§ 1. Правовой статус государственных органов, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением трудового законодательства
В теории права под реализацией полномочий государственных органов принято понимать «издание этими органами от имени государства юридически обязательных нормативных и индивидуальных актов, осуществление ими надзора и контроля за строгим и неуклонным соблюдением требований, содержащихся в данных актах, обеспечение защиты этих требований от нарушений путем применения установленных законодательством мер, в том числе в необходимых случаях и мер государственного принуждения». Сказанное позволяет определить полномочия государственных надзорно-контрольных органов как совокупность мер, которые они могут использовать для выполнения функции по защите трудовых прав работников.
Полномочия, реализуемые в надзорно-контрольных отношениях, входящих в предмет трудового права, призваны обеспечить правомерное поведение работодателей в трудовых отношениях. Отношения по реализации полномочий государственными надзорно-контрольными органами имеют следующие особенности:
1) они возникают по инициативе работников или их полномочных представителей;
2) субъектами этих отношений являются государственные органы, полномочные представители работодателя, работники, права которых должны быть восстановлены, и их полномочные представители;
3) содержанием указанных отношений являются права работников, их полномочных представителей и корреспондирующие им обязанности государственного органа и работодателя по устранению нарушений норм трудового права;
4) прекращение рассматриваемых отношений связано с фактом устранения нарушений трудовых прав работников, в том числе путем отмены незаконного нормативного правового акта;
5) принятие государственным органом мер по защите трудовых прав работников в этих отношениях не ограничено сроком;
6) названные полномочия в трудовых отношениях получают самостоятельное процессуальное оформление в виде правоприменительного акта об устранении нарушений трудовых прав работников.
Реализация данных полномочий имеет именно процессуальное оформление. Доказательством тому является ст.109 ФЗ «Об исполнительном производстве» от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ, который вступил в законную силу с 1 февраля 2008 года . Данная норма предусматривает исполнение актов надзорно-контрольных органов об административном приостановлении деятельности работодателя по правилам исполнительного производства. Следовательно, указанные акты должны иметь соответствующее процессуальное оформление для реализации по правилам исполнительного производства.
Полномочия органов государственного надзора и контроля могут быть классифицированы в зависимости от того, для решения каких задач они используются. Данный критерий позволяет выделить такие виды полномочий:
1) используемые для выявления нарушений трудовых прав ра-ботников;
2) реализуемые для устранения выявленных нарушений;
3) направленные на обеспечение правомерного поведения работодателей в будущем.
Необходимо также выделять общие полномочия, которые имеют об-щий характер для органов государственного надзора и контроля, и специ-альные, обладающие особенностями при их использовании для защиты трудовых прав работников. Для выделения специальных полномочий могут быть использованы следующие основания:
1) наличие специального объекта государственного надзора и контроля, в частности осуществление деятельности по защите от воздействия вредных и опасных факторов;
2) наличие особых полномочий по устранению нарушений трудовых прав работников;
3) наличие органов, реализующих специальные полномочия, например, Ростехнадзора, санэпидемнадзора.
Под общими полномочиями следует понимать меры, которые могут быть использованы каждым надзорно-контрольным органом для восстановления нарушенного права Порядок использования общих полномочий с целью выявления данных нарушений регламентируется не только нормами ТК РФ, но и ФЗ от 8.08.2001 года № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» . Общие полномочия по выявлению нарушений трудовых прав работников могут быть реализованы с соблюдением норм названного Федерального закона. В соответствии со ст.7 данного Закона мероприятия по проверке соблюдения работодателем трудовых прав работников могут быть проведены на основании распоряжения (приказа) государственного органа, осуществ-ляющего надзор и контроль за соблюдением норм трудового права. Следовательно, реализация общих полномочий по выявлению нарушений трудовых прав работников требует предварительного оформления. Отсутствие надлежащего оформления не позволяет государственному органу устранить нарушения трудовых прав работников. Реализация указанных полномочий происходит путем издания правоприменительного акта государственным органом в защиту прав конкретного работника. Следовательно, общие полномочия могут быть реализованы в частно-правовой форме. «Общие полномочия по обеспечению правомерного поведения работодателя могут быть реализованы в смешанной форме, так как органы государственного надзора и контроля могут не только обязать работодателя правоприменительным актом устранить нарушения прав конкретных работников, но и не допускать аналогичных нарушений в будущем по отношению к другим работникам» . В этом случае не требуется повторного издания акта надзорно-контрольного органа для устранения аналогичных нарушений, в отношении которых имеется вступивший в законную силу правоприменительный акт о недопустимости их повторного совершения. Следовательно, общие полномочия реализу-ются в частно-правовой и смешанной формах.
§ 2. Порядок проведения проверок субъектами государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства
Специальные полномочия реализуются в публично-правовой форме защиты трудовых прав работников - путем проведения проверок и принятия мер по устранению выявленных нарушений. Реализация этих полномочий позволяет государственным органам самостоятельно требовать признания недействующими подзаконных нормативных правовых актов и отдельных норм, нарушающих права работников. При этом не требуется предварительного оформления правоприменительного акта. Специальными полномочиями обладают органы прокуратуры, Ростехнадзор при осуществлении надзора за безопасностью использования атомной энергии, Федеральная служба по защите прав потребителей и благополучию человека при проведении санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного и ветеринарного контроля в пунктах перехода государственной границы Российской Федерации.
Специальные полномочия по устранению нарушений трудовых прав работников применяются одновременно с выявлением таких нарушений, что позволяет одним актом оформить выявление и устранение нарушений трудовых прав работников.
С целью обеспечения правомерного поведения работодателя в буду-щем государственные органы надзора и контроля могут использовать сле-дующие специальные полномочия:
1) возложение на работодателя обязанности по изданию локальных нормативных актов, обеспечивающих соблюдение требований охраны труда, а также по отмене локальных актов, нарушающих права работников;
2) требование об устранении аналогичных нарушений на основании ранее выданного правоприменительного акта;
3) привлечение работодателя и(или) его представителя к администра-тивной ответственности.
Независимость должностных лиц этих органов при осуществлении полномочий по защите трудовых прав работников должна, обеспечиваться за счет взаимодействия с общественными организациями. Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта ин-тересов» предусмотрено создание комиссий с участием представителей общественности с целью оценки правомерности поведения государственных служащих, к числу которых относятся и должностные лица органов государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права. Участие представителей гражданского общества в оценке деятельности государственных органов призвано обеспечить их независимость от вмешательства вышестоящих должностных лиц, в частности, руководителей органов исполнительной власти. Органы го-сударственного надзора и контроля должны взаимодействовать при реализации функции по защите трудовых прав работников с профсоюзами, соответствующими комиссиями по регулированию социально-трудовых отношений, что будет служить обеспечению их независимости. Уполномоченный по правам человека в РФ, региональные уполномоченные по правам человека могут давать заключения на предмет оценки законности увольнения государственного инспектора труда при возникновении конфликтных ситуаций. В настоящее время подобные заключения могут быть использованы в качестве одного из доказательств незаконности увольнения должностного лица надзорно-контрольного органа при рассмотрении дела судом.
Взаимодействие государственных органов надзора и контроля за со-блюдением трудовых прав работников с профсоюзами, комиссиями по регулированию социально-трудовых отношений позволяет использовать специалистов, работающих в этих органах, в качестве арбитров для урегулирования разногласий в сфере трудовых отношений.
С принятием федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного надзора (контроля)» от 08.08.01 г. № 134-фз, в федеральной инспекции труда введен специальный порядок организации надзорно-контрольной деятельности. Решение руководителя государственной инспекции труда о направлении государственного инспектора труда на проверку оформляется приказом руководителя или распоряжением заместителя руководителя, который(ое) инспектор обязан предъявить работодателю или его представителю.
В приказе (распоряжении) указываются:
- номер и дата издания приказа (распоряжения),
- наименование государственной инспекции труда,
- фамилия, имя, отчество государственного инспектора труда, которому поручено проведение проверки,
- наименование организации, в которой предполагается проводить контрольно-надзорные мероприятия,
- цели и задачи проводимой проверки,
- основания для проведения проверки (плановая, внеплановая), дата начала и окончания проверки, срок для проверки исполнения предписания.
Проводить проверку может только тот государственный инспектор труда, которому это поручено приказом (распоряжением) о направлении на проверку.
Прокурор может быть на уровне предъявленных ему высоких и сложных требований лишь тогда, когда он не только знает, что следует предпринять в каждом конкретном случае, но и как это сделать. Такого рода познания обеспечиваются разработкой методических рекомендаций. Перед проведением проверки прокурор должен составить план, которого он будет придерживаться в дальнейшем. Специфика деятельности контролирующих органов позволяет сформулировать достаточно полный перечень вопросов, подлежащих выяснению в ходе надзорной проверки:
- осуществляется ли инспекцией сбор информации о состоянии закон-ности в контролируемой сфере и ее использование в работе;
- полностью ли охвачены мероприятиями по контролю организации, расположенные на закрепленной территории;
- осуществляется ли планирование работы инспекции, ее структурных подразделений (отделов) и инспекторов, выполняются ли эти планы;
- соответствуют ли предъявляемым требованиям отчеты о работе ин-спекции, в том числе достоверность указанных в них данных;
- в каждом ли случае проведения проверки инспектор имеет распоря-жение (ФЗ от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении го-сударственного контроля (надзора)»);
- имели ли место факты признания действий (бездействия) инспекторов незаконными в судебном порядке;
- соблюдаются ли сроки рассмотрения обращений и жалоб граждан;
- все ли предусмотренные законом документы запрашиваются инспектором у работодателя при проведении проверки;
- по всем ли фактам выявленных правонарушений инспекторами приняты меры реагирования, виновные лица привлечены к предусмотренной законом ответственности;
- контролируется ли в дальнейшем, после внесения, фактическое ис-полнение требований, поставленных в предписании и/или представлении об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения;
- в случае выявления фактов неисполнения предписаний или представлений направляются ли соответствующие напоминания, проводятся ли контрольные проверки. Решается ли в случае злостного неисполнения требований, поставленных в предписании либо представлении, вопрос о возбуждении административных дел по ст. 19.5 КоАП РФ;
- ставится ли в необходимых случаях вопрос о необходимости привлечения виновных лиц к дисциплинарной ответственности; - нет ли фактов незаконного привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, соответствует ли наложенное наказание степени тяжести правонарушения;
- соблюдаются ли требования административного законодательства к порядку составления протоколов об административных делах данной категории, их рассмотрения по существу и вынесения постановлений о наказании; - контролируется ли своевременная уплата наложенных штрафов;
- в каждом ли случае неисполнения правонарушителями обязанности по уплате штрафа принимаются меры по привлечению виновных к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ;
- направляется ли информация обо всех нарушениях прав граждан, причинах и условиях, им способствовавших, по которым инспекция лишена возможности принятия мер, в уполномоченные органы .
Кроме названных, следует выяснить следующие специфические вопросы работы по обеспечению соблюдения права граждан на своевременную оплату труда:
- соответствуют ли принимаемые инспекцией меры остроте ситуации с выплатой заработной платы (как они соотносятся с показателями работы прокуроров за аналогичный период);
- налажено ли поступление сведений об организациях-должниках из территориального органа государственной статистики во всех ли из них проводились мероприятия по контролю;
- направляется ли информация и материалы о выявленных фактах за-держки заработной платы свыше двух месяцев в органы прокуратуры для организации доследственных проверок и решения вопроса о возбуждении уголовного дела по ст. 145.1 Уголовного кодекса РФ. Сколько таких материалов направлено, за какой период, контролируется ли их рассмотрение, имеются ли сведения о результатах разрешения .
В процессе проверки прокурор должен выяснить следующие вопросы, относящиеся к работе инспекции по обеспечению работо-дателями норм и правил по охране труда, требований к расследованию несчастных случаев на производстве и т.п.:
- охвачены ли мероприятиями по контролю наиболее крупные про-мышленные, сельскохозяйственные, обрабатывающие, перерабатывающие и иные организации, риск производственного травматизма и профессиональной заболеваемости в которых наиболее велик;
- во всех ли необходимых случаях при наличии заключения государственной экспертизы условий труда о ликвидации организаций или прекращении деятельности их структурных подразделений вследствие нарушения требований охраны труда в суды направлялись соответствующие заявления;
- всегда ли в необходимых случаях выдавались предписания об отстранении от работы лиц, не прошедших в установленном порядке обучение безопасным приемам выполнения работ, инструктаж по охране труда, стажировку на рабочих местах и проверку знания требований охраны труда; - запрещалось ли использование не имеющих сертификатов соответствия или не соответствующих государственным нормативным тре-бованиям охраны труда (в том числе требованиям технических регламентов) средств индивидуальной и коллективной защиты работников;
- осуществляется ли контроль над соблюдением требования об обяза-тельном социальном страховании работников от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также за назначением и выплатой пособий по временной нетрудоспособности из средств работодателя;
- разрешаются ли в установленном законом порядке запросы граждан о проведении проверки условий и охраны труда на рабочем месте;
- оказывает ли инспекция содействие в организации обучения по охране труда в образовательных учреждениях;
- проводятся ли сверки с органом, осуществляющим социальные вы-платы в связи с производственными травмами, в целях выявления со-крытых несчастных случаев;
- во всех ли случаях государственные инспекторы принимали участие в работе и возглавляли комиссии по расследованию групповых, тяжелых и смертельных несчастных случаев;
- соблюдались ли сроки расследования несчастных случаев;
- достаточно ли полно проведено расследование несчастного случая (все ли обстоятельства достоверно выяснены), все ли документы, предусмотренные ст. 229.2 Трудового кодекса РФ, собраны в материалы расследования несчастного случая; - соблюдаются ли требования по оформлению акта о результатах расследования несчастного случая по форме Н-1;
- проведено ли государственным инспектором труда дополнительное расследование по факту сокрытого несчастного случая, а также при получении сведений, объективно свидетельствующих о нарушении порядка расследования;
- правильно ли по результатам расследования квалифицирован несчастный случай;
- приняты ли по результатам расследования меры, направленные на устранение причин и условий, способствовавших несчастному случаю, их профилактику;
- привлечены ли виновные к предусмотренной законом ответственности в рамках компетенции инспекции;
- направляются ли материалы расследования несчастных случаев в органы прокуратуры для решения вопроса о возбуждении уголовных дел по ст. 143 Уголовного кодекса РФ. Сколько таких материалов направлено, за какой период, контролируется ли их рассмотрение, имеются ли сведения о результатах разрешения. Источниками, из которых прокурор может получить ответы на поставленные вопросы, являются: объяснения должностных лиц, отчеты о работе инспекции с пояснительной запиской, планы работы, акты проведенных проверок, предписания и представления, материалы дел об административных правонарушениях, материалы переписки с органами надзора и контроля, органами государственной власти и местного самоуправления и др .
Необходимо отметить, что, как показывает практика, в ходе проверки прокурорами полноты и законности государственной экспертизы условий труда возникает большое количество вопросов, требующих специальных знаний (технических). В связи с этим к проведению подобного рода проверок настоятельно рекомендуется привлекать специалистов, без участия которых многие аспекты не могут быть надлежащим образом рассмотрены. Еще одним обстоятельством, вызывающим значительные сложности при проведении проверки, является то, что по результатам экспертизы составляются два заключения, одно из которых со всеми представленными материалами возвращается заказчику. Следовательно, в самом органе материалы, по которым проводилась экспертиза, прокурор обнаружить и изучить не сможет. Необходимо заранее затребовать необходимые материалы у заказчика экспертизы того или иного объекта. Необходимо ориентироваться на повышение эффек-тивности взаимодействия с контролирующими органами, на усиление надзора за законностью в их деятельности, не выполняя при этом их функции. К числу основных вопросов, которые подлежат выяснению в ходе проверки законности проведения государственной экспертизы условий труда и выдачи соответствующего заключения, относятся следующие:
- соблюдаются ли сроки проведения экспертизы (не более месяца);
- допускались ли факты затребования от заказчика документов, необ-ходимость в которых для проведения экспертизы отсутствовала;
- выражалось ли экспертами особое мнение об обстоятельствах, имеющих значение для решения экспертизы, как оно рассматривалось, как принималось решение;
- обжаловались ли экспертные заключения в судебном порядке;
- содержат ли заключения обоснованные выводы о соответствии (несоответствии) требований условий труда государственным нормативным требованиям охраны труда .
Получив ответы на эти вопросы, оценив все собранные материалы в совокупности и выявив нарушения законов, установив обстоятельства, спо-собствующие этим нарушениям, прокурор принимает меры по их недопущению в будущем, а также по привлечению к ответственности виновных лиц. |
обратная связь
