В условиях перехода к рыночным отношениям на предприятиях разных форм собственности значительно увеличилось число нарушений трудовых прав граждан, ещё больше ситуация обострилась в условиях экономического кризиса. Недобросовестные предприятия, в результате уменьшения общей деловой активности потерявшие часть заказов, необоснованно проводят сокращения, избегая выполнения обязанностей сокращающего работодателя. Надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства есть особой деятельностью специально уполномоченных органов, которая направлена на защиту трудовых прав человека.
Защита трудовых прав работников как научная категория изучалась еще советскими учеными. Следует согласится с точкой зрения Т.А. Нестеровой, согласно которой защита трудовых прав рассматривается как правовое явление, имеющее множество измерений . Поэтому, четко очертив пределы научного исследования, автор рассматривает защиту трудовых прав лишь в тех аспектах, которые необходимы для комплексного понимания разрабатываемой им научной проблемы, а именно:
1) как функцию трудового права,
2) как деятельность уполномоченных субъектов,
3) как новый комплексный институт трудового права.
Защита трудовых прав работников как функция трудового права находит свое выражение в нормотворческой деятельности законодательных и исполнительных органов. Указанные субъекты в соответствующих актах устанавливают правовой баланс между «хозяйской властью» работодателя и фактически зависимым положением работника, обеспечивая, тем самым, защищенность последнего в сфере труда.
Защита трудовых прав работников - это деятельность уполномоченных субъектов, направленная на обеспечение беспрепятственной реализации трудовых прав работников в случае их нарушения (угрозе нарушения).
Правозащитная деятельность обладает рядом специфических черт. Во-первых, она осуществляется только уполномоченными субъектами (работником, профсоюзами и иными общественными организациями, органами социального партнерства, органами государственного контроля и надзора за соблюдением норм трудового права, судебными органами, международными организациями). Во-вторых, защита трудовых прав работников обеспечивается не только принуждением, но и убеждением работодателя в правовой необоснованности его позиций при урегулировании трудового конфликта в рамках согласительных процедур.
Соглашаясь с мнением некоторых ученых (Т.А. Сошникова, Т.А. Не-стерова) о том, что помимо всех прочих субъектов трудовые права защищают также Президент РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ, главы субъектов РФ следует отметить конструкцию понятия защиты трудовых прав работников в широком смысле, под которой понимается «любого рода деятельность, совершаемая субъектами в интересах работника и способствующая улучшению условий их труда и благосостояния» .
«Область защиты трудовых прав работников подвержена дифферен-циации. Поэтому одни уполномоченные субъекты осуществляют защиту прав всех категорий работников, другие (например, органы судейского со-общества, органы по делам несовершеннолетних) - лишь некоторых» .
Поддерживая точку зрения тех ученых, которые выделяют юрисдикционную и неюрисдикционную формы защиты прав , следует отметить, что форма защиты трудовых прав работников отражает особенности деятельности субъектов защиты трудовых прав работников в зависимости от того, осуществляется ли защита специализированно (юрисджционная форма) или она организуется самодеятельностью лица, чьи трудовые права нарушены (неюрисдикционная форма). В этой связи отмечается: по сравнению с правозащитной деятельностью работника и (или) его представителей соответствующая деятельность специализированных органов подвергается максимальной регламентации путем установления различного рода процедур и правил.
Сущность юрисдикционной формы состоит в том, что работник, чьи трудовые права нарушены или для которых создалась угроза нарушения, обращается к органам, уполномоченным на принятие мер, необходимых для защиты субъективного права. В рамках юрисдикционной формы выделяется судебная, административная и общественная защита трудовых прав работников. К неюрисдикционной форме защиты трудовых прав относится защита трудовых прав исключительно самостоятельными действиями работника (его представителей). В неюрисдикционной форме протекает деятельность, осуществляемая в порядке самозащиты работником своих трудовых прав, а также правозащитная деятельность профсоюзов и иных общественных органи-заций.
Способ - это действие или система действий, применяемых при исполнении какой-нибудь работы, при осуществлении чего-нибудь . В ст. 352 ТК РФ законодатель выделил способы защиты, основываясь на специфике системности правозащитной деятельности действий субъекта защиты трудовых прав работников. Очевидно, что, например, правозащитная деятельность государственных органов существенным об-разом отличается от деятельности работника в порядке самозащиты. Поэтому способ защиты трудовых прав работников представляет собой действия уполномоченного субъекта по защите трудовых прав работников, интегрированные в систему, специфика которой обусловлена трудоправовым статусом этого субъекта. Особенности правозащитной деятельности уполномоченного субъекта определяются также процедурными и процессуальными нормами трудового права.
Система способов защиты трудовых прав работников на современном этапе выглядит следующим образом:
1) самозащита,
2) общественная защита,
3) защита органами социального партнерства,
4) государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права,
5) судебная защита,
6) защита международными организациями.
Расположение структурных элементов в указанной системе не случайно. Оно отражает поступательный переход работника от одного способа защиты к другому в рамках оптимального, по мнению автора, движения процесса защиты трудовых прав.
Различие между государственным надзором и контролем и общественным контролем профсоюзов состоит в том, что специально уполномоченные государственные органы и инспекции наделены государством не только надзорными и контрольными функциями, но и властными полномочиями - правом давать работодателям обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений, приостанавливать работу организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования в условиях, угрожающих жизни и здоровью работников, привлекать виновных должностных лиц к административной ответственности и т. д. Органы общественного контроля, обладая широкими полномочиями по проверке соблюдения законодательства о труде и охране труда не вправе приостанавливать работы, производимые с нарушением правил безопасности, и привлекать должностных лиц к административной ответственности. Они могут добиться этого только путем обращения в соответствующие компетентные государственные органы.
Вопросы обеспечения охраны труда работников и охраны здоровья населения в правовой сфере также не могут рассматриваться изолированно друг от друга, т.к. источник повышенной опасности у них един — трудовая деятельность человека, а общественно—трудовые отношения. представляют собой волевую форму производственных отношений.
Переосмысление роли и значения безопасности человека и общества становится велением времени. В науке появляются различные концепции безопасности: экологической, психологической, техногенной и других. Од-нако вое они практически не затрагивают первоисточник-трудовую деятельность человека.
«Государственный надзор и контроль как способ защиты трудовых прав работников может быть определен через действия полномочных субъектов, совершение которых приводит к возникновению надзорно-контрольных отношений» . Содержанием этих отношений является деятельность по восстановлению трудовых прав работников, которая происходит в определенных законодательством процессуальных формах путем издания правоприменительного акта полномочным органом государственного надзора и контроля.
Специально уполномоченные органы и инспекции, которые осуществляют надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства, не зависят в своей деятельности от работодателя.
«Надзор и контроль - это разные формы проверочной деятельности уполномоченных на то определенных государственных или общественных органов» .
«Надзор - это осуществление специальными государственными структурами целевого наблюдения за соблюдением исполнительно-распорядительными органами, предприятиями, учреждениями и организа-циями и гражданами правил, предусмотренных нормативными актами» . Контроль есть наиболее распространенным и действующим средством обеспечения законности. Его сущность заключается в том, что «субъект контроля осуществляет учет и проверку того, как контролируемый объект выполняет положенные на него задачи и реализует свои функции» .
Юридическая литература и действующее законодательство позволяют выделить несколько возможных вариантов применения терминов «надзор» и «контроль» за соблюдением норм трудового права.
Термин «надзор» употребляется для обозначения государственного, включая внутриведомственный, надзора за соблюдением норм трудового права.
Определение «контроль» употребляется в отношении деятельности профсоюзов за соблюдением трудовых прав работников, а в ряде случаев и для обозначения ведомственного ( внутриведомственного) контроля.
«До 1994 года государственный надзор за соблюдением законодательства о труде от имени государства осуществляли про-фессиональные союзы. ВЦСПС, отраслевые профсоюзы и их органы на местах располагали целым штатом технических и правовых инспекторов труда, которые обеспечивали защиту трудящихся в условиях практически единого собственника, которым являлось государство» .
Следует отметить, что в СССР, вплоть до его распада, не была ратифицирована Конвенция 1947 года Международной организации труда (МОТ) об инспекции труда, в которой закрепляется принцип государственного надзора за соблюдением законодательства о труде, главенствующая роль государства в регулировании трудовых отношений в обществе и охране здоровья наемных работников при выполнении ими трудовых обязанностей.
В рамках подготовки к ратификации указанной Конвенции, 4 мая 1994 г был издан Указ Президента РФ № 850 «О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда», в июле этого же года Указом Президента № 1504 было утверждено Положение о Рострудинспекции. Во всех субъектах Российской Федерации были созданы соответствующие территориальные органы государственного надзора за соблюдением трудового законодательства. В Московской области такая инспекция была создана уже в 1994 году, в Москве — фактически начала функционировать с 1995 года.
В последнее время государством уделяется огромное внимание законодательному и нормативному регулированию вопросов охраны труда. Это в первую очередь связано с тем, что статья 7 Конституции РФ провозглашает Российскую Федерацию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе права на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены – обязанность государства (статьи 2 и 37 Конституции РФ). Именно поэтому, 11 апреля 1998 года федеральным законом № 58-фз были ратифицированы: Конвенция 1947 года об инспекции труда (Конвенция № 81) и Протокол 1995 года к Конвенции 1947 года об инспекции труда, Конвенция 1978 года о регулировании вопросов труда (Конвенция № 150) и Конвенция 1981 года о безопасности и гигиене труда и про-изводственной среде (Конвенция № 155), принятые Генеральной конферен-цией Международной организации труда в городе Женеве» .
Анализ содержания прежней и новой редакции ст.352 ТК РФ позволяет сделать вывод о том, что целью государственного надзора и профсоюзного контроля является защита трудовых прав работников. В связи с этим надзор и контроль рассматривается в работе как единая функция государственных органов, реализация которой в отношениях по государственному надзору и контролю должна приводить к устранению нарушений трудовых прав работников.
Из содержания Федерального закона от 8.08.2001 года № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», можно сделать вывод о том, что термины надзор и контроль являются синонимами. С учетом того, что, в трудовом праве происходят принципиальные изменения, возникает необходимость теоретического переосмысления правовых взглядов на охрану труда и выработки научно обоснованных предложений по развитию одноименного института отрасли трудового права и законодательства об охране труда в рыночных условиях.
Надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства осуществляется в двух сферах регулирования общественно-трудовых отношений: сфере установления условий работы и сфере применения установленных условий работы. Повышение в настоящее время роли коллективно-договорного и личностно-договорного регулирования трудовых отношений усиливает значение надзора и контроля за соблюдением законодательства о работе при установлении условий работы. Предупредительный надзор и контроль осуществляется при установлении локальных условий работы для того, чтобы локальные нормы не противоречили законодательству о работе. Такой надзор и контроль также осуществляется для предупреждения нарушений правил охраны труда на строительстве, в эксплуатации производственных сооружений, при введении в эксплуатацию новых объектов.
Другой сферой наглядово-контрольної деятельности есть применение установленных условий работы.
Сказанное позволяет определить государственный надзор и контроль как единую функцию полномочных органов, которая реализуется в качестве способа защиты трудовых прав работников, приводящего к возникновению надзорно-контрольных отношений, содержанием которых является устранение нарушений норм трудового права в определенных процессуальных формах.
В действующих нормативно-правовых актах сроки «надзор» и «кон-троль» употребляются в неразрывном единстве, чем подчеркивается общ-ность целей и задач, которые стоят перед соответствующими органами. Отличия между органами надзора и контроля оказываются преимущественно в компетенции, функциях, которые осуществляются ими, в методах выявления нарушений и способах реагирования на них.
Субъектами данного правоотношения являются владельцы или уполномоченные ими органы предприятий, учреждений, организаций, независимо от формы собственности и хозяйствование, и специально уполномоченные органы государственной исполнительной власти, которые наделены такими полномочиями, как возможность давать владельцам (уполномоченным ими органам) указания об устранении выявленных нарушений, невыполнение которых тянет за собой материальную, дисциплинарную, административную, а в некоторых случаях и уголовную ответственность; всеобщность надзора и контроля (как был приведен надзор и контроль распространяется на все предприятия). Государственный надзор и контроль осуществляется следующими органами:
1) прокуратуры;
2) федеральной инспекции труда;
3) энергетический надзор;
4) надзор за безопасным ведением работ в промышленности;
5.) санитарно-эпидемиологический надзор;
6) надзор за ядерной и радиационной безопасностью .
Эти органы независимые от других государственных органов и органов местного самоуправления. Административно-правовые отношения всегда имеют государственно-властный характер, поскольку один из его субъектов наделяется государством властными полномочиями.
Состояние подчиненности, в котором находятся субъекты правоотно-шения по надзору и контролю за соблюдением законодательства о работе, есть характерным для административно-правовых отношений. Правоотно-шение из надзора и контроля за соблюдением законодательства о работе и охране здоровья на производстве возникают не по согласию сторон (что характерно для трудового правоотношения), они могут возникать и против желания второй стороны. Об административно-правовом характере правоотношения из надзора и контроля за соблюдением законодательства о работе свидетельствует и содержание данного правоотношения, который заключается в том, что надзорный орган может дать владельцу предприятия, учреждения, организации (уполномоченному им органа) от лица государства властные распоряжения, который должен безусловно их выполнить, а в случае нарушения законодательства о работе и охране здоровья на производстве применить мероприятия административного взыскания. Таким образом, следует отметить, что «правоотношение из надзора и контроля за соблюдением зако-нодательства о работе и охране здоровья на производстве являются административно-правовыми и относительно трудового правоотношения выступают как внешние, связанные с организацией процесса работы на предприятии, в учреждении, организации и применением работы нанимаемых работников» .
Среди субъектов государственного контроля и надзора следует осо-бо выделить роль прокуратуры. В форме использования прокурор может возложить на работодателя обязанность по устранению нарушений трудовых прав работников. Отличительной особенностью деятельности органов прокуратуры является возможность возложения на другие органы государственного надзора и контроля обязанности по обеспечению исполнения норм трудового права. Например, на основании п.2 ст.22 ФЗ «О Прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе возбудить производство об административном правонарушении в сфере трудовых отношений и потребовать от полномочного государственного органа принятия мер по устранению нарушений трудовых прав работников и по привлечению виновных лиц к административной ответственности. Органы прокуратуры могут выдать работодателю предостережение о недопустимости неправомерных действий в будущем, то есть по соблюдению норм трудового права путем воздержания от совершения неправомерных действий. Следовательно, прокурор может опосредованно применять различные формы реализации правовых норм путем возложения на работодателя соответствующих обязанностей, в том числе по соблюдению норм трудового права. «Органы прокуратуры могут осуществлять защиту трудовых прав работников в публично-правовой форме на различных уровнях (федеральном, региональном, местном и локальном) путем внесения протеста для отмены нормативных правовых актов, нарушающих права работников. Другие органы государственного надзора могут осуществлять деятельность в данной форме только на локальном уровне» . Поэтому у них может возникнуть и нередко возникает необходимость обращения в органы прокуратуры для защиты прав неопределенного круга работников на федеральном, региональном и местном уровнях. Такие обращения имеют силу доказательства нарушений трудовых прав работников. Следует отметить высокую результативность в исковой работе и участии прокуроров в гражданском судопроизводстве. За 2007 г. прокурорами, предъявлено 2 260 исков в интересах граждан о возмещении ущерба, причиненного жизни или здоровью (в 2006 г. – 2 772 исков). Рассмотрено судами 1 863 (в 2006 г. – 2 285), из них удовлетворено 1 764 исковых заявлений, то есть подавляющее большинство (в 2006 г. – 2 173), на сумму 113598 р. (в 2006 г. – 108978 р.) Таким образом, удовлетворяемость исков прокурора по данной категории дел составляет 94,7 % .
В настоящее время Федеральная инспекция труда представляет собой стройную систему государственных органов и социального развития РФ, осуществляющих государственный надзор за соблюдением трудового законодательства во всех субъектах РФ. Особо следует отметить, что в силу ст. 6 ТК РФ, принципы и порядок осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, а так же установление системы и полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих указанный надзор и контроль, относятся к исключительной компетенции Российской Федерации.
Использование федеральной инспекцией труда норм трудового права происходит путем выдачи работодателю предписания, обязательного для исполнения. В предписании федеральная инспекция труда может обязать работодателя исполнить нормы трудового права. Органы прокуратуры могут возложить на инспекцию труда обязанность по обеспечению защиты трудовых прав работников путем устранения выявленных нарушений и привлечения виновных лиц к административной ответственности. В форме соблюдения федеральная инспекция труда также может опосредованно возложить на работодателя обязанность воздерживаться от совершения неправомерных действий. В публично-правовой форме инспекция труда может требовать от работодателя отмены локальных нормативных актов, ограничивающих права работников, гарантированные в законодательстве. Для устранения таких нарушений на вышестоящих уровнях (федеральном, региональном, местном) инспекция труда должна обращаться в соответствующие органы прокуратуры. Федеральная инспекция труда в частно-правовой форме защищает права конкретных работников. Государственная инспекция труда может защищать права работников на локальном уровне в смешанной форме путем выдачи предписания об устранении нарушений трудовых прав конкретных работников, а также об отмене положений локальных нормативных актов, применение которых привело к нарушению этих прав.
Федеральная служба по зкологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) осуществляет следующие виды деятельности по надзору за соблюдением норм трудового права:
1) горный надзор;
2) атомный надзор;
3) энергонадзор.
Реализация данных видов деятельности призвано оградить работников от воздействия вредных и опасных факторов. Поэтому требования Ростехнадзора должны быть исполнены немедленно.
«Ростехнадзор может издавать нормативные правовые акты. Надзор за соответствием этих актов требованиям вышестоящих по юридической силе правовых норм осуществляют органы прокуратуры. В форме исполнения Ростехнадзор может опосредованно издать правоприменительный акт о возложении на работодателя обязанности по реализации норм трудового права» . Органы прокуратуры могут поручить Ростехнадзору обеспечить исполнение норм трудового права в пределах имеющейся компетенции. Органы Ростехнадзора могут потребовать от конкретного работодателя не допускать неправомерных действий в будущем, то есть опосредованно реализовать нормы права в форме соблюдения путем возложения на работодателя обязанности по воздержанию от неправомерных действий. Ростехнадзор не вправе осуще-ствлять деятельность по защите трудовых прав работников в публично-правовой форме, так как не имеет полномочий по признанию недействую-щими локальных нормативных актов. В частно-правовой форме Ростехнадзор может защищать отдельных работников. Органы Ростехнадзора могут осуществлять деятельность в смешанной форме, то есть требовать устранения нарушений трудовых прав конкретных работников, а также возлагать на работодателя обязанность не допускать аналогичных нарушений в будущем по отношению к другим работникам.
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека обеспечивает госсанэпидемнадзор. Осуще-ствление этой деятельности также призвано оградить работников от влияния вредных и опасных факторов. Предписание органов санэпиднадзора, как и других органов государственного надзора и контроля, не имеет принудительных механизмов реализации, что затрудняет восстановление нарушенных прав работников в принудительном порядке по правилам исполнительного производства.
Органы санэпиднадзора вправе издавать нормативные правовые акты. Надзор и контроль за соответствием их содержания вышестоящему по юридической силе законодательству осуществляют органы прокуратуры. В форме исполнения названные органы могут опосре-дованно обязать работодателя устранить нарушения трудовых прав работников. В форме соблюдения они могут опосредованно потребовать от работодателя правомерного поведения в будущем. «Органы санэпиднадзорамогут осуществлять деятельность в публично-правовой форме путем возложения на работодателя обязанности по изданию локального нормативного правового акта, исключающего возможность нарушения работниками санитарных норм и правил» . В частно-правовой форме указанные органы могут требовать устранения нарушений трудовых прав отдельных работников. Однако основной формой защиты трудовых прав работников органами санэпиднадзора, следует признать смешанную форму, так как они призваны не только устранить нарушения трудовых прав работников, но и обеспечить правомерное поведение работодателя в будущем по отношению к неопределенному кругу работников.
§ 3. Виды государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства
В качестве критерия классификации форм государственного надзора и контроля следует использовать вид защищаемого права и (или) законного интереса, которые могут быть реализованы путем выдачи правоприменительного акта. Применение этого основания позволяет выделить следующие формы государственного надзора и контроля:
1) публично-правовую, реализация которой влечет издание правоприменительного акта в отношении неопределенного круга работников;
2) частно-правовую, содержанием которой является защита конкрет-ных работников;
3) смешанную, использование которой связано как с вос-становлением нарушенных прав конкретных работников, так и с защитой неопределенного круга лиц.
Формы государственного надзора и контроля могут быть также классифицированы в зависимости от содержания правоприменительного акта, которым оформляются результаты данной деятельности. В теории права выделяют в качестве самостоятельной формы правоприменения использование правовых предписаний. Под использованием или осуществлением норм права в теории принято понимать реализацию субъективных прав в общественные отношения. Одной из форм правоприменительной деятельности в теории права называют исполнение правовых предписаний, под которой понимается возложение на субъекта каких- либо обязанностей. К формам правоприменительной деятельности в теории права отнесено и соблюдение правовых норм. Под соблюдением обычно понимается воздержание от совершения каких- либо действий. Перечисленные формы могут быть использованы для защиты трудовых прав работников. Восстановление нарушенного права может быть обеспечено путем выдачи правоприменительного акта го-сударственным органом в любой из рассмотренных форм. Следовательно, устранение нарушений норм трудового права возможно при использовании одной из рассмотренных форм.
По времени проведения надзорно – контрольных мероприятий выде-ляют:
Предыдущий надзор и контроль оказывает содействие предотвраще-нию нарушений законодательства о работе, имеет место преимущественно при применении условий работы, осуществляемых собственником совмест-но, по согласованию или с учетом мысли профсоюзных органов или других уполномоченных на представительство трудовыми коллективами органов.
Текущий надзор и контроль направлен на предотвращение нарушений законодательства о работе, выявлении допущенных нарушений и принятие необходимых мер.
Дальнейший надзор и контроль осуществляется при рассмотрении трудовых споров и выявлении уже допущенных нарушений с целью возобновления возбужденных прав работников. Дальнейший надзор и контроль осуществляют органы прокуратуры, суд .
|
обратная связь
