земель к объектам муниципальной собственности являются:
1. решение об отводе земельных участков под объекты муниципальной собственности;
2. решение органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование, за исключением земель, занятых объектами государственной собственности и необходимых для их обслуживания;
3. решения о предоставлении органами местного самоуправления земли в аренду юридическим и физическим лицам, кроме земельных участков, на которых размещены объекты государственной собственности;
4. решения органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков в срочное пользование;
5. решения о предоставлении органами местного самоуправления земельных участков физическим лицам в пожизненное наследуемое владение;
6. договоры о приобретении земельных участков в муниципальную собственность как в границах, так и за пределами территории муниципального образования, в том числе посредством выкупа;
7. отсутствие правоустанавливающих документов на земельные участки (включая земли общего пользования, инженерной инфраструктуры), кроме земель, отнесенных действующим законодательством к государственной собственности;
8. отсутствие собственника или отказ собственника от права владения земельным участком (бесхозная недвижимая вещь);
9. решения органов государственной власти о передаче земельных участков, находящихся в государственной собственности в муниципальную собственность. Передача земель, находящихся в государственной собственности Российской Федерации, осуществляется Правительством РФ, земель, находящихся в государственной собственности субъекта РФ, органами государственной власти субъекта Федерации .
Споры, возникающие в связи с отнесением земельных участков к объектам права муниципальной собственности на землю, разрешаются посредством согласительных процедур или в судебном порядке.
Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством вправе передавать земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, другим лицам в собственность, срочное или постоянное пользование, сдавать в аренду, отчуждать, передавать гражданам в пожизненное наследуемое владение, а также совершать с ними иные сделки. Безвозмездная передача земель, находящихся в муниципальной собственности, в государственную не допускается.
«Обмен земель, находящихся в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями производится на основании договоров между ними .
Представительный орган местного самоуправления устанавливает порядок управления и распоряжения землями, находящимися в муниципальной собственности, в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления по вопросам регулирования земельных отношений, не противоречащие действующему законодательству и изданные в соответствии с их полномочиями, действуют на всей территории муниципального образования и обязательны для всех владельцев земельных участков, независимо от формы собственности и других прав на земельный участок.
Механизм предоставления земельных участков из муниципальных земель для застройки включает:
1. В соответствии с территориальным планированием использования земель и потребностями развития территории органы местного самоуправления по собственной инициативе объявляют конкурсы и аукционы на право застройки незанятых земельных участков из муниципальных земель либо строительного подряда для промышленных, транспортных, коммерческих и иных целей за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов или средств застройщиков. При этом сообщается, на каком праве предоставляется земельный участок.
2. Конкурсы и аукционы на право застройки объявляются в средствах массовой информации не менее чем за три месяца до их проведения.
3. Аукцион на право застройки может быть объявлен после получения необходимых документов об отводе земельного участка для указанной цели, определения основных показателей застройки.
4. Конкурс на право застройки проводится посредством выбора предложений заявителей, оптимально отвечающих требованиям устроителя конкурса.
5. Высокая стоимость с тенденцией постоянного увеличения и, как правило, социальная значимость земли предполагают соблюдение принципа публичности при совершении сделок с ней. Поэтому предоставление городских земель происходит только через конкурс или аукцион. Конкурсы и аукционы на право застройки земельных участков проводятся в соответствии с гражданским законодательством. Характеристика различных способов предоставления земельных участков представлена в таблице 1.1.
6. С победителем конкурса или аукциона не ранее чем по истечении месячного срока заключается договор о предоставлении (продаже) земельного участка на праве собственности, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения или аренды с определением всех обременений, прав и обязанностей застройщика, в том числе порядка утверждения проектной документации, сроков начала и окончания строительства, минимальной стоимости строительства, порядка расторжения договора при невыполнении обязательств и других условий.
7. Итоги конкурса или аукциона должны быть объявлены публично в средствах массовой информации не позднее чем через семь дней после завершения конкурса или аукциона.
«Решение конкурсной или аукционной комиссии может быть обжаловано в суд в месячный срок и признано судом недействительным, если нарушены правила проведения конкурса или аукциона, в том числе если ограничено число участников вследствие действий должностных лиц органов местного самоуправления либо других участников» .
В случае продажи земельного участка в собственность под застройку его начальная цена не может быть ниже нормативной цены. Если на конкурс или аукцион явился единственный претендент, конкурс или аукцион считается несостоявшимся, а претенденту по истечении месяца земельный участок может быть предоставлен на общих основаниях.
В случае необходимости сноса зданий, строений, сооружений и изъятия земельных участков при предоставлении земельных участков под застройку органы местного самоуправления могут объявить конкурс или аукцион на право застройки земельных участков не ранее, чем будет утверждена, объявлена и зарегистрирована в Государственном земельном кадастре зона отчуждения земельных участков и другой недвижимости, на каком бы праве владения земельные участки ни находились у граждан и юридических лиц, и не ранее выкупа их недвижимости.
Зона отчуждения земельных участков должна быть объявлена не позднее чем за год до изъятия земельных участков. Изъятие земельного участка ранее чем за год допускается с согласия его владельца.
Граждане и юридические лица, получившие земельные участки в собственность, наследуемое владение, постоянное пользование, аренду или в результате сделок с недвижимостью, вправе осуществлять строительство, снос или реконструкцию приобретенных ими зданий, сооружений в соответствии законодательством при выполнения установленных условий.
Право начала строительства наступает после согласования и утверждения в установленном порядке его проекта, получения разрешения на строительство от местных органов власти. На земельных участках, предоставленных в срочное пользование, допускаются временные постройки, подлежащие по истечении срока сносу за счет средств владельца.
Государственная регистрация права муниципальной собственности на землю осуществляется в порядке, предусмотренном действующим законодательством. Земельные участки регистрируются в Государственном земельном кадастре.
Государственный земельный кадастр представляет собой систему необходимых и достоверных сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель Российской Федерации, местоположении и размерах земельных участков, об их качественной характеристике, о владельцах земельных участков, правовом режиме землепользования, об оценке земельных участков, иных необходимых и достоверных сведений о земле.
Таблица 1.1. Характеристика способов предоставления муниципальной земли
Аукцион Коммерческий аукцион Инвестиционный конкурс
1. Цели
• Быстрая продажа земли
• Максимальная цена • Продажа при соблюдении местных цен
• Более высокая цена Инвестирование в развитие объекта
2. Преимущественное назначение для:
Небольших участков Мелких и средних объектов Крупных массивов
3. Обязательства потенциальных инвесторов:
• Участие в торгах
• Внесение залога • Отправление своих предложений по почте
• Принятие указанных условий • Назначение первоначальной цены или более высокой
• Принятие особых условий
4. Преимущества:
• Быстрый, несложный
• Гласность
• Присутствие всех потенциальных покупателей
• Немедленное достижение результатов
• Соревнование • Возможность устанавливать условия
• Возможность повышения цены
• Нет необходимости в специальном помещении • Возможность устанавливать условия
• Целенаправленная рассылка приглашений
• Вероятность более высоких цен
5. Недостатки
• Потребность помещения
• Невозможность устанавливать условия • Возможность сговора
• Длительная процедура • Медленнее других способов
• Больше затрат на проведение
В системе форм собственности Российской Федерации достойное место занимает муниципальная собственность, которой присущ ряд особенностей:
1) ее нельзя считать государственной или частной формой собственности;
2) она является разновидностью публичной собственности;
3) служит основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования .
В законодательстве Российской Федерации муниципальная собственность трактуется как важнейшая составляющая финансово-экономической основы местного самоуправления. Однако анализ современного развития муниципальных образований свидетельствует о том, что на практике это не так.
Под субъектами отношений собственности следует понимать лиц (отдельных индивидов, их различного рода ассоциации, государство в лице органов разного уровня), осуществляющих экономическую деятельность. Специфическая природа муниципальной собственности предопределила особенности ее субъекта, которые выражаются в его многоуровневом характере.
В вопросе определения субъектов муниципальной собственности существует расхождение между гражданским и административным законодательством. Конституция РФ называет основным субъектом муниципальной собственности население муниципального образования. Однако в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» и 1995, и 2003 г. содержится совсем другая конструкция, согласно которой участниками правоотношений, возникающих по поводу муниципальной собственности, являются органы местного самоуправления.
Категория «местное сообщество», является однопорядковой с категорией «гражданское общество». В институциональном и социально-экономическом плане она включает в себя элементы муниципального управления, местного самоуправления и общественно-территориального самоуправления во всех его формах.
Местное сообщество, как правило, не использует технической и организационной возможности осуществлять управление муниципальной собственностью непосредственно, оно передает свои полномочия органам местного самоуправления.
Следует использовать широко распространенные в современной научной литературе понятия «номинальный» и «реальный», «пассивный» и «активный» собственник, наиболее точно характеризующие различное положение субъектов по отношению к объектам собственности. Следовательно, население муниципального образования, являясь номинальным собственником, осуществляет свои права в отношении объектов собственности опосредованно, через органы местного самоуправления, которые выступают в качестве реального собственника муниципального имущества и осуществляют распоряжение муниципальной собственностью, передавая функцию управления ее использованием исполнительным органам власти, сформированным из профессиональных управленцев в конкретных областях хозяйствования.
Представляется, что при определении субъекта муниципальной собственности необходимо рассматривать население и органы местной власти как единое, неразрывное целое, как социально-политическую систему, соответствующую современному уровню экономического развития и позволяющую наилучшим образом реализовывать функции собственника в отношении муниципального имущества, обеспечивая учет интересов населения и минимизируя издержки по контролю над собственностью.
Собственность, с одной стороны, есть принадлежность объектов определенным лицам (то есть. отношение людей к вещам), с другой – возможность распоряжаться вещами, появляющаяся у одних, всегда сопряжена с ограничением подобной возможности у других. Поэтому, собственность всегда есть отношение «собственника» к «несобственнику» (отношение между людьми). Собственность – это не сами вещи и даже не столько отношение людей к вещам, сколько отношения между самими людьми по поводу определения субъектной принадлежности этих вещей. Принадлежность объекта собственности тому или иному субъекту определяет форму собственности. «Муниципальная собственность» - собственность муниципального образования.
Особенностью муниципальной собственности является то, что она служит для удовлетворения коллективных потребностей местного сообщества, то есть имеет социальное значение, а также используется для извлечения дохода. Поэтому муниципальная собственность носит двойственный характер и сочетает в себе принципы социальной пользы и доходности. Не всякая муниципальная собственность может приносить доход, а потому доходную муниципальную собственность необходимо использовать так, чтобы была возможность получения средств на содержание бездоходной муниципальной собственности, имеющей социальное значение. Многоаспектность, ярко выраженная социальная направленность и функционирование в границах единой компактной территории являются особенностями муниципальной собственности, которые необходимо учитывать при определении системы управления муниципальной собственностью.
Специфика муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые, с одной стороны, имеют одно целевое назначение, так как предназначены для решения вопросов сугубо местного социального значения, но с другой – исключительно многофункциональны, поскольку оказываются задействованы в решении широкого круга местных вопросов, в частности участвуют в обеспечении доходов местного бюджета, в укреплении социальной инфраструктуры территории (через развитие институтов социальной защиты населения и обеспечения занятости), в развитии инженерной инфраструктуры муниципального образования (транспортной, информационной, инженерных коммуникаций), в стимулировании развития малого и среднего бизнеса, создании и укреплении рыночной инфраструктуры.
Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством вправе передавать земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, другим лицам в собственность, срочное или постоянное пользование, сдавать в аренду, отчуждать, передавать гражданам в пожизненное наследуемое владение, а также совершать с ними иные сделки. Безвозмездная передача земель, находящихся в муниципальной собственности, в государственную не допускается.
Обмен земель, находящихся в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями производится на основании договоров между ними.
Представительный орган местного самоуправления устанавливает порядок управления и распоряжения землями, находящимися в муниципальной собственности, в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления по вопросам регулирования земельных отношений, не противоречащие действующему законодательству и изданные в соответствии с их полномочиями, действуют на всей территории муниципального образования и обязательны для всех владельцев земельных участков, независимо от формы собственности и других прав на земельный участок.
|
обратная связь
