§ 1. Проблемы правового регулирования государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства в условиях экономического кризиса
Право на свободный и безопасный труд в условиях нынешней эконо-мики имеет исключительное значение - его реализация является залогом достойного существования каждого человека и всего общества в целом, воплощением многих нравственных ценностей и возможностью для самовыражения.
Между тем именно эта сфера сейчас является глубоко кризисной: «из года в год повсеместно растет количество нарушений трудовых прав граж-дан, приходят в упадок производственные мощности, отсутствует правовое регулирование, соответствующее реалиям современной жизни» .
Переход России в первой половине 1990-х гг. к рыночным отношениям послужил сильнейшим толчком к развитию предпринимательской деятельности, созданию различных форм предприятий в виде акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, кооперативов, а также появлению огромного количества индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица. Вместе с позитивными моментами, состоящими в развитии деловой активности граждан и увеличении доли самозанятого населения, данные процессы имеют и ряд негативных черт, одна из которых - массовое нарушение трудовых прав наёмных работников. В стремлении к увеличению доходов работодатели не всегда уделяют должное внимание охране труда, зачастую не имеют представления о санитарном законодательстве, об элементарных нормативных требованиях охраны труда, не желают вкладывать денежные средства в обеспечение безопасности труда работников и т.д. В результате в стране произошло резкое обострение криминогенной ситуации в сфере охраны труда. И это имеет место на фоне дальнейшей либерализации Уголовного кодекса Российской Федерации. Так, Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в УК РФ» от 08.12.2003 г. № 162-ФЗ из диспози-ции ст. 143 УК РФ было исключено причинение по неосторожности средней тяжести вреда здоровью. Теперь уголовная ответственность за нарушение правил охраны труда наступает при условии, если это деяние повлекло по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью или смерть человека. Данным Федеральным законом изменения были внесены и в санкции ст. 143 УК РФ. Законодателем был сделан акцент на усилении роли имущественных наказаний и уменьшении сроков лишения свободы.
Соответствующие коррективы коснулись и смежных с нарушением правил охраны труда составов преступлений, регламентированных ст. 215, 216, 217, 219 УК РФ. Однако изменения, внесённые в указанные составы, напротив, связаны с расширением диспозиций соответствующих уголовно-правовых норм и ужесточением санкций.
Однако, несмотря на принятые меры, правоохранительными органами фиксируется устойчивая тенденция к увеличению количества нарушений правил охраны труда.
По мнению А. Мыцыкова, с которым, безусловно, следует согласится, «надзор за законностью деятельности контрольно-надзорных органов, за тем, как они выполняют возложенные законом обязанности, надо усиливать» .
Также неопределенным является статус Федеральной иснпекции по труду. Анализ нескольких статей Трудового кодекса Российской Федерации (пункт 2 статьи 83, статьи 193, 327, 373) позволяет предположить, что Федеральная инспекция труда является органом по рассмотрению и разрешению трудовых споров. Тем не менее подобное сочетание государственного контроля и надзора и полномочия на рассмотрение и разрешение трудовых споров, с одной стороны, достаточно положительно сказывается на результатах работы инспекции и суда, но, с другой стороны, действительно вызывает обоснованные опасения соединения в одном органе полномочий, присущих двум разным ветвям власти – исполнительной и судебной. Несомненно, недопустимо устанавливать взаимоисключающий характер деятельности в одном фе-деральном органе исполнительной власти.
В науке трудового права традиционно различаются две позиции. Со-гласно первой, все трудовые споры окончательно формируются лишь то-гда, когда за их рассмотрением и разрешением лицо обратилось в юрисдикционный орган .
До этого момента трудовой спор считается всего лишь трудовым разногласием. Соответственно, в результате индивидуальные трудовые разногласия носят сугубо материально-правовой характер и для восстановления нарушенных трудовых прав и законных интересов можно воспользоваться такими формами и способами защиты, как непосредственное обращение к работодателю, самозащита или защита путем обращения в профсоюз или Федеральную инспекцию труда или примирительные процедуры. Процессуальный характер разногласий возникает лишь при подаче жалобы в комиссию по трудовым спорам или искового заявления в суд, то есть при возникновении трудового спора.
Суть второй позиции заключается в том, что на любой стадии возникновения трудовой спор считается таковым, независимо от того, передан ли он на рассмотрение и разрешение в юрисдикционный орган . Иными словами, трудовые разногласия тождественны трудовому спору , «наличие разногласия между сторонами правоотношения означает само по себе наличие спора» . Соответственно, трудовой спор всегда существует между субъектами материального охранительного трудового правоотношения, и с передачей его в юрисдикционный орган не превращается в процессуальное явление, а становится предметом трудовых процессуальных, гражданско-процессуальных или административно-процессуальных отношений .
В качестве третьей точки зрения можно выделить позицию ученых, предлагающих объединить все противоречия, возникающие между сторонами трудовых правоотношений, одним термином – «трудовой конфликт» («юридический конфликт»), основываясь, в том числе и на теории конфликтологии .
Такая позиция представляется спорной. Думается, если именовать все трудовые споры, разногласия трудовыми конфликтами, это противоречит основной цели действующего законодательства – согласованию законных интересов работников и работодателей, поскольку термин «конфликт» применяется для определения неразрешимого столкновения, серьезного разногласия , в то время как спор (словесное состязание, обсуждение чего-нибудь, в котором каждый отстаивает свое мнение ) – термин, для этой цели более подходящий. Таким образом, употребление термина «конфликт» не совсем точно раскрывает смысл законодательства в области рассмотрения и разрешения трудовых споров. Здесь мы не можем не согласиться с утверждением Т. Ю. Барышниковой о недопустимости выдачи государственным инспектором труда предписаний в связи с неисполнением работодателем статьи 236 ТК РФ .
Тем не менее нам представляется, что законодатель необоснованно «устранил» Федеральную инспекцию труда от возможности требовать воз-мещения среднего заработка за время вынужденного прогула. В результате возникает такая ситуация, в которой Федеральная инспекция труда не доводит до логического конца процесс урегулирования разногласия по поводу издания незаконного приказа об увольнении работника. Работник впоследствии все равно вынужден обращаться в суд с иском о возмещении среднего заработка за время вынужденного прогула или с заявлением о выдаче судебного приказа (на основании справки из бухгалтерии о невыплаченных суммах).
Таким образом, Федеральная инспекция труда обладает «усеченным» правом на восстановление на работе, то есть правом отмены незаконного приказа о прекращении трудового договора без права требования оплаты вынужденного прогула. В этом случае неоправданно затягивается восстановление нарушенного субъективного трудового права работника. Полагаем, следует предоставить государственным инспекторам труда (наряду с судом) возможность требовать в предписании возмещения ущерба, причиненного работнику в соответствии со статьями 234, 236 Трудового кодекса Российской Федерации. Это не будет вмешательством в компетенцию суда, поскольку вытекает из существа трудового разногласия.
Ориентируясь на действующее законодательство, можно констатиро-вать, что Федеральная инспекция труда юридически является органом по рассмотрению и разрешению трудовых разногласий, но не трудовых споров. Условно ее можно назвать органом по урегулированию разногласий в сфере труда. Федеральная инспекция труда является тем органом, который не позволяет перерасти трудовому разногласию в трудовой спор
Следует также отметить уровни государственного контроля и надзора за обеспечение исполнения трудового законодательства. Проводимая административная реформа, направленная в частности, на разграничение полномочий между федеральными органами государ-ственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, привела к кардинальным изменениям в государственном управлении охраной труда. Произошел отказ от вертикали управления от федеральных органов исполнительной власти (министерств, ведомств) до работодателей (организаций, предприятий).
«В этой связи все основные вопросы государственного управления охраной труда все более переходят на уровень субъектов Российской Федерации, на территориях которых происходят несчастные случаи, связанные с производством, что привело к возрастанию роли регионов в государственном управлении охраной труда» . В трудовом зако-нодательстве речь идет о единстве и дифференциации государственного управления охраной труда, взаимодействии и координации деятельности органов различного уровня и различной компетенции, о возможности делегирования полномочий по государственному управлению органам местного самоуправления. Анализ российского законодательства показывает, что пока существует единая федеральная централизованная система государственных органов, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением специальных требований только в форме государственных инспекций труда. Однако функциональный блок управления не может исчерпываться лишь надзором и контролем за соблюдением требований охраны труда. Сложилась ситуация, при которой практически разорвана «вертикальная связь» органов исполнительной власти субъектов Федерации, ведающих вопросами охраны труда, с федеральными органами исполнительной власти, занимающимися этими же вопросами. Кроме того, не решен однозначно вопрос о передаче органам местного самоуправления функций по охране труда, не определено также в каком объеме существует эта необходимость.
§ 2. Перспективы правового регулирования государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства
Обеспечение защиты трудовых прав неопределенного круга рлиц на федеральном, региональном и местном уровнях происходит во взаимодействии прокуратуры и других государственных органов надзора и контроля, что предполагает сообщение в органы прокуратуры сведений о подзаконных нормативных актах, нарушающих права работников, с целью их отмены. Заключение органа государственного надзора и контроля может служить доказательством незаконности нормативного правового акта. Представляется необходимым выделение в отдельную статью Трудового кодекса Российской Федерации (ст. 353.1) положения о государственном надзоре за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляемом Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии с федеральным законом. Это подчеркнуло бы его особый статус как деятельности, направленной на защиту трудовых прав и свобод.
Кроме того, в новой статье необходимо отдельно указать, что надзор за исполнением трудового законодательства осуществляется прокурором в том числе в деятельности контролирующих органов и органов местного самоуправления.
Первоочередная задача прокурора по обеспечению законности в сфере трудовых прав граждан заключается именно в обеспечении надлежащей работы органов контроля и надзора. Проверки соблюдения закона органами государственного контроля характеризуют основное направление надзорной деятельности прокурора в данной сфере. Обеспечение независимости государственных органов надзора и контроля за соблюдением трудовых прав работников при выполнении ими своих функций предполагает их взаимодействие с общественными организа-циями, органами социального партнерства, Уполномоченным по правам человека в РФ, уполномоченными по правам человека в субъектах РФ. Увольнение должностных лиц органов государственного надзора и контроля по инициативе работодателя должно происходить с предварительного согласия комиссии по регулированию социально-трудовых отношений соответствующего уровня (федерального или регио-нального). Одним из доказательств незаконности увольнения должностных лиц органов государственного надзора и контроля могут служить заключения Уполномоченного по правам человека в РФ, региональных уполномоченных по правам человека. Внедрение указанных предложений позволит оптимизировать работу по государственному контролю и надзору за исполнением трудового законодательства. |
обратная связь
