Анализ состояния применения Жилищного кодекса и возникающие при этом проблемы, требующие законодательного урегулирования, могут быть объединены по следующим направлениям:
О компетенции органов МСУ. Компетенция органов МСУ в области жилищных отношений установлена не идентично в Жилищном кодексе РФ и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Данное обстоятельство приводит не только к коллизиям в законодательстве, но, что еще важнее, к невозможности для органов МСУ эффективно исполнять свои полномочия в данной сфере деятельности.
Так, на основании Федерального закона о местном самоуправлении органы МСУ (статья 14) в соответствии со своими полномочиями должны все более активно заниматься организацией строительства и содержания муниципального жилищного фонда, созданием условий для жилищного строительства.
Однако в Жилищном кодексе (статья 14) компетенция органов МСУ по данному направлению деятельности ограничена, в основном, согласованием переустройства и перепланировки жилых помещений, а также признанием жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания.
Таким образом, органы МСУ в соответствии с Жилищным кодексом могут не заниматься активно организацией строительства и содержания муниципального жилищного фонда, созданием условий для жилищного строительства в целях обеспечения граждан жильем, развития рынка жилья, а только рутинной работой по содержанию существующего муниципального жилищного фонда.
Это требует приведения в соответствие компетенции органов МСУ в области жилищных отношений, установленной Жилищным кодексом РФ, в соответствие с полномочиями этих органов, установленными Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Создание условий для жилищного строительства в целях обеспечения граждан жильем включает, в том числе, деятельность по предоставлению земельных участков для жилищного строительства (на аукционах). При этом, на аукцион должен выставляться не только земельный участок, но, в первую очередь, право построить на этом участке объект недвижимости. Для этого органы МСУ должны провести межевание земельного участка, поставить его на кадастровый учет, провести инженерные изыскания и т.д. Это повышает привлекательность земельных участков для застройщиков и усиливает гарантии по их целевому использованию, в том числе по использованию этих участков для жилищного строительства.
Как никогда актуальным становится вопрос привлечения инвестиций для жилищного строительства в муниципальных образованиях и реконструкции имеющегося жилищного фонда.
В этих целях органам МСУ необходимо активно применять Федеральный закон «О концессионных соглашениях».
Этот Федеральный закон устанавливает, что объектами концессионных соглашений могут быть системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения и другие.
Инвестирование за счет концессионера в эти объекты необходимо осуществлять, прежде всего, для их реконструкции, необходимость которой во многих территориях показала и зима этого года. В этом случае орган МСУ, как правило, не расходует бюджетные средства на создание и реконструкцию объектов концессионного соглашения, получая при этом эффективно эксплуатируемые в сфере муниципального хозяйства объекты. Особенно это важно для «неделимых» объектов недвижимости, к которым, относятся, в частности, коммунальные сети, водоканалы и т.д.
Состав имущества. Применение норм Жилищного кодекса на практике в значительной мере зависит от определения состава муниципального имущества, используемого в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также от эффективности использования муниципального жилищного фонда, инфрастуктуры ЖКХ, муниципальных предприятий ЖКХ и другого имущества.
Остается не до конца решенным вопрос – весь ли муниципальный жилищный фонд должен находиться в муниципальной собственности или только жилищный фонд социального использования. В соответствии с Жилищным кодексом муниципальный жилищный фонд – совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям. Однако в соответствии со статьей 50 Федерального закона № 131 в собственности поселений может находиться жилищный фонд социального использования, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда. От законодательного решения данного вопроса зависит объем полномочий, выполняемых органами МСУ поселений в сфере ЖКХ.
В связи с тем, что большая часть муниципального имущества относится к имуществу предприятий ЖКХ и инженерной инфраструктуры по обеспечению их деятельности, так важно установить четкий порядок разграничения муниципального имущества, включая имущество жилищно-коммунального комплекса, между поселениями, муниципальными районами, городскими округами.
Такой порядок введен Федеральным законом № 199, принятым 31 декабря 2005 г. Однако его трудно назвать достаточным. Необходима дальнейшая детализация и уточнение путем внесения изменений в данный Федеральный закон. Так, следует определить, что входит в перечень передаваемого имущества кроме муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, каковы особенности правового регулирования разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, при применении Закона субъекта РФ о разграничении имущества и Закона субъекта РФ о порядке решения вопросов местного значения во вновь образованных поселениях, а также ряд других вопросов.
Проблема «неделимых» объектов недвижимости в сфере ЖКХ чрезвычайно актуальна при разграничении имущества между муниципальными образованиями разных типов, а также между вновь образованными муниципальными образованиями в случаях, предусмотренных Федеральным законом № 199 (частью 11.1 статьи 154 Федерального закон № 122). Разделение имущества «неделимого» объекта ЖКХ (например, котельной с теплосетями) между указанными поселениями возможно лишь в случае его приватизации путем создания акционерного общества открытого типа, что может привести к значительному росту тарифов на данную коммунальную услугу. В этом случае лучшим вариантом является заключение концессионного соглашения, при котором концессионер (индивидуальный предприниматель, два и более юридических лица) эксплуатирует объект концессионного соглашения, обеспечивая получение потребителями соответствующих услуг, в том числе и льгот по их оплате, которые установлены соответствующими нормативными правовыми актами.
Другим вариантом передачи «неделимого» объекта ЖКХ в собственность нескольких вновь образованных муниципалитетов является создание для ее эксплуатации межмуниципального хозяйственного общества. Однако порядок его создания в настоящее время не установлен, и для этого требуется внесение изменений в законодательство о приватизации и о местном самоуправлении.
Не менее актуальной задачей является преобразование муниципальных унитарных предприятий ЖКХ в более эффективные организационно- правовые формы. В этом деле очевидна роль частных операторов в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Вместе с тем, и здесь не все так просто.
В целях сочетания интересов местных органов власти и частных операторов целесообразна разработка стандартов профессиональной ответственности для частных операторов, а также передача МУПов сферы ЖКХ в долгосрочную аренду частным операторам.
Взаимодействие органов МСУ с частными операторами в сфере ЖКХ наиболее эффективно осуществлять на основе использования концессионных соглашений в целях модернизации и создания новых объектов ЖКХ.
Форма управления жилищным фондом. Переход к профессиональному управлению жилищным фондом – специализированной (обособленной от функций собственника) предпринимательской деятельности по организации надлежащего содержания жилищного фонда, качественного обслуживания жильцов и развития объектов недвижимости в жилищной сфере – важнейшая область применений норм Жилищного кодекса.
В целях управления многоквартирными жилыми домами органами МСУ исполняется полномочие по подбору управляющей компании. Вместе с тем, на практике эта задача решается в ряде территорий путем преобразования ЖЭКов в общества с ограниченной ответственностью для выполнения функций управляющей компании. В этом случае не проводится открытый конкурс по выбору управляющей компании, порядок проведения которого установлен Постановлением Правительства РФ № 75 от 06.02.2006 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом».
Этот конкурс должен проводиться (часть 4 ст. 161 Жилищного кодекса) начиная с 1 января 2007 г., если в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками помещения в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано.
Таким образом, исполнение ЖЭКами роли управляющей компании, даже в форме общества с ограниченной ответственностью (частной компании), препятствует развитию конкуренции в сфере ЖКХ, а следовательно, может привести к снижению качества услуг ЖКХ и росту их стоимости.
Неэффективность данного способа привлечения управляющей компании очевидна, поэтому вышеназванным Постановлением Правительства РФ был поставлен «законодательный заслон» для использования неконкурсных методов управления многоквартирными жилыми домами.
В целях повышения эффективности управления жилищным фондом, как показывает практика, необходимо принятие конкретных градостроительных решений по эксплуатации и управлению небольшими многоквартирными домами с собственной котельной, что значительно снижает плату за коммунальные услуги.
Жилье для малоимущих. Предоставление жилых помещений по договору социального найма является полномочием органов МСУ.
Основным полномочием органов МСУ является предоставление малоимущим гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, жилья в муниципальном жилищном фонде на условиях договора социального найма.
Вместе с тем, необходимо совершенствование порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма.
Кроме того, требуют устранения несоответствия между нормами Жилищного кодекса и Федерального закона № 131, по вопросу сохранения очередности в предоставлении жилых помещений для граждан, вставших на учет до введения в действие Жилищного кодекса.
В соответствии с нормой части 2 статьи 6 Федерального закона о введении в действие Жилищного кодекса РФ, граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 года сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма.
В то же время, и Жилищный кодекс РФ (статьи 14 и 49), и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (статьи 14 и 16), относят к компетенции органов МСУ обеспечение жилыми помещениями только малоимущих граждан.
Возможными путями решения этой проблемы представляется, прежде всего, уточнение норм законодательства о местном самоуправлении, Федерального закона о введении в действие Жилищного кодекса с целью устранения названной коллизии.
Жилищные субсидии. Органы МСУ поселений и городских округов должны осуществлять расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организацию предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством. При этом, размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых органами МСУ.
Однако до настоящего времени не установлены Правительством РФ (но подготовлены) Правила предоставления коммунальных услуг гражданам. Следует отметить, что и иные нормативно-правовые акты (постановления Правительства РФ, правовые акты федеральных органов исполнительной власти и инструктивно-методические документы), которые необходимо было принять в первом квартале 2005 г., не приняты до настоящего времени.
Меры социальной поддержки граждан при оплате жилья и коммунальных услуг очень важны для создания условий по применению норм Жилищного кодекса. Для их эффективной реализации важно совершенствование порядка предоставления субсидий малоимущим гражданам, а также ведение персонифицированных счетов граждан для накопления средств, предоставляемых в виде субсидий. Следует отметить ряд возникающих при этом проблем.
В частности, в ряде случаев граждане, получающие субсидии, не оплачивают коммунальные услуги, что ведет к повышению задолженности предприятий коммунального комплекса перед местными бюджетами. В этой связи должностные лица органов МСУ и руководители коммунальных предприятий неоднократно высказывали мнение о необходимости закрепления в законодательстве (жилищном, гражданском или банковском) целевого характера и порядка перечисления субсидий.
Представляется, что поспешность в этом вопросе может только навредить, т.к. Постановление Правительства от 14.12.2005 № 761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» уже содержит механизмы ответственности получателей субсидий и необходимо дождаться проверки практикой созданного финансового механизма. Кроме того, неоплата жилищно-коммунальных услуг малоимущими гражданами объясняется в ряде случаев несвоевременным перечислением субсидий этим гражданам.
С другой стороны, в ряде регионов снижается объем льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, предоставляемых населению.
Нормативная база субъектов РФ и муниципальных образований еще до конца не сформирована в части принятия предусмотренных Жилищным кодексом стандартов, нормативов и т.д. Наряду с этим, наблюдается отсутствие соответствующих органов на местах, нехватка кадров, особенно во вновь образованных поселениях, необходимость налаживания взаимодействия между органами МСУ, банками и т.д.
Еще одна проблема – это капитальный ремонт многоквартирных жилых домов. Норма, содержащаяся в Жилищном кодексе, предусматривает, что капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме проводится за счет собственника жилищного фонда (пункт 2 части 1 статьи 154 Кодекса). Данная норма правомерна, но в ней не учитывается специфика ранее действовавших жилищных отношений.
В течение длительного времени граждане, внося квартплату, осуществляли и отчисления на капитальный ремонт. В результате приватизации возникло право собственности граждан на жилье. С введением в действие Жилищного кодекса установлена обязанность граждан заново накапливать средства для проведения капитального ремонта жилых помещений. В результате, граждане обращают свои претензии прежде всего к органам МСУ, на которых и так лежит обязанность по проведению капитального ремонта в муниципальным жилищном фонде. Но главное состоит в том, что граждане, проживающие в новых домах и в «хрущевках», оказались в неравном положении.
При этом следует иметь в виду, что в среднем по Российской Федерации муниципальный жилищный фонд составляет, по различным оценкам, от 20 до 25 процентов всего жилого фонда.
В то же время, за последние пять лет площадь ветхого и аварийного жилья в Российской Федерации фактически удвоилась, при этом, по данным Росстроя, для приведения жилищного фонда в нормативное состояние потребуется не менее 500 млрд. рублей. Очевидно, что таких средств в местных бюджетах нет.
Представляется, что решение этой проблемы лежит на пути привлечения финансовых ресурсов бюджетов всех уровней публичной власти. При этом, Федеральным законом о введении в действие Жилищного кодекса должна быть признана ответственность бюджетов всех уровней по обязательствам проведения капитальных ремонтов, возникшим за прошедшие годы.
Решение перечисленных проблем требует внесения изменений в ряд федеральных законов для применения на практике Жилищного кодекса: в Жилищный кодекс, о введении в действие Жилищного кодекса, в законодательство о приватизации государственного и муниципального жилищного фонда, в Гражданский кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, законодательство о местном самоуправлении и другие законодательные акты.
|
обратная связь
