Как правило, в большинстве развитых стран государство использует бюджетную политику в качестве основного инструмента регулирования экономики. При этом одна из ключевых ролей в таком регулировании отводится государственному долгу.
Следует отметить, что если исторически рост государственного долга был связан с военными расходами в период ведения войн, то на современном этапе пики задолженности были достигнуты в мирных условиях. Причины использования дефицитного финансирования могут быть названы следующие.
Во-первых, использование долгового финансирования государственных расходов обусловлено существующими противоречиями между потребностями общества и возможностью государства эти потребности удовлетворять за счет средств бюджета. В этом заключается объективная необходимость осуществления кредитных операций. Проведение регулирующих мероприятий, поддержание обороноспособности страны, обеспечение системы образования, здравоохранения, проведение социальной политики, международная деятельность требуют от государства увеличения расходов. Однако бюджетные расходы ограничены принятым уровнем налогообложения. С помощью кредитных операций и создания долга государству удается мобилизовать дополнительные финансовые ресурсы, необходимые для его деятельности.
Во-вторых, применение заемного метода финансирования дополнительных государственных расходов имеет меньше негативных последствий по сравнению с денежной эмиссией. В этом смысле государственные займы экономически предпочтительнее, чем дополнительная эмиссия денег, поскольку займы легче вписываются в экономический механизм. В принципе, осуществление займов может оказывать такое же дестабилизирующее воздействие на экономику, как и эмиссия денег. Но инфляционный потенциал государственного долга не всегда реализуется, наиболее ярко выраженный инфляционный эффект имеют прямые кредиты эмиссионного банка. Аналогичный эффект могло дать широкомасштабное использование средств Стабилизационного фонда внутри страны.
В-третьих, осуществление займов более предпочтительно в том плане, что для правительства политически комфортнее использовать кредитное финансирование своих расходов, чем повышать налоги.
В обобщенном виде воздействие государственного долга на экономику можно представить следующим образом:
- стабилизационное воздействие;
- воздействие на экономический рост;
- распределительное воздействие.
Под стабилизационным влиянием следует понимать воздействие изменения объемов и структуры государственного долга на основные макроэкономические параметры. Причем данное воздействие оказывается на две основные сферы экономики: реальную (влияние на уровни потребления, сбережений и инвестиций) и денежную (влияние на состояние денежного обращения). Процентная ставка при этом играет связывающую роль между денежным и реальным секторами.
Характер влияния государственного долга на уровни потребления, сбережений и инвестиций во многом зависит от того, в каком состоянии находится экономика. Так, во время экономического спада государству с помощью реализации ценных бумаг удается мобилизовать накопленные денежные средства, которые затем направляются на финансирование государственных мероприятий. Таким образом, с помощью кредитов и займов государство пытается оживлять совокупный спрос и оказать стимулирующее воздействие на экономику. И такие воздействия в периоды экономического спада весьма желательны, и в данном случае государство не конкурирует с частным сектором за кредитные ресурсы.
В том случае, если экономика находится в фазе подъема, то государство, осуществляя кредитные операции и привлекая дополнительные финансовые ресурсы на внутреннем рынке, вступает в конкуренцию с частным сектором за инвестиции. Частный сектор начинает испытывать трудности, связанные с привлечением кредитов для осуществления инвестиций в производство. Государство, активизируя свою деятельность на финансовом рынке в качестве заемщика, воздействует на частную инвестиционную активность. В этом случае происходит вытеснение частных инвестиций государственными, что в конечном итоге будет оказывать сдерживающее воздействие на экономику в целом.
Вместе с тем необходимо отметить, что если правительственные структуры мобилизуют дополнительные финансовые ресурсы с рынков капитала и затем используют их для предоставления государственных кредитов перспективным предприятиям, то таким образом они могут способствовать социально-экономическому развитию страны.
Влияние государственного долга на монетарную сферу выражается через его воздействие, прежде всего, на объем и структуру денежной массы. Особо отчетливо это влияние проявляется при привлечении правительством кредитов Центрального банка для финансирования государственных расходов. По своим последствиям использование государством средств эмиссионного банка означает не что иное, как денежную эмиссию.
В том случае, если государство осуществляет финансирование бюджетного дефицита за счет привлечения кредитов и займов на рынке капитала, то воздействие государственного долга во многом будет определяться состоянием экономики в целом. Так, во время экономического спада государство, размещая свои долговые обязательства в банковском секторе, может абсорбировать избыточные резервы, накопленные в банках из-за разницы между уровнем сбережений и спросом на кредитные ресурсы. Таким образом, будет оказано положительное воздействие на объем безналичных платежных средств в банковском секторе и денежное обращение в целом.
При привлечении государством средств небанковского сектора происходит простое перераспределение ресурсов между частным и государственным секторами, что практически не оказывает влияния на состояние денежной массы.
Необходимо отметить, что использование долга в качестве стабилизирующего рычага возможно лишь в том случае, если размеры займов достаточны, чтобы оказать положительное влияние на экономику. Но с другой стороны, опасно допускать чрезмерный рост государственного долга, так как в этом случае долг становится неуправляемым, а рост процентных платежей обуславливает самовоспроизводство государственной задолженности и бюджетного дефицита. В такой ситуации усиливается дестабилизирующее воздействие государственного долга. Кроме того, рефинансирование долга и возникающую вследствие этого новую государственную задолженность вряд ли можно отнести к стабилизирующим факторам. Рост расходов на обслуживание долга осложняет проблему регулирования дефицитов бюджета. Увеличение процентных расходов ограничивает возможность применения бюджетной политики для регулирующего воздействия на экономику.
Государство играет существенную роль в регулировании экономического роста, и одним из инструментов такого воздействия является дефицитное финансирование.
Во-первых, для оказания хоть какого-то стимулирующего воздействия на экономический рост государственный долг должен быть инвестиционного характера, а не потребительского.
Во-вторых, в качестве источника стимулирования экономического роста государственные расходы должны отличаться достаточно высокой продуктивностью. В этом случае можно говорить об эффективности государственного кредита.
Таким образом, говоря о стимулирующем влиянии государственного долга на экономический рост, можно сделать вывод о том, что это воздействие реализуется через роль государства в экономике.
В обобщенном виде распределительное воздействие государственного долга можно рассматривать в двух аспектах:
- эффект вытеснения;
- перекладывание долгового бремени на будущие поколения.
Уроки, извлеченные из долгосрочного исторического развития систем государственного бюджета и государственного долга, привели к возникновению юридических положений, накладывающих на парламенты и правительства ограничения в размерах заимствований и при управлении государственным долгом. Первоочередные цели этих юридических положений, направленных на предотвращение чрезмерного роста государственного долга, включают:
- охрану бюджетных возможностей правительств для действий на долгосрочную перспективу;
- сохранение устойчивых бюджетов, позволяющих гарантировать долгосрочные основы для микроэкономического и макроэкономического формирования капитала, необходимого для экономического роста;
- обеспечение адекватного согласования интересов нынешнего поколения и будущих поколений (справедливое распределение выгод и трудностей между разными поколениями).
При осуществлении бюджетного процесса государство сталкивается с простейшим ограничением объема государственного долга: прирост государственного долга не может превышать разницу между всеми государственными расходами (включая государственные инвестиции и затраты по выплате процентов) и налогами (включая таможенные и прочие обязательные платежи). Государственный долг является по сути своей альтернативным по отношению к налогам источником финансирования государственных расходов.
В рамках ограничений предельных объемов государственного (муниципального) долга существуют возможности для принятия оперативных решений, как правило, органом исполнительной власти (правительством или иным органом исполнительной власти, ответственным за управление долгом или выполняющим функции эмитента государственных ценных бумаг) или агентом государства на рынке государственных ценных бумаг.
На субфедеральном, а также муниципальном уровнях такое ограничение устанавливается нормативными правовыми документами муниципалитета или нормативными правовыми (как правило, законодательными) документами национального (федерального) уровня.
Системой жесткой регламентации процессов привлечения государством заимствований и управления государственным долгом отличается американский рынок государственных ценных бумаг:
- под государственным долгом подразумеваются лишь пассивные заимствования;
- государственные ценные бумаги выпускаются регулярно на сумму, соответствующую предполагаемой нехватке средств для осуществления запланированных расходов, т. е. для покрытия дефицита бюджета;
- существует три основных органа регулирования и контроля: Казначейство США (федеральный уровень), Федеральная резервная система (агент государства, депозитарий, берет ежемесячную плату за обслуживание счетов ценных бумаг), Комиссия по ценным бумагам и биржам (орган управления, который отвечает за координацию государственной политики на рынке ценных бумаг);
- на первичном рынке государственных долговых обязательств работают непосредственно Бюро государственного долга Казначейства и 36 дилеров, отобранных Федеральным Резервным Банком Нью-Йорка по установленной Казначейством США формализованной системе критериев;
- вторичный рынок государственных долговых обязательств является открытым, без каких-либо ограничений на участие, кроме ограничений по минимальному и максимальному размерам единовременно покупаемого пакета и срокам подачи заявок;
- широкое применение конкурсных процедур по размещению государственных ценных бумаг либо использование процедуры жребия;
- среди владельцев государственных ценных бумаг примерно 2/3 составляют негосударственные инвесторы, при этом Бюро государственного долга не ведет реестр инвесторов;
- в качестве депозитария выступает Федеральная резервная система (далее - ФРС), которая берет ежемесячную плату за обслуживание счетов ценных бумаг;
- государственные гарантии выдаются лишь под целевые долгосрочные (свыше 10 лет) программы, при этом возвратом просроченных долгов занимается специализированная служба, находящаяся на самоокупаемости;
- из всех форм урегулирования внешней задолженности США признается только ее реструктуризация;
- на рынке муниципальных ценных бумаг регулирующими органами являются органы муниципальной власти и Бюро регулирования муниципальных ценных бумаг, учрежденное Комиссией по ценным бумагам и биржам; допустимым является применение механизма выпуска ценных бумаг, предполагающего участие населения - через референдум или принятие статута, т. е. законодательного акта местного уровня или уровня штата;
- Главное Счетное Управление США проводит анализ основных показателей и разрабатывает методические рекомендации с точки зрения: государственного долга как инструмента финансовой политики (объем долга, процентные ставки, стоимость обслуживания, моделируется объем государственного долга на 40 лет); финансового управления государственным долгом; поиска наиболее эффективных способов аудита с использованием опыта, например, ИНТОСАИ.
|
обратная связь
