Неотъемлемым атрибутом кредитной системы государства является Центральный банк. Центральный банк – это банк, стоящий во главе кредитной системы и наделенный особыми полномочиями.
Первые центральные банки возникли более трехсот лет назад в результате процесса исторического развития коммерческих банков. Одним из старейших считается Шведский Риксбанк, созданный в 1668 году. Банк Англии был основан в 1694 году как частная акционерная компания. Это был первый акционерный коммерческий банк, поэтому с ним традиционно связывается начало нового этапа развития кредитной системы. Центральные банки других ведущих европейских стран были образованы значительно позже (банк Норвегии – в 1816 г., Рейхсбанк Германии – в 1875 г., Банк Франции – в 1880 г.). В России Государственный банк был учрежден в 1860 году, однако, главный банк России имеет более длительную историю .
Исторически во всех странах центральные банки образовывались как крупные банки, наделенные особыми полномочиями. В большинстве стран эти банки были созданы как акционерные компании, за исключением России, где Центральный банк всегда находился в руках государства. Постепенно центральные банки монополизировали функцию эмиссии банкнот и другие специфические функции и утверждались в качестве центров национальных кредитных систем.
Центральные банки являются регулирующим звеном в банковской системе, поэтому их деятельность связана с укреплением денежного обращения, защитой и обеспечением устойчивости национальной денежной единицы и ее курса по отношению к иностранной валютам; развитием и укреплением банковской системы; обеспечением эффективного и бесперебойного осуществления их расчетов.
В банковской системе России ЦБ РФ определён как главный банк страны и кредитор последней инстанции. Он находится в государственной собственности и на него возложены функции общего регулирования деятельности каждого коммерческого банка в рамках единой денежно - кредитной системы страны. Центральный банк призван приводить их деятельность в соответствие с общей экономической стратегией и выступает ключевым агентом государственной денежно-кредитной политики, при этом со стороны ЦБР используются в первую очередь экономические методы управления и только в отдельных случаях административные.
Статус, задачи, функции, полномочия и принципы организации и деятельности Банка России как публично-правовой организации законодательно определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 10.07.2002 (с последующими изменениями и дополнениями) и другими федеральными законами. Согласно Конституции Российской Федерации главной задачей Банка России является защита и обеспечение устойчивости рубля. В соответствии со ст. 3 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" основными целями деятельности Банка России являются: укрепление покупательной способности и курса рубля по отношению к иностранным валютам; развитие и укрепление банковской системы России; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов. Получение прибыли не входит в цели деятельности Банка России .
Принцип независимости - ключевой элемент статуса Центрального банка Российской Федерации - проявляется прежде всего в том, что Банк России не входит в структуру федеральных органов государственной власти и выступает как особый институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения. Независимость статуса Банка России отражена в ст. 1, 2 и 5 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Банк России является юридическим лицом и выступает как субъект публичного права. Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. Полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России осуществляются самим Банком России; изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без его согласия не допускаются . Финансовая независимость Центрального банка Российской Федерации выражается также в том, что он осуществляет свои расходы за счет собственных доходов и не регистрируется в налоговых органах.
Государство не отвечает по обязательствам Банка России, так же, как и Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства. В соответствии со статьей 5 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России. В случаях такого вмешательства Банк России информирует об этом Государственную Думу и Президента. Кроме того, Банк России вправе защищать свой статус и полномочия в судебном порядке.
Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, которая назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России (по представлению Президента Российской Федерации) и членов Совета директоров Банка России, а также назначает аудитора Банка России и утверждает годовой отчет Центрального банка Российской Федерации и аудиторское заключение.
Деятельность Центрального банка РФ регулируется Федеральным законом “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, который был принят Государственной Думой 10 июля 2002 г.
Наряду с этим Банк самостоятельно выполняет свои функции и в текущей деятельности независим от органов государственного управления экономикой.
ЦБР можно представить как единую систему, имеющую своеобразные филиалы в каждом административном образовании страны. На местах такими филиалами являются расчетно-кассовые центры (РКЦ) или при крупных территориальных учреждениях так называемые ЦОУ (центральные операционные управления). Однако эти территориальные учреждения не имеют статуса юридического лица и не могут сами выпускать нормативные документы.
Функции и задачи территориальных органов определяются специальным Положением, утверждаемым Советом директоров.
Территориальные учреждения Банка России анализируют и прогнозируют экономическую и финансово-кредитную ситуацию в соответствующем регионе, организуют расчетно-кассовое обслуживание, делегируют функции валютного контроля банковского надзора и инвестирования, осуществляют расчетные операции по бюджету и внебюджетным фондам .
С целью контроля за деятельностью коммерческих банков к крупным банкам в Главном управлении прикреплен куратор. У каждого коммерческого банка имеется также куратор в расчетно-кассовых центрах (РКЦ) - подразделениях, подчиненных Главным управлениям ЦБР по соответствующей территории, где сосредоточена конкретная деятельность по ведению корреспондентских счетов банков. Для того, чтобы деньги, принадлежащие банку, стали перемещаться по стране или в пределах города, необходимо дать соответствующее поручение в виде платежного поручения или сводного платежного поручения расчетно-кассовому центру, где у каждого коммерческого банка имеется прикрепленный операционист. Куратор в Главном территориальном управлении осуществляет контроль за всей деятельностью банка. В РКЦ ведутся счета обязательных резервов, которые коммерческие банки отчисляют с привлеченных от клиентов средств. Подкрепление кассовой наличностью осуществляется также через РКЦ. Коммерческие банки имеют право в безусловном порядке переводить средства с их корреспондентского счета в РКЦ на другие счета.
Роль РКЦ значительна, поскольку без них в условиях неплатежей страна вообще не могла бы функционировать: если платежное поручение выписано на РКЦ, деньги будут переведены, а если оно выписано на другой банк, то этого может не произойти.
Как уже отмечалось, в каждом РКЦ к коммерческому банку, так же как и в Главном управлении, прикреплен куратор, который следит за соблюдением коммерческим банком экономических нормативов и своевременной сдачей отчетности. В начале каждого месяца коммерческие банки сдают отчетность в РКЦ. Главным управлениям ЦБР по соответствующей территории коммерческими банками ежеквартально представляются более подробные отчеты, а в начале каждого года - подробный отчет за прошлый год.
В соответствии с законом основными целями деятельности Банка России являются :
защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности по отношению к иностранным валютам;
развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;
обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов.
Нормативные акты Банка России в полном объеме направляются в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации. Как правило, кредитные организации получают эти документы в том расчетно-кассовом центре Главного территориального управления ЦБР, в котором у них имеется корреспондентский счет.
Банк России не может участвовать в капиталах кредитных организаций, если иное не установлено Федеральным законом. Например, ему разрешено иметь 51% акций Сберегательного банка РФ, участвовать в капитале Внешэкономбанка и Внешторгбанка РФ. В капитале других коммерческих банков и кредитных организаций ЦБ России участвовать не имеет права. Получение прибыли не является целью деятельности Банка России. В соответствии с федеральным законом Банк России находится на коммерческом расчете и самофинансировании и производит операционные расходы в пределах полученных доходов.
Высшим органом управления Банка России является Совет директоров, в который входят Председатель банка и двенадцать членов Совета Директоров. Председатель и члены Совета назначаются Государственной Думой на четыре года по представлению Президента РФ. Одно и то же лицо не имеет права занимать свою должность более трех сроков подряд (12 лет). Совет директоров устанавливает основные условия найма на работу, оплаты труда и дисциплинарной ответственности должностных лиц за упущения в работе.
Совет директоров выполняет следующие функции :
1) во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и обеспечивает выполнение основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;
2) утверждает годовой отчет Банка России и представляет его Государственной Думе;
3) рассматривает и утверждает смету расходов Банка России на очередной год, а также произведенные расходы, не предусмотренные в смете;
4) определяет структуру Банка России;
5) принимает решения:
о создании и ликвидации учреждений и организаций Банка России;
об установлении обязательных нормативов для кредитных организаций;
о величине резервных требований;
об изменении процентных ставок Банка России;
об определении лимитов операций на открытом рынке;
об участии в международных организациях;
об участии в капиталах организаций, обеспечивающих деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих;
о купле и продаже недвижимости для обеспечения деятельности Банка России, его учреждений, организаций и служащих;
о применении прямых количественных ограничений;
о выпуске и изъятии банкнот и монеты из обращения, об общем объеме выпуска наличных денег;
о порядке формирования резервов кредитными организациями;
6) утверждает внутреннюю структуру Банка России;
7) определяет условия допуска иностранного капитала в банковскую систему Российской Федерации в соответствии с федеральными законами;
Задачи и функции Банка России определены Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Основная цель деятельности Банка России - защита и обеспечение стабильности рубля. При этом Банк России выступает как единственный эмиссионный центр, а также как орган банковского регулирования и надзора. Комплекс функций Банка России закреплен в ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", в соответствии с которым Банк России:
1) во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно - кредитную политику;
2) монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;
3) является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;
4) устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;
5) устанавливает правила проведения банковских операций;
6) осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;
7) осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;
8) принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;
9) осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (далее - банковский надзор);
10) регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами;
11) осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России;
12) организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации;
13) определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;
14) устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации;
15) устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;
16) принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса Российской Федерации;
17) устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты;
18) проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно - кредитных, валютно - финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные;
19) осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами.
Для реализации возложенных на него функций ЦБ РФ участвует в разработке экономической политики Правительства Российской Федерации.
Банк России и Правительство Российской Федерации информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные консультации.
Банк России консультирует Министерство финансов РФ по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг и погашения государственного долга с учетом их воздействия на состояние банковской системы и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики.
Таким образом, перед Центральным банком ставится пять основных задач. Центральный банк призван быть:
• эмиссионным центром страны, т.е. пользоваться монопольным правом на выпуск банкнот;
• банком банков, т.е. совершать операции не с торгово-промышленной клиентурой, а преимущественно с банками данной страны: хранить их кассовые резервы, размер которых устанавливается законом, предоставлять им кредиты (кредитор последней инстанции), осуществлять надзор, поддерживая необходимый уровень стандартизации и профессионализма в национальной кредитной системе;
• банкиром правительства, для этого он должен поддерживать государственные экономические программы и размещать государственные ценные бумаги; предоставлять кредиты и выполнять расчетные операции для правительства, хранить (официальные) золото - валютные резервы;
• главным расчетным центром страны, выступая посредником между другими банками страны при выполнении безналичных расчетов, основанных на зачете взаимных требований и обязательств (клирингов);
• органом регулирования экономики денежно-кредитными методами.
При решении этих задач Центральный банк выполняет следующие основные функции (рис. 1).
Рис. 1. Функции Центрального банка (обобщенная схема)
Кроме того, в законе отдельно выделены функции Центрального банка в сфере наличного денежного обращения:
1) прогнозирование и организация производства, перевозка и хранение банкнот и монеты, создание их резервных фондов;
2) установление правил хранения, перевозки и инкассации наличных денег для кредитных организаций;
3) установление признаков платежеспособности денежных знаков и порядка замены поврежденных банкнот и монеты, а также их уничтожения;
4) определение порядка ведения кассовых операций.
Детальный перечень функций Банка России не противоречит международной практике работы центральных банков.
Центральный банк осуществляет свои функции посредством осуществления банковских операций: активных и пассивных. К основным пассивным операциям центральных банков относятся: эмиссия банкнот, прием вкладом коммерческих банков и казначейства, операции по образованию собственного капитала. К основным активным операциям центральных банков относятся учетно-ссудные операции, вложения в ценные бумаги, операции с золотом и иностранной валютой. В целом, перечень операций Центрального банка РФ законодательно закреплен статьей 45 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Банк России имеет право осуществлять следующие операции с российскими и иностранными кредитными организациями, Правительством Российской Федерации для достижения постановленных целей.
Одной из интересных и многогранных проблем является проблема определения правового статуса Банка России . Правовой статус Банка России формулируется на нескольких уровнях: конституционном и специальном законодательном.
В соответствии с Конституцией РФ «защита и обеспечение устойчивости рубля – основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти».
Следует отметить, что до недавнего времени в российском праве отсутствовал институт, который мог бы отразить специфику правового положения Банка России и его принципиальное отличие от всех других образований, существующих в государстве.
Являясь юридическим лицом публичного права, Банк России наделен обязанностями, выполнение которых необходимо для достижения целей общества. Собственно, именно инструменты достижения этих целей и определяют правовой статус Банка России.
Прежде всего, Банк России вместе с правительством разрабатывает и осуществляет денежно-кредитную политику. А в части ее реализации закон регламентирует инструменты и методы, которыми может пользоваться Банк России, в том числе, например, устанавливать процентные ставки по собственным операциям, нормативы обязательных резервов коммерческих банков, количественные ограничения роста денежной массы и т.д. Закон позволяет использовать косвенные методы воздействия Банка России на остальных участников банковской системы, в частности, уровень его процентных ставок должен влиять на уровень процентных ставок, нормативы обязательных резервов и рефинансирования – на объемы и структуру операций коммерческих банков.
Банк России – властный орган, что проявляется не только в полномочиях, но и в его самостоятельности и независимости от государственных органов. Отметим, что принцип независимости – один из основополагающих для современной рыночной экономики. И мировой опыт свидетельствует: денежная единица страны тем устойчивее, чем большей самостоятельностью обладает Центральный банк.
Закон о Банке России прямо подчеркивает его независимость в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией и федеральными законами. К примеру, ему запрещено кредитовать федеральный бюджет (кроме тех случаев, когда такая возможность прямо предусмотрена законом о федеральном бюджете) и бюджеты субъектов Федерации.
Как свидетельствует западный опыт, нападки на независимость центральных банков усиливаются во время экономических кризисов, и российская ситуация не отличается в этом смысле оригинальностью . В целом, проблема независимости центрального банка подразумевает под собой особую форму государственного контроля за состоянием денежной сферы государства . Эта форма на сегодняшний день признается достаточно эффективной, что в свою очередь связано с исключением возможностей закулисного влияния политиков на Центральный банк, которое позволяет политическому руководству избегать ответственности за свои действия. В технологическом смысле независимость Центрального банка – это особая логика взаимодействия банка с другими органами государственной власти. Взаимодействия такого рода могут быть представлены в виде двух основных моделей:
1) Центральный банк выступает агентом Министерства финансов и проводником его денежно-кредитной политики;
2) Центральный банк независим от правительства и самостоятельно проводит денежно-кредитную политику.
Общая черта группы стран, относящихся к первой категории, например, Великобритании, Франции, Италии, Японии, состоит в том, что министерства финансов формально уполномочены давать инструкции центральным банкам, хотя на практике такие случаи довольно редки. Как правило, существуют законодательно закрепленные механизмы, позволяющие в рамках этой модели реализовывать свою независимость национальным банкам. Например, Банк Англии считается одним из самых зависимых от правительства, но при этом своеобразие его отношений с казначейством состоит в том, что казначейство, прежде чем формально дать указание банку, обязано проконсультироваться с ним.
Кроме того, прослеживается прямая зависимость между уровнем инфляции в стране и степенью независимости Центрального банка. Банк международных расчетов ввел так называемый «индекс независимости», который рассчитывается как средневзвешенные данные законодательных положений, предусматривающих:
1) назначение и увольнение управляющего;
2) процедуры формирования денежно-кредитной политики;
3) цели политики центрального банка;
4) ограничение на предоставление кредитов центральным банком.
Независимость центрального банка представляет собой набор следующих структурных элементов, схематично показанных на рисунке 2.
Рис. 2. Структурные элементы независимости Центрального банка
Остановимся на данных структурных элементах подробнее.
Об особых формах взаимодействия Центрального банка и правительства – в конкретной российской ситуации само Правительство России не высказывало неудовлетворенности существующими способами сотрудничества, которые предписываются Конституцией, Законом о Правительстве РФ и действующим Законом о Банке России.
Особый статус имущества центральных банков заключается в том, что формально оно принадлежит государству, но банк наделяется правом распоряжаться им как не ограниченный в правах собственник. Естественно, что не будь особого статуса имущества банка, у него бы не было возможности осуществлять денежно-кредитную политику, которая в основном связана с совершением сделок, предметом которых являются денежные средства и ценные бумаги.
Особая организационно-правовая форма вытекает из того, что центральный банк сочетает в себе черты коммерческого банка и административного органа. Состоит она в том, что центральные банки учреждаются либо в форме независимых административно-публичных образований, либо в форме акционерных обществ. Если выбрана акционерная форма, то в законодательном порядке центральному банку придается особый административный статус, например, об этом говорит параграф 7 Федерального закона об Австрийском национальном банке. Такое учреждение, как Банк Франции, по классификации французского банковского права вообще относится к учреждениям вне статуса . Правовой статус Банка России рассмотрен выше.
Бюджетная независимость центральных банков и подотчетность тесно связаны. Большинство центральных банков обладают значительной финансовой самостоятельностью в выполнении своих функций при проведении денежно-кредитной политики. Правительство может быть склонно к тому, чтобы путем контроля за ненадлежащим образом осуществляемыми центральным банком расходами влиять на проводимую денежно-кредитную политику. Поэтому центральному банку крайне важно иметь право самостоятельно определять свой бюджет.
Самостоятельность в принятии решений в сфере денежно-кредитной политики – ключевой вопрос. Совет директоров Банка России во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и обеспечивает выполнение основных направлений единой государственной денежно - кредитной политики. Кроме того, достаточная независимость Центрального банка в проведении денежно-кредитной политики рассматривается в качестве необходимого исходного требования для использования инфляционного таргетирования . Посредством денежно-кредитной политики Центральный банк воздействует на объем денежной массы в обращении, регулирует масштабы кредитной эмиссии, уровень процентных ставок в экономике, курс национальной валюты и другие показатели. При помощи инструментов денежно-кредитного регулирования Центральный банк в состоянии оказывать воздействие на экономическую активность. |
обратная связь
