Современный российский вариант местного самоуправления как один из уровней народовластия (публичной власти) требует переосмысливания многих устоявшихся стереотипов. Особенно остро проблемы проявляются на стыке разных отраслей права, особенно конституционного, муниципального и гражданского. В первую очередь это касается конструкции юридического лица по отношению к муниципальному образованию и его органам.
Понятие «муниципальное образование» связано с принятием Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 г. Определяя субъекты гражданских правоотношений, ГК РФ выделяет физических и юридических лиц, а также особых субъектов, наделенных правом на участие в гражданских правоотношениях. К особым субъектам отнесены Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (ч. 1 ст. 2; ст. 124 ГК). Очень важно то, что особые субъекты не отождествлены с юридическими лицами, они выведены из общего ряда субъектов, но могут участвовать в гражданских правоотношениях на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
Конституция РФ рассматривает местное самоуправление как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ч. 1 ст. 130). Местное самоуправление - это деятельность, носящая публично-правовой характер, направленная на решение круга вопросов местного значения. Главным субъектом этой деятельности выступает население, реализующее народовластие на муниципальном уровне, т.е. в пределах конкретного муниципального образования.
С 1 января 2006 г. муниципальные образования приступают к решению проблем местного значения, согласно принципам, установленным на переходный период до 1 января 2009 г. Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон). На первый взгляд этот Федеральный закон, относящийся к сфере публично-правового регулирования, не затрагивает интересы бизнес-сообщества, предпринимательских структур. Однако не следует забывать, что муниципальные образования, в определении Федерального закона - городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения, принимают достаточно активное участие в договорных отношениях, поскольку являются «заказчиками» многочисленных и зачастую дорогостоящих работ, услуг в различных сферах - от вывоза твердых бытовых отходов до строительства промышленных объектов и жилых домов.
В связи с такой «хозяйственной активностью» (в ряде случаев - потенциальной) муниципальных образований неизбежен вопрос о корреспондировании норм Федерального закона (ст. 41): от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования; представительный орган муниципального образования и местная администрация (руководимая главой) являются муниципальными учреждениями и действуют на основании положений Федерального закона в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям.
Проблема заключается в противоречии между указанным правовым статусом органов местного самоуправления и их статусом, вытекающим из норм Гражданского кодекса РФ.
Так, в ГК РФ определены субъекты гражданских правоотношений - физические и юридические лица, а также особые субъекты, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях, - Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, которые выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с их иными участниками. К таким особым субъектам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (ст. 124 ГК РФ). При этом ГК РФ не отождествляет муниципальные образования с юридическими лицами, а лишь устанавливает для них равные с иными юридическими лицами права на участие в гражданских правоотношениях. Другое дело, что муниципальные образования реализуют свою правоспособность через соответствующие органы. ГК РФ с учетом особенностей властных органов содержит нормы, позволяющие органам, в частности местного самоуправления, участвовать в гражданских правоотношениях от имени муниципальных образований в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус (ст. 125 ГК РФ), в частности уставом муниципального образования.
Таким образом, в соответствии с ГК РФ органы местного самоуправления, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования, не нуждаются в статусе юридического лица, а действуют в соответствии с гл. 5 ГК РФ и уставом муниципального образования.
Установленная ГК РФ правовая конструкция по участию публично-правовых образований в гражданских (в частности) правоотношениях направлена не на обеспечение интересов «властных» органов местного самоуправления, а на обеспечение интересов муниципального образования, т.е. территориально-политической самоорганизации населения на конкретной территории и для конкретных целей - решения вопросов жизнеобеспечения конкретных граждан.
Статья 48 ГК РФ определяет организационно-правовые формы юридических лиц, среди которых органы местного самоуправления, как и муниципальные образования, не названы. А юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя обязанности через свои органы (ст. 53 ГК РФ). При этом не предпринималось попыток придать органам юридического лица, например совету директоров, правлению или общему собранию акционеров, статус юридического лица для обеспечения только собственной деятельности.
Федеральный закон вносит значительные изменения в теорию юридического лица. Как было сказано, представительный орган и местная администрация обладают правами юридического лица, а в соответствии с уставом муниципального образования статусом юридического лица могут наделяться и органы местной администрации (органы другого юридического лица!).
Представительный орган и местная администрация как учреждения могут воспользоваться правом, предоставленным ГК РФ, и оказывать платные услуги, заниматься предпринимательской деятельностью, а также обязаны платить установленные налоги и сборы.
При этом отметим, что Федеральным законом установлено (ст. 51), что органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, хотя и от имени муниципального образования. Поскольку согласно ГК РФ (ст. 298) учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, решение такого вопроса местного значения, как владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, будет для муниципальных образований как минимум существенно затруднено.
В еще более затруднительном положении окажутся контрагенты в договорных отношениях, одной из сторон которых выступает орган местного самоуправления.
С кем будет заключен договор - с органом местного самоуправления - юридическим лицом, с учреждением под наименованием «орган местного самоуправления», с муниципальным образованием? Какова гражданско-правовая компетенция такого участника договорных отношений? Два вопроса, которые неизбежно возникнут (в контексте рассматриваемой проблемы) при вступлении в договорные отношения после 1 января 2006 г.
Проблема из теоретической неизбежно переходит в прикладную плоскость. Вероятность признания сделки недействительной - перспектива реальная и малопривлекательная. От имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности может не только глава местной администрации (руководитель учреждения), но и другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.
Таким образом, потребуется более «строгое» отношение к правовой экспертизе заключаемого договора в части определения полномочий лица, подписывающего договор от имени муниципального образования.
Всеми правомочиями по отношению к муниципальной собственности обладает муниципальное образование. Федеральный закон в части, регулирующей гражданско-правовые отношения, подлежит применению постольку, поскольку не противоречит нормам гражданского законодательства либо поскольку гражданское законодательство содержит отсылки к иному, но корреспондирующему законодательству (ст. 3 ГК РФ). Данное положение и позволяет предупредить возможные споры.
Всеми правомочиями по отношению к муниципальной собственности обладает муниципальное образование.
Тугулымский городской округ — муниципальное образование в Свердловской области России. Относится к Восточному управленческому округу Свердловской области.
Административный центр в рабочем поселке Тугулым.
В состав городского округа входит 52 населённых пункта, разделенных между территориальными администрациями:
1. пос. Тугулым (с с. Лучинкино, пос. Месяды, д. Месед, пос. ж.-д. ст. Тугулым, д. Филино, Колобова, Золотова)
2. пос. Ертарский
3. пос. Заводоуспенское
4. пос. Луговской (с пос. Бахметьевское)
5. пос. Юшала
и 10 сельских советов:
- Верховинский
с. Верховино, д. Дубровина, Полушина, Сажина
- Двинский
с. Трошково, д. Гурина, Галашова, Двинская, с. Ивановка, Фоминское
- Зубковский
с. Зубково
- Мальцевский
с. Мальцево, д. Бочкари, Гилёва, пос. Кармак, д. Мостовщики, Остров
- Набережный
д. Луговая, Нижняя Коркина, Калачики, Пилигримова, Цепошникова
- Ошкуковский
с. Ошкуково, д. Журавлёва, Тямкина
- Рамыльский
д. Большой Рамыл, Малый Рамыл, Комарова, Потаскуева
- Щелконоговский
д. Щелконогова, Полудёнка, пос. Щелконоговский
- Ядрышниковский
д. Ядрышникова, Чураки, Юшкова
- Яровской
с. Яр, Демино, д. Малахова
Тугулымский район образован на основании постановления президиума Уралоблисполкома ВЦИК от 17 июня 1925 года в составе Тюменского округа Уральской области.
В состав района вошли сельсоветы: из Липчинского района — Борзиковский, Шелконоговский, из Талицкого района — Больше-Рамыльский, Верхне-Талманский, Дёминский, Килинский, Марковский, Потаскуевский, из Тюменского района — Заводоуспенский, Лучинкинский, Мальцевский, Меседовский, Островский, Ошкуковский, Пискулинский, Скородумский, Тугулымский, Цепошниковский, Юшковский.
7 декабря 1925 года — Ошкуковский сельсовет переименован в Журавлёвский, Юшковский — в Золотовский. 15 сентября 1926 года — Больше-Рамыльский сельсовет переименован в Рамыльский, Верхне-Талманский — в Талманский. 10 июля 1931 года — в состав вошли Бурмакинский, Галашевский, Двинский, Дубровский, Ёлкинский, Зубковский, Калугинский, Липичинский, Михайловский, Шадринский сельсоветы из Липчинского района.
4 декабря 1934 года — передан в состав Челябинской области.
1938 год — передан в состав Свердловской области.
Крупнейшими промышленными предприятиями района были Успенская бумажная фабрика и Ертарский стекольный завод. Оба предприятия в 1990-е годы были приватизированы и фактически разграблены новыми владельцами и местным населением.
В соответствии с частью 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации земля может находиться не только в государственной и частной, но и в муниципальной форме собственности.
Указанное конституционное требование реализуется не только в Земельном кодексе Российской Федерации, но и в Гражданском кодексе Российской Федерации, Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» и целом ряде других федеральных законов.
Субъектом права муниципальной собственности на землю выступают муниципальные образования. Муниципальными образованьями признаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория.
От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления (статьи 125 и 215 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 11 и 29 Земельного кодекса Российской Федерации).
Допускается возможность осуществления права муниципальной собственности непосредственно населением, но только в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований (пункт 2 статьи 29 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»).
Законодательство в качестве форм осуществления местного самоуправления непосредственно населением называет, в частности, местные референдумы и собрания (сходы) граждан.
Особенности приобретения и прекращения, а также порядок осуществления права собственности на землю часто определяются в законодательстве одновременно как для государственной, так и муниципальной собственности.
Нельзя путать осуществление органами местного самоуправления права муниципальной земельной собственности и права не разграниченной государственной собственности на землю.
Распоряжение земельными участками, находящимися в не разграниченной государственной собственности, осуществляется органами местного самоуправления временно и только в тех случаях, когда это допускается законодательством.
В пункте 10 статьи 3 Федерального закона «О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации» по этому поводу указано, что органы местного самоуправления осуществляют распоряжение земельными участками до разграничения государственной собственности на землю, если законодательством не предусмотрено иное.
В пункте 1 статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации перечислены основания возникновения права муниципальной земельной собственности. Эти основания ничем не отличаются от оснований возникновения права федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации на землю. Таким образом, все, что было сказано по поводу статей 17 и 18 Земельного кодекса Российской Федерации применимо и к статье 19 Земельного кодекса Российской Федерации.
Федеральные законы не устанавливают муниципальной собственности на какие-либо земельные участки, а лишь констатируют возможность возникновения на землю данной формы земельной собственности.
Отличительная особенность статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации состоит в том, что земельные участки могут быть переданы в муниципальную собственность не только федеральными законами, но и законами субъектов Российской Федерации.
Пункт 2 статьи 17 и пункт 2 статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации составлены по одной схеме, поэтому нет необходимости характеризовать соответствующую норму.
Вместе с тем не лишним будет повторить, что в указанных нормах Земельного кодекса Российской Федерации упоминается о частной собственности на землю исключительно с той целью, чтобы гарантировать ее сохранение.
Законодатель не допускает возможности прекращения права частной земельной собственности на том основании, что государственные земельные ресурсы предварительно не были перераспределены между Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и муниципальными образования.
Специфической особенностью возникновения права муниципальной собственности при разграничении государственной собственности на землю является то, что к этой форме собственности, как правило, следует относить земельные участки, которые не передаются в федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации.
Пункт 1 и 3 статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации необходимо рассматривать во взаимосвязи.
Согласно этим нормам Земельного кодекса Российской Федерации федеральными законами и изданными в соответствии с ними законами субъектов в собственность муниципальных образований можно передать земли, находящиеся в государственной собственности (федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации).
Земельный кодекс Российской Федерации в данной части реализует требования подпункта 4 статьи 4 и подпункта 3 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно этим требованиям к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления отнесено соответственно регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и регулирование порядка передачи объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность.
В пункте 3 статьи 19 Земельного кодекса определено, что государственная собственность на землю безвозмездно передается в муниципальную собственность только для обеспечения развития муниципальных образований, причем как в его границах, так и за ее пределами.
В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге регулирование отношений в области местного самоуправления осуществляется в особом порядке.
Этот особый порядок, в частности, устанавливается в Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (пункт 3 статьи 6, пункты 1 и 3 статьи 12, пункт 2 статьи 14), Земельном кодексе Российской Федерации (пункт 10 статьи 31, пункт 2 статьи 83, пункт 4 статьи 84, пункты 3 и 4 статьи 86), Федеральном законе «О разграничении государственной собственности на землю» (статья 1, пункт 2 статьи 4, пункт 2 статьи 5).
Пункт 4 статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации составлен в соответствии с нормами указанных федеральных законов.
В городах Москве и Санкт-Петербурге земельные участки при разграничении государственной собственности на землю не передаются в муниципальную собственность.
Однако это не означает, что у муниципальных образований на территории городов Москвы и Санкт-Петербурга, не может возникнуть права собственности на землю. В пункте 4 статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации говорится о том, что земельные участки должны передаваться в муниципальную собственность из собственности городов Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с их законами.
Названные законы субъектов Российской Федерации являются основанием возникновения права муниципальной собственности на землю, которое предусмотрено в части второй пункта 1 статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации.
Передача земельных участков из собственности городов Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собственность осуществляется органами государственной власти этих субъектов Российской Федерации (подпункт 3 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»).
Пункт 4 статьи 19 Земельного кодекса лишь подтвердил действие правил ранее установленных другими федеральными законами.
Органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и некоторыми другими федеральными законодательными актами.
Так, согласно части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Следовательно, органы местного самоуправления вправе самостоятельно управлять и земельными участками, которые находятся в муниципальной собственности.
Земля является основой всей человеческой деятельности, что определяет важность земельных отношений в социальной и экономической структуре общества. Развитие земельных отношений – это сложная многоаспектная проблема, которая включает в себя большой круг вопросов: формы собственности и хозяйствования, рынок земли, оценка земли, рента, плата за пользование землей, землепользование, управление земельными ресурсами и т.д.
Прошедшие в течение последних пятнадцати лет земельные преобразования в основном ограничились перераспределением земель и формированием многообразия форм собственности на землю.
В настоящее время реализации российского законодательства, действующего в области местного самоуправления, препятствует, прежде всего, торможение его реформирования на уровне субъектов Федерации.
Основной фактор, который определяет недостаточное развитие местного самоуправления, - это непонимание многими самого статуса местного самоуправления. Желание строить муниципалитеты по государственной вертикали часто приводит к многочисленным нарушениям прав граждан на местное самоуправление и противоречит российскому законодательству.
«Сложившаяся в стране система местного самоуправления приводит к оторванности муниципальной власти от населения, особенно это чувствуется в больших городах и сельских районах. Деятельность администрации в результате получается непрозрачной, жители не включены в процесс принятия решений, выборные лица часто высокомерны и абсолютно не озабочены нуждами населения» .
Современный этап развития рыночной экономики в России показал, насколько острыми становятся вопросы неурегулированности земельных отношений и отсутствия эффективных механизмов рационального землепользования и управления земельными ресурсами.
Забытые в период 90-х гг. XX века, проблемы комплексного территориально-пространственного планирования землепользования и землеустройства на данном этапе стали одним из существенных факторов, оказывающих непосредственное влияние на экономическое развитие регионов и Российской Федерации в целом.
Реализация крупных инфраструктурных проектов по развитию электроэнергетики, нефте- и газодобывающих отраслей, железнодорожного и автомобильного транспорта, портовых и логистических узлов экономических зон, осуществление национальных проектов в сфере строительства доступного жилья и развития агропромышленного комплекса – все начинается с решения вопросов землепользования, выбора и формирования необходимых земельных участков и оформления земельных отношений.
Рост человеческих потребностей и расширение экономической деятельности оказывают все большее давление на земельные ресурсы, порождая конкуренцию и конфликты, ведут к нерациональному использованию земельных ресурсов. Огромное национальное достояние России – ее земли – используются в национальной экономике крайне не эффективно. При этом экономический потенциал этого важнейшего природного ресурса существенно недооценивается. Прямым следствием этого является «недокапитализация» российской экономики, особенно в сельском хозяйстве.
События последних лет показали, что одной из самых насущных проблем России становится продовольственная безопасность. Это непосредственно связано с общемировыми тенденциями, наглядно показывающими, что все более значимым фактором мировой политики становится продовольствие.
«Зеленая революция» в странах третьего мира, успешно решавшая проблему голода в начале 70-х гг. XX века, практически исчерпала свой ресурсный потенциал. Уже несколько лет наблюдается тенденция к падению производства зерна и росту цен на продовольствие. Все большое количество стран становятся его импортерами в условиях, когда реальная база для производства, и в первую очередь земельные ресурсы, весьма ограничены.
В сложившейся ситуации решение данной проблемы для России связано с восстановлением продовольственной независимости, развитием сельскохозяйственного производства, максимально эффективным использованием сельскохозяйственных земель и почвенно-климатического потенциала.
Смена земельной политики в 90-е гг. XX века в России привела к тому, что у земли появился собственник, но отнюдь не способствовала оптимальному использованию земельно-ресурсного потенциала страны.
Сельскохозяйственные угодья, выбывшие из оборота за последние 15 лет, составили 15 млн. гектаров, более 56 млн. гектаров пашни характеризуются низким содержанием гумуса. Среднегодовой дефицит гумуса в пахотном слое за последние годы в среднем по Российской Федерации составил 0,52 тонны на гектар. Вносимые дозы минеральных и органических удобрений не компенсируют потерю (при сборе урожая) питательных веществ почв.
Дальнейшая деградация и выбытие сельскохозяйственных угодий из оборота могут привести к полной стагнации сельскохозяйственного производства.
В этих условиях крайне актуальной становится задача кардинального улучшения методов управления данным сектором экономики, базирующихся на наличии объективной информации о состоянии сельскохозяйственного землепользования и реальном функционировании агропромышленного комплекса. В повестке дня принятие серьезных мер по повышению продуктивности отечественного сельскохозяйственного производства на основе наиболее полного и рационального использования природно-климатического и экономического потенциала страны. Это путь к обеспечению населения страны качественным продовольствием, улучшению социальной обстановки и жизни на селе, включая сохранение существующих и создание новых рабочих мест.
Земельный кодекс Российской федерации предусматривает равенство всех землепользователей и их взаимодействие в рамках земельного рынка. Эффективность этого взаимодействия в значительной мере будет зависеть от информационного обеспечения, соединяющего разнообразные и разнородные сведения о природных условиях, хозяйственной деятельности, состоянии окружающей среды в тех или иных регионах и позволяющего принимать решения, исходя из интегральных экономических, экологических, социально-культурных и прочих критериев.
Такое информационное обеспечение должно базироваться на новых технологиях, позволяющих постоянно отслеживать сколько-нибудь значимые изменения в упомянутых блоках, осуществлять мониторинг социально-экономической ситуации, моделировать сценарии развития событий и т.д. Оно поможет создать более благоприятный инвестиционный климат в стране, сделав данные об ее земельных ресурсах прозрачными и доступными для всех инвесторов.
Вместе с тем, необходимо скорректировать методы, формы и способы государственного регулирования в области землепользования. Следует передать значительную часть функций и полномочий от федеральных государственных структур в ведение местных органов власти, а также организаций и объединений землепользователей. В конечном счете, это позволит постепенно восстанавливать взаимное доверие государства, бизнеса, общества, граждан. Принимая на себя функции в области землепользования, местные органы власти, организации и объединения землепользователей обязаны соответствовать новым, гораздо более высоким требованиям профессионального, социального и нравственного порядка.
Учитывая постоянно возрастающее значение земельно-ресурсного потенциала в жизни страны, когда сама земля, территория государства составляет тот стратегический ресурс, который по значимости превосходит все остальные ресурсы, важнейшей задачей руководства страны является создание адекватной управляющей инфраструктуры в области рационального использования и охраны земельных ресурсов страны. Представляется, что такая инфраструктура должна строиться системно на следующей концептуальной основе. Деятельность по выработке и реализации государственной земельной политики должна быть отделена от деятельности по управлению имуществом. Рассмотрение земли только как имущества, или только как средства получения налогов, или как средства производства, или как объекта градостроительной деятельности, носит узковедомственный характер и чревато серьезными потерями для развития экономики страны. Выработка земельной политики должна основываться на объективных данных о состоянии использования земли и недвижимого имущества как объектов прав, защищаемых государством, и как объектов налогообложения. Что касается управления земельными ресурсами в новых условиях, то решающим моментом должна быть эффективность хозяйственного управления. При этом управляющий орган на любом уровне должен руководствоваться, наряду с коммерческим интересом, территориальным и экологическим значением земли, учитывая не только текущие, но и будущие нужды.
Что касается общегосударственных нужд, требующих для своего удовлетворения использования региональной, муниципальной или частной земельной собственности, то на этом пути не должно быть препятствий. Возможные проблемы при изъятии земельных участков должны сводиться только к вопросам компенсации. Владелец изымаемой земельной собственности должен иметь право на компенсацию, соразмерную тем доходам, которые он получал от своей собственности прежде. Что касается федеральной собственности на землю, то исторически общепризнано, что правительство любого цивилизованного государства владеет подлежащими эксплуатации природными ресурсами прежде всего в целях развития национальной экономики. Задача извлечения из федеральной земельной собственности бюджетных доходов является вторичной и подчиненной. В этом принципиальное отличие федеральной собственности на землю от муниципальной и, особенно, частной. Коммерческие расчеты государства, связанные с эксплуатацией земельных ресурсов, которые находятся в его собственности, не являются самодовлеющими. Они подчинены народнохозяйственным интересам. Коль скоро интересы общества имеют приоритет, фискальные интересы государства должны отступать на второй план. В этой связи главная цель федерального земельного органа исполнительной власти заключается в организации эксплуатации земельных ресурсов в интересах всего общества.
В странах с развитой рыночной экономикой существует, как правило, один правительственный орган, который несет полную ответственность за управление земельными ресурсами. Только один орган управления может занимать нейтральную позицию и беспристрастно, и сбалансировано учитывать интересы государства и всех заинтересованных сторон. Поэтому система управления, при которой к земельной политике имеют отношение несколько министерств и ведомств, должна быть упразднена.
Распределение земельного фонда исследуемого городского округа по категориям земель представлено на схеме 2.1
Схема 2.1 Распределение земельного фонда Тугулымского городского округа по категориям на 1 января 2009 года
На основании изучения состояния использования сельскохозяйственных земель и в целом формирования земельных отношений в Тугулымском городском округе определены основные направления реформирования земельных отношений в Тугулымском городском округе:
- осуществление мероприятий по разграничению государственной собственности на землю;
- создание механизма экономического стимулирования рационального использования земель;
- обеспечение условий для поддержания, восстановления и повышения плодородия почвы;
- совершенствование землеустройства с учетом форм собственности, требований рациональной организации территории и компактного землепользования;
- расширение аренды земли и совершенствование механизма ее правового регулирования;
- создание эффективного механизма для широкого внедрения залога земли и развитие рыночного оборота земли;
- сохранение государственного контроля за обеспечением целевого использования земли и их охраны.
Одной из наиболее серьезных и практически значимых проблем, возникающих при регулировании земельных отношений, является выработка экономически обоснованного подхода к определению размеров земельных платежей. С методологической точки зрения данный подход должен основываться на анализе объективного состояния рынка недвижимости и обеспечивать процесс ценообразования в системе земельных отношений, адекватного реальной стоимости земельных участков. В этом случае образуется эффективный базис для решения ряда экономических задач, важнейшими из которых являются:
- формирование рыночных ставок арендной платы, учитывающих характеристики и местоположение земельных участков, категории арендаторов;
- создание методической основы для определения оптимальных стартовых цен при конкурсном распределении земель в аренду или собственность;
- оценка рыночной стоимости земель как основы совершенствования налогообложения, повышения эффективности бюджетного процесса при продаже и приватизации земель, обеспечения регулируемого развития земельного рынка.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон) определил новое российское поле муниципального развития, реализация Закона идет полным ходом, и уже можно сделать определенные выводы о практике его применения.
Безусловно, новый Закон имеет ряд положительных сторон с точки зрения социально-экономического развития на местном уровне. Полная реализация концепции Закона позволит впервые четко разграничить полномочия разных уровней власти, решить застарелую проблему так называемых нефинансируемых мандатов, возложенных на органы местного самоуправления. Закон четко определяет (п. 3. ст. 18), что ни федеральные, ни региональные законы не могут содержать положений, определяющих объем расходов, осуществляемых за счет средств местных бюджетов. Строго говоря, государственные органы не могут устанавливать нормы и нормативы по расходным обязательствам муниципальных образований. Все нормативы по хозяйственной деятельности в рамках своих полномочий муниципалитеты разрабатывают сами.
Четче, чем ранее, прописан в Законе порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 19). Теперь законодательные акты, содержащие перечень обязательств по передаваемым полномочиям, должны содержать и порядок расчета субвенций на их исполнение, а также перечень имущества (материальных средств), необходимого для исполнения полномочий.
В Законе продекларированы направления укрепления экономической основы местного самоуправления как в части имущественного комплекса, так и в части гарантий муниципальным образованиям по формированию местных бюджетов и инструментов муниципального социально-экономического развития. Предусмотрены самостоятельность в формировании программ и планов социально-экономического развития и местных бюджетов, возможность осуществления муниципальных заимствований и межмуниципального сотрудничества, закрепление собственной доходной базы муниципальных образований в виде местных налогов и доли регулируемых налогов.
Однако одновременно новый Закон расширяет границы вмешательства государства в решение вопросов местного значения, создавая неоправданные барьеры на пути именно самостоятельному поиску направлений и путей социально-экономического развития.
Так, при формировании территориальной организации местного самоуправления субъекту Федерации предоставлено полное право устанавливать границы муниципальных образований в соответствии с собственными представлениями об экономической целесообразности развития территории. Возник конфликт интересов бывших городов регионального значения, не получивших при установлении новой системы территориального устройства региона статус городских округов и утративших таким образом часть полномочий, а с ними - инвестиционную привлекательность и возможности самостоятельного экономического развития. Всего в ходе реформы около 100 городов регионального значения (Шелехов, Ангарск, Гатчина, Приозерск и др.) стали городскими поселениями, т.е. муниципальными образованиями, аналогичными по набору полномочий сельским поселениям. Руководство субъектов РФ аргументируют эти шаги необходимостью финансово подкрепить экономически слабые сельские районы.
Не до конца выдержан в Законе принцип ответственности государства за передачу государственных полномочий на нижестоящий уровень. В случае нарушения государством принципов передачи полномочий, обозначенных в ст. 19, органы местного самоуправления обязаны их исполнять в объеме выделенных средств и далее опротестовывать в судебном порядке. Отказаться от исполнения ненадлежащего переданного полномочия они могут только по решению суда.
Межбюджетные отношения в целом работают на снижение финансовой автономии и, следовательно, ограничение экономической самостоятельности муниципальных образований. В новом Федеральном законе плохо рассчитан объем доходов, необходимый для исполнения соответствующего объема полномочий для каждого типа муниципальных образований. По некоторым оценкам, в итоге более 90% муниципальных образований станут дотационными, что отрицательно скажется на их способностях к экономическому развитию. С учетом того что большая часть муниципалитетов дотационна, вводятся механизмы выравнивания, в которых преобладают формы дотирования, а не налогового регулирования. Вместо финансовой автономии, стимулирующей собственную работу по экономическому развитию, создается почва для роста иждивенчества среди муниципалитетов. К тому же введены механизмы отрицательных трансфертов для самодостаточных муниципальных образований, что тоже не стимулирует экономический рост. С точки зрения обеспечения возможностей для экономического развития имело бы смысл подумать о расширении для муниципалитетов налоговой базы за счет новых источников, которые стимулировали бы работу местного самоуправления по привлечению налогоплательщиков (налог на прибыль, налог на имущество юридических лиц и пр.).
Жесткое закрепление имущества в привязке к полномочию, выдержанное в Законе, с одной стороны, является гарантией исполнения полномочия (положительный момент, указанный выше), с другой - создает ряд трудностей для экономического роста. Во-первых, развитие услуг («прием на плечи» дополнительных полномочий) требует обязательного приобретения соответствующего имущества, что не способствует диверсификации услуг и развитию конкуренции в этой сфере. Во-вторых, муниципалитеты по Закону обязаны освободиться от «лишнего» имущества, даже если на этом имуществе они сегодня зарабатывают деньги для текущих расходов.
В сфере межмуниципального сотрудничества проблемы наблюдаются в определении его хозяйственных механизмов. Есть противоречие между Законом № 131-ФЗ и общим гражданским и специальным законодательством. Закон о местном самоуправлении (п. 1 ст. 68) разрешает органам местного самоуправления в рамках межмуниципального сотрудничества участвовать в закрытых акционерных обществах (ЗАО) и обществах с ограниченной ответственностью (ООО), в то время как ст. 2 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», ст. 7, 10 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» и ст. 7 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» ограничивают право участия органов местного самоуправления в коммерческой деятельности созданием открытых акционерных обществ (ОАО).
С точки зрения муниципального социально-экономического развития значительные проблемы могут возникнуть по ходу реализации Закона, а некоторые проблемы проявляются уже сейчас. Помимо вышеперечисленных, необходимо отметить как минимум две. Первая касается сложностей с порядком разграничения собственности на землю. Сегодня он исключительно сложен и может затянуться на несколько лет, что в известном смысле «выбивает почву» из-под экономического развития муниципалитетов.
Кроме того, большие проблемы отмечаются в части подготовки кадров для многих тысяч новых муниципалитетов и переподготовки кадров для тех муниципалитетов, которые в том или ином виде сохраняются, а также обеспечения местных администраций модельными методическими разработками, адаптированными к конкретным местным условиям. Огромное количество муниципальных чиновников и депутатов должны быть достаточно быстро вооружены новыми инструментами управления муниципальной экономикой в рыночных условиях - инструментами планирования на местном уровне, взаимодействия с инвесторами, объединения разных видов планирования (социально-экономического, финансового, градостроительного и т.д.). Времени и сил на систематическую работу в этом направлении даже в условиях «отложенной» реформы может оказаться недостаточно.
После принятия Закона № 131-ФЗ ситуация с регулированием социально-экономического развития на местном уровне стала неоднозначной. Если в старой версии данного Закона (Федеральный закон № 154-ФЗ от 1995 г.) «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования» относилось к вопросам местного значения (п. 4 ст. 6), то в новой этот вопрос исчез из списка вопросов местного значения.
Вместе с тем в перечень полномочий органов местного самоуправления по новому Закону попадает «принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования» (ст. 17). Фактически это означает парадоксальную ситуацию - инструмент для управления развитием на местном уровне в руках у муниципалов вроде бы есть, а сферы его применения нет.
Отсюда можно сделать как минимум два вывода. Во-первых, данный нормотворческий казус можно рассматривать как косвенное свидетельство потери акцента на самостоятельное социально-экономическое развитие муниципалитетов в Законе № 131-ФЗ. Во-вторых, тот факт, что за все время обсуждения нового Закона вопрос о данном несоответствии практически не поднимался, свидетельствует о слабости идеи самостоятельного муниципального социально-экономического развития в принципе, хотя именно местное самоуправление как институт самоорганизации граждан и должно было бы непосредственно этим заниматься.
Между тем интерес к работе по комплексному социально-экономическому развитию в самой муниципальной среде год от года нарастает. Об этом свидетельствуют быстрые темпы роста числа муниципальных образований, самостоятельно пытающихся строить свое развитие на основе комплексного подхода, участвующих в подготовке комплексных программных документов различного типа. Так, по данным Санкт-Петербургского «Леонтьевского центра», еще на середину 2003 г. около 350 российских муниципальных образований имели многолетние стратегические документы, регламентирующие их социально-экономическое развитие. С тех пор это число значительно возросло. Только фонд «Институт экономики города» (ИЭГ) в 1998 - 2006 гг. подготовил совместно с муниципальными образованиями более 30 комплексных документов такого рода - программ, планов, стратегий. В этой работе с ИЭГ сотрудничали муниципальные образования самых разных типов и размеров - от миллионных Нижнего Новгорода и Перми до сельских районов (в частности, Кинель-Черкасский район Самарской области).
Даже в нынешних непростых условиях реформирования самых разных сторон общественной жизни, изменения финансово-экономических основ функционирования местного самоуправления муниципальные образования пытаются сами искать наиболее эффективные подходы к решению целого ряда задач. Что это за задачи? Среди них, например, такие: консолидировать местное сообщество, системно и эффективно использовать ограниченные ресурсы, привлекать дополнительные ресурсы развития (как бюджетные, так и небюджетные - коммерческие инвестиции), выстраивать отношения с регионом, с соседями и т.д. Причем особенно важно, что эти попытки не ограничены только стадией разработки - программы и стратегии реализуются, реально работают. Все возрастающее внимание в муниципалитетах уделяют внимание публичному обсуждению результатов реализации намеченных планов, как это было сделано, например, в Ижевске в сентябре 2005 г., где на общегородской конференции давалась оценка реализации стратегии развития города за 5 лет работы.
Возможно, причина слабого звучания проблематики социально-экономического развития на местном уровне заключается именно в том, что сегодня больше внимания уделяется его «социальной» составляющей - тому, как наиболее эффективно использовать ограниченные средства бюджета. В этом направлении сделано действительно много - уточнен перечень вопросов местного значения, соответствующих полномочий органов местного самоуправления, источников финансирования, разрабатываются и обсуждаются необходимые технологии (бюджетирование, ориентированное на результат и пр.).
И в гораздо меньшей степени в ходе российской муниципальной реформы звучит экономическая составляющая развития, хотя во многих странах с развитым местным самоуправлением именно это является одной из основных забот местного самоуправления. Муниципалитеты там занимаются привлечением и удержанием бизнеса, созданием рабочих мест, укреплением налоговой базы. Между тем многие вопросы, активно обсуждающиеся сегодня в ходе реформы местного самоуправления в России, касаются именно экономического развития.
Другой причиной могут быть противоречия в понимании принципов местного самоуправления в том виде, как они понимаются в Европейской хартии местного самоуправления и закреплены в действующей Конституции Российской Федерации, с современной российской тенденцией укрепления централизованного управления. Формально конституционные основы местного самоуправления не нарушаются, однако фактически оно постепенно превращается в придаток государственной власти, в некую лишенную ресурсов «прокладку» между органами государственной власти и населением, причем причиной всех проблем населения, как правило, называется именно его, населения, неспособность к самодеятельности и самоорганизации на местном уровне. Поскольку система платы за землю является одним из основных рычагов экономического регулирования земельных отношений, с помощью которого государство воздействует на экономические интересы землевладельцев и землепользователей, совершенствование платы за землю в сельском хозяйстве имеет важное значение для повышения эффективности сельскохозяйственного производства. С 1 января 2006 года в Тугулымского городского округа, как и в целом в России, внедрена система определения ставок земельных платежей, основанная на кадастровой стоимости земель. Вместе с тем, применяемая в настоящее время методика кадастровой оценки сельскохозяйственных земель, по нашему мнению, нуждается в совершенствовании, так как в ней имеется целый ряд недостатков:
- необоснованная расчетная продуктивность 1 га сельхозугодий, определяемая на основе средней фактической урожайности сельскохозяйственных культур за 1966-1998 гг.;
- использование среднего уровня затрат за 1992 - 1998 гг. при расчете цен производства, имея в виду качественную несопоставимость издержек по отдельным годам внутри данного периода;
- низкая норма рентабельности (7%) при определении цен производства, не обеспечивающая нормального воспроизводственного процесса в сельском хозяйстве;
- использование заведомо заниженной ставки ссудного процента и, следовательно, необоснованного срока капитализации;
- использование в качестве показателя оценки рентного дохода вместо земельной ренты;
- отсутствие связи кадастровой стоимости с рыночными ценами земельных участков, то есть игнорирование спроса и предложения на них.
В результате используемые в настоящее время рентные оценки для определения ставок земельных платежей нельзя признать объективными. Поэтому совершенствование государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения на основе вышеизложенных подходов приобретает особое значение.
|
обратная связь
