Орган дознания определен законодателем как участник уголовного судопроизводства со стороны обвинения в главе 6 УПК России. Следует заметить, что термин "орган дознания" использовался законодателем и ранее в тексте прежних уголовно-процессуальных законов и определялся как участник уголовного судопроизводства. Вместе с тем законодательного определения данного термина не содержал ни один УПК. Такое положение вещей обуславливало различный подход авторов в попытках сформулировать понятие "орган дознания". Не отрицая того факта, что указанный термин, безусловно, является уголовно-процессуальной категорией, авторы различных учебных пособий в попытках сформулировать развернутое содержание рассматриваемого термина ограничивались перечислением тех государственных учреждений и должностных лиц, обозначенных законодателем в тексте закона в качестве органа дознания (ранее в статье 117 УПК РСФСР, в настоящее время в статье 40 УПК РФ) .
В Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации законодатель впервые дал определение термина "орган дознание". Согласно пункту 24 статьи 5 УПК РФ, органы дознания - это государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия.
В статье 40 УПК РФ законодатель указал государственные органы и должностных лиц, которые уполномочены на осуществление уголовно-процессуальной деятельности в качестве органа дознания.
На основании пункта 1 части первой статьи 40 УПК РФ к органам дознания относятся: органы внутренних дел РФ, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению ОРД.
Чтобы уяснить данное законодательное положение и установить весь перечень органов исполнительной власти, которые наделены статусом органа дознания, необходимо обратиться к Федеральному закону "Об оперативно-розыскной деятельности" (далее - ФЗ "Об ОРД"). В статье 13 указанного Закона перечислены органы исполнительной власти, которые наделены полномочиями на осуществление оперативно-розыскной деятельности. Помимо оперативных подразделений ОВД, указываются также оперативные подразделения: ФСБ, федеральных органов государственной охраны, таможенных органов РФ, Службы внешней разведки РФ и некоторых других органов.
Таким образом, по смыслу ст. 40 УПК РФ следует, что оперативные подразделения органов исполнительной власти, наделенные полномочиями на ОРД, наряду с органами внутренних дел, вправе осуществлять уголовно-процессуальную деятельность в качестве субъекта уголовного судопроизводства - органа дознания. Вместе с тем следует обратить внимание, что именно оперативные подразделения органов исполнительной власти, указанные в ст. 13 ФЗ "Об ОРД", вправе именоваться органом дознания, а не весь государственный орган, в отличие, например, от органов внутренних дел, которые в целом отнесены законодателем к органам дознания.
Статусом органа дознания также могут обладать:
- на основании пункта 2 части 1 статьи 40 УПК России - Главный судебный пристав Российской Федерации, главный судебный пристав субъекта Российской Федерации, их заместители, старший судебный пристав, а также старшие судебные приставы Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
- на основании пункта 3 части первой статьи 40 УПК России - командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов;
- на основании пункта 4 части первой статьи 40 УПК России - органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы.
Таким образом, под термином "орган дознания" законодатель понимает систему государственных учреждений и должностных лиц, уполномоченных законодателем осуществлять уголовно-процессуальную деятельность, отнесенную к их компетенции. В таком аспекте понятие "орган дознания" содержит важное положение. Суть его состоит в том, что государственные органы и должностные лица, указанные в статье 40 УПК РФ, следует рассматривать в качестве органов дознания лишь в том случае, когда они начинают осуществлять процессуальную деятельность в сфере уголовного судопроизводства, действуют в порядке и формах, установленных уголовно-процессуальным законом. Во всех остальных случаях они являются не органами дознания, а органами внутренних дел, органами государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы, иными органами исполнительной власти, наделенными полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, и так далее.
Так, например, известно, что органы внутренних дел представляют собой систему государственных органов исполнительной власти, которая осуществляет свою деятельность в трех основных направлениях: административной, оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной .
В этой связи уместен вопрос: следует ли рассматривать ОВД в качестве органа дознания при осуществлении, например, административной деятельности, которая включает в себя охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, осуществление лицензионно-разрешительной системы, обеспечение безопасности дорожного движения, охрану собственности по договорам и т.д.
Ответ должен быть однозначно отрицательным. До тех пор пока сотрудники соответствующих подразделений ОВД осуществляют административную деятельность, они вступают в административно-правовые отношения. Но как только в ходе административной деятельности будут выявлены факты о готовящихся или совершенных преступлениях, органы внутренних дел приступают к осуществлению другого вида деятельности - уголовно-процессуальной, и в этом случае они вправе действовать в статусе участника уголовного судопроизводства - как орган дознания. Осуществляя функции, не связанные с уголовно-процессуальной деятельностью, органы и должностные лица, перечисленные в статье 40 УПК России, действуют не в качестве органов дознания и обладают иными, но не уголовно-процессуальными полномочиями. Как нельзя назвать ОВД органом дознания при выполнении административных функций, так же трудно предположить, к примеру, что командир воинской части будет именоваться органом дознания при осуществлении им непосредственных должностных обязанностей по руководству вверенной ему воинской части или гарнизона.
Наиболее предпочтительным представляется рассматривать понятие "орган дознания" как процессуальный статус участника уголовного судопроизводства со стороны обвинения, которым наделяются государственные учреждения и должностные лица, указанные в части первой статьи 40 УПК России, уполномоченные в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом осуществлять дознание и другие уголовно-процессуальные полномочия .
На основании пункта 1 части 1 статьи 40 УПК России к органам дознания отнесены органы внутренних дел. Вместе с тем ОВД - это сложное структурное государственное учреждение, которое состоит из многочисленных подразделений и служб. Естественно возникает вопрос о том, кто конкретно в системе ОВД наделен статусом органа дознания? Обладают ли статусом органа дознания подразделения, образующие систему криминальной милиции и милиции общественной безопасности?
В разрешении поставленного вопроса следует исходить из буквального толкования закона. Поскольку органом дознания законодатель назвал органы внутренних дел, а не подразделения и службы, которые образуют указанную систему органа исполнительной власти, следовательно, они (эти подразделения, отделы и службы) статусом органа дознания не обладают .
В пользу высказанного положения следует привести тот очевидный факт, что законодатель всегда конкретно называл те учреждения и ведомства, которые он наделял статусом органа дознания. Например, в статье 97 УПК РСФСР 1922 года органом дознания были названы органы милиции и уголовный розыск. В 1923 году в статью 97 УПК РСФСР были внесены изменения и из числа органов дознания были исключены органы рабоче-крестьянской и продовольственной инспекций. В УПК РСФСР 1960 года в ст. 117 органом дознания была названа милиция.
Непозволительно расширительно толковать текст закона, тем более в части произвольного наделения статусом участника процесса какие-либо ведомства, отделы, службы или должностных лиц. Таким правом обладает только законодатель. В этой связи следует подчеркнуть, что только на законодательном уровне могут быть определены государственные органы исполнительной власти в системе ОВД, наделенные статусом органа дознания. Так, например, с 1991 года милиция как орган исполнительной власти, входящий в систему ОВД, была разделена на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. В 1999 году на законодательном уровне оба эти учреждения были названы органом дознания (ст. 8 и ст. 9 Закона РСФСР "О милиции"). Суждения о том, что положения ст. ст. 8, 9 Закона РФ "О милиции" в этой части устарели, несостоятельны, поскольку указанные нормы не претерпели каких-либо изменений с момента действия УПК РФ, хотя у законодателя была такая возможность. Кроме того, нормы Закона "О милиции" не противоречат тексту УПК РФ, а лишь уточняют уголовно-процессуальное предписание относительно органов дознания в системе ОВД. Представляется, что и криминальная милиция, и милиция общественной безопасности являются органом дознания .
Среди ученых-процессуалистов нет единого мнения относительно соотношения участников: орган дознания и начальник органа дознания. Некоторые авторы полагают, что между этими участниками следует видеть различие. Свою позицию они аргументируют тем обстоятельством, что законодатель в соответствующих нормах уголовно-процессуального закона делегирует процессуальные полномочия то органу дознания, то начальнику органа дознания, тем самым различая указанных субъектов . Другая часть ученых-процессуалистов рассматривают эти понятия как тождественные. Так, например, профессор А.А. Чувилев писал: "Уголовно-процессуальный закон (статья 117 УПК РСФСР) при определении круга органов дознания в одних случаях относит к ним руководителей определенных учреждений, в других - государственные органы без указания, какие их должностные лица правомочны вести расследование. Независимо от этих особенностей наименования на практике орган дознания как орган расследования конкретного уголовного дела представляет собой формирование, систему. В этой системе начальник учреждения выступает в качестве начальника органа дознания..." .
Действительно, орган дознания как учреждение, как система не может осуществлять какие-либо конкретные действия, принимать процессуальные решения. Фактически это может сделать только конкретное физическое лицо. Этим лицом является начальник органа дознания, который и олицетворяет собой орган дознания. Следует признать, что те предписания, которые законодатель адресует органу дознания, не могут быть реализованы без начальника органа дознания. Именно поэтому в юридической литературе считается распространенным и верным суждение о том, что процессуальные документы органов дознания не имеют юридической силы до тех пор, пока они не утверждены руководителем (начальником) органа дознания .
Понятия "орган дознания" и "начальник органа дознания" тождественны с точки зрения соотношения их процессуальных полномочий в качестве участника уголовно-процессуальной деятельности.
Согласно пункту 17 статьи 5 УПК России, начальник органа дознания - это должностное лицо органа дознания, в том числе заместитель начальника органа дознания, уполномоченное давать поручения о производстве дознания и неотложных следственных действиях, осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ .
В системе органов внутренних дел начальник ОВД обладает статусом начальника органа дознания, поскольку он является руководителем ведомства, которое законодатель указал в статье 40 УПК России в качестве органа дознания.
Кроме начальника ОВД статусом начальника органа дознания обладают также начальник криминальной милиции и начальник милиции общественной безопасности. Данный вывод основывается на законодательном положении, поскольку указанные должностные лица являются по должности заместителями начальника ОВД, то есть заместителями начальника органа дознания .
Таким образом, на основании пункта 17 статьи 5 УПК России они наряду с начальником ОВД также обладают статусом начальника органа дознания. В пользу данного утверждения можно привести положение уже упоминавшегося Закона РФ "О милиции" (ст. ст. 8, 9), согласно которому начальник криминальной милиции и начальник милиции общественной безопасности являются начальниками органов дознания.
На практике и в теории уголовного процесса неоднозначно разрешается вопрос о наличии статуса начальника органа дознания у руководителей подразделений служб криминальной милиции и милиции общественной безопасности.
Следует помнить, что, поскольку подразделения, входящие в систему ОВД и образующие структуру криминальной милиции и милиции общественной безопасности, не обладают статусом органа дознания, следовательно, и руководители этих подразделений также не вправе обладать статусом начальника органа дознания.
Сказанное в полной мере относится и к подразделениям по организации дознания, которые были образованы в структуре милиции общественной безопасности в 1992 году (Приказ МВД России N 368). Начальник этого подразделения был на ведомственном уровне в соответствии с Приказом 1998 г. N 493 назначен одновременно и заместителем начальника милиции общественной безопасности. Однако, поскольку данный Приказ в настоящее время отменен (Приказ от 11 августа 2003 г. N 618), то начальник указанного подразделения теперь не является заместителем начальника МОБ, то есть не является заместителем начальника органа дознания.
Вместе с тем следует отметить, что на основании пункта 17 статьи 5 УПК России начальник органа дознания определен как должностное лицо органа дознания. На основании закона <15> все сотрудники органов внутренних дел, состоящие в должности как начальствующего, так и рядового состава, являются должностными лицами. Формулировка текста Уголовно-процессуального кодекса РФ (п. 17 ст. 5) может привести к выводу о том, что все должностные лица ОВД (то есть практически любой сотрудник органов внутренних дел) вправе обладать статусом начальника органа дознания. Очевидно, что такое положение вещей было бы абсурдным. С этой точки зрения законодательное определение понятия "начальник органа дознания" неудачно и требует уточнения, во всяком случае, применительно к системе ОВД. Начальники подразделений службы криминальной милиции и службы милиции общественной безопасности, так же как и сотрудники этих подразделений, безусловно, являются должностными лицами. Однако неверно было бы полагать, что в силу своего должностного положения эти лица автоматически становятся носителями процессуального статуса - начальник органа дознания. Это может быть только в том случае, когда начальник ОВД (он же начальник органа дознания) уполномочит, то есть делегирует уголовно-процессуальные полномочия начальника органа дознания этим должностным лицам, путем издания письменного распоряжения (указания). Если же такого указания не поступит, то должностные лица ОВД не вправе обладать статусом начальника органа дознания.
Таким образом, начальник органа дознания - это прежде всего начальник или руководитель того ведомства, которое отнесено законодателем к органу дознания, а также лица, которые по должности являются заместителями этого начальника (руководителя). В системе ОВД статусом начальника органа дознания вправе обладать прежде всего начальник ОВД, а также лица, которые по должности являются его заместителями .
Начальник подразделения дознания. Федеральным законом от 6 июня 2007 г. N 90 внесены изменения и дополнения в УПК РФ. В частности, глава 6 "Участники со стороны обвинения" дополнена ст. 40.1 "Начальник подразделения дознания". Статья 5 УПК РФ дополнена пунктом 17.1, где сформулировано понятие: Начальник подразделения дознания - должностное лицо органа дознания, возглавляющее соответствующее специализированное подразделение, которое осуществляет предварительное расследование в форме дознания, а также его заместитель.
Следует иметь в виду, что начальник подразделения дознания не является начальником органа дознания. Это два самостоятельных субъекта уголовно-процессуальной деятельности, однако при этом начальник подразделения дознания находится в административном и процессуальном подчинении у начальника органа дознания.
Начальник подразделения дознания является руководителем специализированного подразделения, которое, применительно к системе ОВД, функционирует в службе милиции общественной безопасности. Указанный руководитель как начальник специализированного подразделения дознания находится в подчинении как начальника ОВД, так и начальника милиции общественной безопасности и не обладает статусом начальника органа дознания. Кроме того, он наделен определенными процессуальными полномочиями, которые вправе осуществлять только по отношению к дознавателям, находящимся в его подчинении, то есть по отношению к штатным дознавателям. Распространять свои процессуальные полномочия по отношению к иным должностным лицам ОВД он не вправе.
В системе ОВД руководитель специализированного подразделения по организации дознания существует с 1992 - на основании Приказа МВД России N 368 <16>, то есть с момента образования подобных подразделений в системе ОВД, а именно в службе милиции общественной безопасности. В указанном ведомственном нормативном акте были определены основные процессуальные полномочия данного руководителя по отношению к сотрудникам, находящимся в его подчинении. Вместе с тем с точки зрения уголовно-процессуального закона начальник подразделения дознания не являлся участником уголовно-процессуальных правоотношений. Только с июня 2007 года начальник подразделения дознания стал официальным субъектом уголовно-процессуальной деятельности, а его процессуальный статус закреплен в тексте уголовно-процессуального закона. Заметим, кстати, что отдельной нормы, определяющей статус начальника органа дознания, до сих пор нет в тексте УПК РФ, что справедливо отмечается многими авторами как упущение законодателя.
Дознаватель. Необходимо отметить, что в УПК России впервые дознаватель назван в качестве самостоятельного участника уголовного судопроизводства. (В УПК РСФСР использовался термин "лицо, производящее дознание".)
Согласно пункту 7 статьи 5 УПК России, дознаватель - это должностное лицо органа дознания, правомочное либо уполномоченное начальником органа дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания, а также иные полномочия, предусмотренные УПК России.
Как следует из смысла данного законодательного установления, процессуальный статус дознавателя могут приобрести должностные лица органов внутренних дел в двух случаях.
1. В первом случае - когда должностное лицо ОВД, назначенное на должность дознавателя, правомочно в силу своего служебного положения осуществлять расследование преступлений в форме дознания. На основании Приказа МВД СССР от 5 августа 1982 года N 254 в милиции действуют штатные дознаватели, а с 1992 - на основании Приказа МВД России N 368 в структуре милиции общественной безопасности созданы специализированные подразделения дознания, предусматривающие штатную должность дознавателя. Назначение сотрудника ОВД на должность дознавателя оформляется приказом начальника ОВД (УВД) по кадрам, и с момента подписания приказа должностное лицо приобретает статус дознавателя.
2. Во втором случае - когда начальник органа дознания уполномочил кого-либо из должностных лиц ОВД (например, сотрудника подразделения службы криминальной милиции или милиции общественной безопасности) осуществлять уголовно-процессуальные функции или, иными словами, делегировал подчиненному сотруднику осуществление уголовно-процессуальных полномочий, присущих дознавателю. В этом случае начальник органа дознания уполномочивает должностное лицо на осуществление уголовно-процессуальной деятельности. Однако в отличие от первого случая речь идет не о назначении на должность дознавателя, что подразумевает длительное исполнение уголовно-процессуальных обязанностей, а о кратковременном, возможно, разовом исполнении сотрудником ОВД уголовно-процессуальных функций в статусе участника уголовного судопроизводства - дознавателя. В первом случае начальник ОВД издает приказ о назначении сотрудника на должность дознавателя. Во втором случае делегирование процессуальных полномочий оформляется письменным распоряжением начальника ОВД, его резолюцией на соответствующих процессуальных документах .
Возникает вопрос: каким образом должно быть произведено возложение процессуальных полномочий на сотрудника ОВД?
Под возложением процессуальных полномочий следует понимать момент делегирования этих полномочий от начальника органа дознания должностному лицу ОВД. "Делегировать" в переводе с латинского языка означает "уполномочивать".
Механизм делегирования (или уполномочивания) процессуальных полномочий не получил должного регулирования в УПК России. В практической деятельности ОВД делегирование процессуальных полномочий осуществляется путем написания начальником органа дознания соответствующей резолюции подчиненному сотруднику подразделения службы криминальной милиции либо милиции общественной безопасности. По смыслу русского языка под резолюцией следует понимать решение, распоряжение начальника в форме надписи на бумагах по конкретному вопросу.
Например, "т. Иванов П.А., рассмотреть заявление и принять решение в порядке статей 144, 145 УПК России" или "т. Сергеев Л.Е., принять решение в порядке ст. 146 УПК России" и другие. Именно момент написания письменной резолюции начальником органа дознания (в ОВД - начальником ОВД или его заместителями) и является моментом приобретения конкретным должностным лицом ОВД статуса дознавателя.
Резолюцию начальника органа дознания следует рассматривать как своеобразную доверенность на производство процессуальной деятельности тем должностным лицом, которому она адресована. Именно резолюция начальника органа дознания является правовым основанием для осуществления должностными лицами ОВД различных видов уголовно-процессуальной деятельности, а также моментом приобретения конкретным должностным лицом ОВД статуса дознавателя.
Таким образом, понятие "дознаватель" применительно к системе ОВД можно рассматривать в двух аспектах. Дознаватель - это процессуальный статус участника уголовного процесса, которым может быть наделено любое должностное лицо ОВД, которому начальником органа дознания поручено производство дознания или иной уголовно-процессуальной деятельности. Вместе с тем дознаватель - это сотрудник подразделения по организации дознания службы милиции общественной безопасности, состоящий на должности дознавателя (штатный дознаватель).
Следует помнить, что начальник органа дознания не вправе возложить осуществление уголовно-процессуальной деятельности на то должностное лицо ОВД, которое проводило или проводит по уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия (часть вторая статьи 41 УПК России).
Данное законодательное установление еще раз подтверждает тот факт, что статусом дознавателя фактически может быть наделено любое должностное лицо ОВД помимо штатного дознавателя, в том числе и сотрудник оперативного подразделения ОВД. Главное, чтобы по конкретному уголовному делу он не проводил оперативно-розыскные мероприятия . |
обратная связь
