Правовое регулирование условий, порядка введение и прекращения административно-правового режима военного положения имеет длительную историю становления и развития. Правовой институт военного положения имеет глубокие исторические корни, как в российском военном праве, так и в законодательстве большинства зарубежных государств. Исключительные законы, приостанавливающие в периоды военной опасности на определенной территории действие текущих законов и наде-ляющие чрезвычайными полномочиями конкретный орган исполнительной власти, занимали значительное место уже в Древнем Риме . В средневековой Европе отдельным видом особых режимов являлось первоначально осадное положение, которое длительное время не регламентировалось специальными нормативными актами. Первый закон по данному вопросу был принят во Франции только в 1791 г. . Характерным примером европейского законодательства об осадном (воен-ном) положении середины XIX в. являлся Прусский закон от 4 июня 1851 г., предусматривавший применение этой меры не только в период войны, но и в мирное время «на случай восстания при крайней опасности, угрожающей общественному спокойствию» с обязательным оповещением населения .
Теория особого правового режима известна в истории царской России под названием «исключительное положение», которое весьма полно было описано В.М. Гессеном . Изучившая его труд ИЛ. Дьяченко коротко излагает эту теорию в следующем виде: «Теория исключительного положения, по В.М. Гессену, различает две формы вышеназванного положения: военное (или осадное) положение, в собственном смысле этого слова, вводимое в случаях внешней войны; и фиктивное военное (или осадное) положение, вводимое в случаях внутренних смут... Содержание исключительного положения определялось его целью. Оно вводилось для защиты государственного и общественного строя от угрожающих его существованию посягательств. Сущность исключительного положения заключалась в приостановке гарантий гражданской свободы. Спутником исключительного положения являлась замена юрисдикции общих судов военной юрисдикцией» .
Дореволюционная Россия устанавливала военное положение как чрез-вычайный режим, вводимый в приграничных областях при военной опасности или в каких-либо иных местностях государства в случае внут-ренней опасности .
В СССР институт военного положения впервые получил конституционное закрепление в январе 1938 г., когда сессия Верховного Совета СССР дополнила закрепленные в ст. 49 Конституции (Основного закона) СССР от 5 декабря 1936 г. полномочия Президиума Верховного Совета СССР правом объявлять в отдельных местностях или по всему СССР военное положение в интересах обороны СССР.
В период Великой Отечественной войны 1941— 1945 гг. чрезвычайный режим регулировался указом Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении» от 22 июня 1941 г. , действовавшем только в период войны. Этим указом предусматривалось, что в местностях, объявленных на военном положении, все функции органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности принадлежат военным советам фронтов, ар-мий, военных округов, а там, где нет военных советов, — высшему командованию войсковых соединений. Военным властям предоставлялось право издавать обязательные для всего населения постановления, определяя за их неисполнение наказание в административном порядке. За неподчинение распоряжениям и приказам военных властей, а также за преступления, совершенные в местностях, объявленных на военном положении, к виновным применялась уголовная ответственность по законам военного времени. Крайне важным было положение указа об уста-новлении подсудности по уголовным делам в военное время, в соответствии с которым все дела о преступлениях, направленные против обороны, общественного порядка и государственной безопасности, передавались на рассмотрение военных трибуналов. Приговоры военных трибуналов кассационному обжалованию не подлежали и могли быть отменены или изменены лишь в порядке надзора.
Важным решением в условиях военного положения было образование указом Президиума Верховного Совета СССР от 30 июня 1941 г. Государственного комитета обороны (ГКО), фактически ставшего высшим органом государственной власти СССР в военное время. В руках ГКО была сосредоточена вся полнота власти в государстве, и все граждане, все партийные, советские, комсомольские и военные органы обязаны были беспрекословно выполнять решения и распоряжения ГКО. В наиболее важных отраслях народного хозяйства действовал институт уполномочен-ных ГКО, обладавших неограниченными правами и отвечавших за выполнение заданий Комитета. В связи с недоверием к командным кадрам в 1941 г. 16 июля этого года был восстановлен институт военных комиссаров по аналогии с периодом самых массовых чисток в армии (1937—1940 гг.). На военных комиссаров возлагалась обязанность строго контролировать проведение в жизнь приказов высшего командования, своевременно сигнализировать о недостойных командирах и политработниках. Без подписи комиссара ни один приказ не имел законной силы .
Говоря о режиме военного положения, нельзя не упомянуть еще об одном особом правовом режиме — режиме чрезвычайного положения, ведь его сущность заключается также в правоограничениях личности. Чрезвычайное положение — режим, вводимый в стране (ее регионе) при особых обстоятельствах на срок их действия. Согласно закону «О чрезвычайном положении» угроза безопасности охватывает как социальные конфликты, так и бедствия, вызванные природными, техногенными и биологическими факторами. Этот режим позволяет государству расширить границы силовых воздействий, упрощает порядок применения правоохранительными органами специальных средств (во-дометов, резиновых пуль, слезоточивого газа и др.) и оружия, частично ограничивает политические права и свободы граждан, кроме тех, что прямо указаны в п. 3 ст. 56 Конституции РФ. Режим чрезвычайного поло-жения по сравнению с другими правовыми режимами в наибольшей мере урегулирован действующим законодательством. Он вводится указом Президента с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации, Государственной Думе . Указ подлежит утверждению Советом Федерации . На период действия чрезвычайного положения указом могут вводиться ограничительные меры. Требуется, чтобы в указе о введении чрезвычайного положения были сформулированы конкретные ограничения прав человека и срок их действия. Важно подчеркнуть, что этот режим не редуцирует конституционные институты, гарантирующие охрану прав личности (функционируют суды и прокуратура, не допускаются создание чрезвычайных судов и упрощение предварительного следствия и судебного разбирательства, сохраняется право обжалования судебных решений и приговоров, чрезвычайное положение не является основанием приостановления или перенесения на более поздний срок судебных разби-рательств и т.д.).
В настоящее время военное положение на территории РФ или в отдельных ее местностях вводится указом Президента РФ. Данное полномочие Президента РФ закреплено в ст. 87 Конституции РФ. Указ Президента РФ о введении военного положения - это нормативный правовой акт, на основании которого вводится режим военного положения. Указ Президента РФ должен содержать определенные сведения, а именно:
1) обстоятельства, которые явились основанием для введения военного положения;
2) дату и время, с которых начинает действовать военное положение;
3) границы территории, на которой вводится военное положение.
После того как Президент РФ подпишет указ о введении военного по-ложения, он должен в кратчайшие сроки сообщить об этом палатам Феде-рального Собрания РФ - Совету Федерации и Государственной Думе. Далее указ Президента РФ направляется в Совет Федерации на утверждение.
К ведению Совета Федерации на основании ст. 102 Конституции РФ относится утверждение указа Президента РФ о введении военного положе-ния.
Утверждение указа Президента РФ о введении военного положения Советом Федерации является юридическим фактом, с которого появляется возможность введения указанного режима.
Рассмотрение вопроса об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения комитетами Совета Федерации осуществляется следующим образом. Председатель Совета Федерации незамедлительно направляет текст указа Президента РФ о введении военного положения в Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности (головной) и Комитет Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике для подготовки заключений. При этом вопрос об утверждении указа Президента РФ должен быть в течение 48 ч с момента получения этого указа рассмотрен Советом Федерации.
После получения указа Президента РФ о введении военного положения Председатель Совета Федерации обязан обеспечить сбор членов Совета Федерации к месту проведения заседания Совета Федерации в срок не более 48 ч. После обнародования указа Президента РФ о введении военного положения члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту проведения заседания Совета Федерации в возможно короткие сроки без специального вызова. В случае, если в силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета Федерации не может быть проведено в срок, не превышающий 48 ч с момента получения указа Президента РФ, Председатель Совета Федерации по согласованию с Советом палаты может установить иной срок проведения заседания Совета Федерации.
Рассмотрение вопроса об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения на заседании Совета Федерации начинается с доклада Президента РФ либо по его поручению полномочного представителя Президента РФ в Совете Федерации, после чего оглашаются заключения Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности и Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике.
Обсуждение вопроса проводится в порядке, предусмотренном Регла-ментом Совета Федерации Федерального Собрания. Вопрос о введении военного положения рассматривается Советом Федерации в следующем порядке:
1) доклад;
2) содоклад (содоклады);
3) вопросы к докладчику и содокладчику (содокладчикам);
4) выступления в прениях;
5) заключительное слово докладчика;
6) заключительное слово содокладчика (содокладчиков);
7) выступления по мотивам голосования по принятию проекта акта Совета Федерации за основу;
8) голосование по принятию проекта акта Совета Федерации за основу;
9) обсуждение поправок к проекту акта Совета Федерации и голосование по ним;
10) голосование по принятию акта Совета Федерации в целом.
В соответствии со ст. 152 Регламента Совета Федерации решение об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации. Если за утверждение указа Президента РФ о введении военного положения не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации, этот указ Президента РФ не утверждается, что оформляется постановлением Совета Федерации. В случае неутверждения Советом Федерации указа Президента РФ о введении военного положения указ Президента РФ о введении военного положения и военное положение прекращают свое действие со следующего дня после дня принятия такого решения Советом Федерации. Соответствующее постановление Совета Федерации незамедлительно направляется Президенту РФ.
В случае утверждения указа Президента РФ о введении военного положения он подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию.
О прекращении действия режима военного положения население РФ или соответствующих ее отдельных местностей (административно-территориальных единиц) оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении военного положения, со следующего дня после дня принятия такого решения. Государственные аудиовизуальные средства массовой информации включают в информационные программы (т.е. в ежедневные теле- и радиопрограммы новостей, за исключением авторских информационно-аналитических программ) в день, когда состоялось соответствующее событие, сообщения о решениях и действиях:
1) Президента РФ о введении на территории РФ или в отдельных ее местностях военного положения, о сообщении об этом Совету Федерации и Государственной Думе;
2) Совета Федерации об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения.
В информационных программах государственных аудиовизуальных средств массовой информации сообщения о работе Президента РФ, заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства РФ, Президиума Правительства РФ, как правило, передаются отдельным блоком. Сообщения о заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства РФ или его Президиума должны сопровождаться видеорядом данного заседания, если видеосюжет технически подготовлен к передаче в эфир.
Контроль за соблюдением органами государственной власти и государственными аудиовизуальными средствами массовой информации требований законодательства РФ о порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации, в том числе и деятельности, осуществляется Федеральной комиссией по телерадиовещанию в соответствии с федеральными законами.
Военное положение, введенное на территории РФ или в отдельных ее местностях в соответствии с настоящим Федеральным конституционным за-коном, отменяется указом Президента РФ после устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения, о чем население РФ или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении военного положения.
С момента отмены, либо прекращения действия, военного положения нормативные правовые акты, принятые для обеспечения режима военного положения, утрачивают свою силу или отменяются органами, их издавшими.
С момента отмены, либо прекращения действия, военного положения федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы военного управления в порядке, установленном Президентом РФ, прекращают осуществление полномочий в области обеспечения режима военного положения.
В случае введения военного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях Президент РФ во исполнение международных обязательств РФ принимает меры по уведомлению Генерального секретаря Организации Объединенных Наций (а через него государств - участников Организации Объединенных Наций) и информированию Генерального секретаря Совета Европы об отступлении РФ от своих обязательств по международным договорам, связанном с ограничением прав и свобод граждан.
Т.о, согласно условия и порядок введения военного положения следующие: Конституции РФ (ч. 2 ст. 87) и Закону «О военном положении» (ст. 4) военном положение вводится Президентом РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. В указе Президента РФ о введении военного положения определяются обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения, дата и время, с которых начинает действовать военном положение, границы территории, на которой вводится военном положение. Указ о введении военного положения должен быть незамедлительно обнародован по каналам радио и телевидения и опубликован в официальных изданиях. Такой указ (также незамедлительно) подлежит передаче на утверждение Совету Федерации, который должен рассмотреть его в течение 48 часов с момента получения. О введении военном положение Президент РФ уведомляет Генерального секретаря ООН и информирует Генерального секретаря Совета Европы.
Военное положение, введенное на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом, отменяется указом Президента Российской Федерации после устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении военного положения.
1.3. Меры, применяемые органами власти и управления в условиях военного положения
Введение специального правового режима военного положения всегда сопровождается введением в действие определенных чрезвычайных мер. К таким мерам можно отнести: создание специальных органов управления; издание специальных нормативно-правовых актов; применение усиленных мер охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности; в случае необходимости - ограничение прав и свобод граждан, а также расширение их обязанностей.
На территории, на которой введено военное положение, применяются меры по организации производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения. В период действия военного положения в целях производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения могут применяться меры, связанные с введением временных ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, оборот имущества, на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, временно могут быть изме-нены форма собственности организаций, порядок и условия процедур бан-кротства, режим трудовой деятельности и установлены особенности регулирования банковских, финансовых, налоговых, таможенных правоотношений как на территории, на которой введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение введено не было.
Обеспечение особого правового режима военного положения преду-сматривает использование мер комплексного характера (экономических, политических, административных, военных и иных). Прежде всего, они направлены на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против РФ.
Режим военного положения содержит комплекс следующих мер:
1) экономических;
2) политических;
3) административных;
4) военных и др.
Меры, входящие в режим военного положения, направлены на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против России. Меры, которые применяются в период военного положения, могут распространяться либо только на территорию, на которой введено военное положение, либо как на территорию, на которой введено военное положение, так и на территории, на которых военное положение не введено.
Выступая субъектом управления, государство в исследуемой ситуации активно применяет свое монопольное право на легитимное принуждение, «аккумулируя для этого мощнейшие ресурсы» . Выделяются три основных метода принудительного воздействия права - предупредительные, пресекательные и правоприменительные. Их действие (превентивное или фактическое) направлено на ограничение личных, политических, социально-экономических и культурных прав субъектов права. Большинство из предусмотренных мер реализуется посредством использования административно-правовых средств.
ФКЗ «О военном положении» определяет механизм реализации ком-плекса ограничительных мер. Их анализ свидетельствует о преемственности и в то же время совершенствовании (в силу диалектического развития общества) используемых методов и средств. Обеспечение режима военного положения осуществляется органами государственной власти и органами военного управления в соответствии с предоставленными им полномочиями. Введение режима военного положения преследует цель поддержания обороноспособности страны, государственной безопасности, общественного порядка, защиты граждан при наступлении военной угрозы.
Современные правовые государства придерживаются гуманитарных ориентиров в законодательстве и правовой политике. Безусловный приоритет прав и свобод человека закреплен и в Конституции РФ , в которой права человека объявлены высшей ценностью и отнесены к основам конституционного строя, что обязательно необходимо учитывать при разработке законодательства, детализирующего основополагающие нормы закона о военном положении. Однако в ст. 87 Конституции РФ отсутствует исчерпывающий перечень прав и свобод граждан, которые не могут быть ограничены, в отличие от ч. 1 ст. 56, где четко оговаривается, какие конкретно права человека не могут быть ограничены в условиях чрезвычайного положения.
Можно согласиться с точкой зрения, согласно которой режим военного положения предполагает ограничение прав и свобод в большем объеме, чем при режиме чрезвычайного положения , но при этом нельзя упускать контекста ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, где говорится, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Однако в любом случае должен соблюдаться минимум прав и свобод, гарантирующих жизнеобеспечение населения территории. Это точка зрения нашла отражение в ФКЗ «О военном положении».
С введением военного положения появляются новые обязанности, а права сужаются. Например, гражданин обязан являться по вызову в военные комиссариаты для определения своего назначения в период военного положения.
Важным правоограничением, требующим особого рассмотрения, на мой взгляд, считается вопрос об изъятии имущества для целей обороны у граждан. По общему правилу, гражданин должен представлять в соответ-ствии с законодательством РФ в военное время в условиях обеспечения обороны страны и безопасности государства здания, сооружения, транспортные средства и другое имущество, находящееся в его собственности. Изъятие имущества у граждан и организаций в целях обороны страны представляет собой наиболее уязвимый и требующий повышенного внимания институт, поэтому его детальная регламентация должна быть четкой, по возможности с употреблением выражений, исключающих двойное толкование. Более того, демократические принципы правового государства, в котором свято охраняется частная собственность, требуют, чтобы такое изъятие проводилось с обязательной выплатой государством стоимости изъятого имущества, что подтвердил и опыт Ве-ликой Отечественной войны.
В связи с этим данное положение нашло свое отражение в конкретной норме ФКЗ «О военном положении»: «Изъятие в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан производится с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества». Аналогичная норма закреплена и в ФЗ «Об обороне» от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ, в котором ска-зано, что «граждане предоставляют в военное время для нужд обороны по требованию федеральных органов исполнительной власти здания, сооружения, транспортные средства и другое имущество, находящееся в их собственности, с последующей компенсацией понесенных расходов в порядке, устанавливаемом Правительством РФ» (ст. 9, ч. 4). Эти положения приняты во исполнение принципа соответствия и непротиворечия действующего законодательства. Речь идет о первоначальных пра-воустановлениях гражданского права, которое называет два подобных вида изъятия: национализацию и реквизицию . И в том и в другом случае стоимость изъятого имущества должна быть возвращена собственнику. Более того, собственник имеет право оспорить в суде оценку, по которой была возмещена стоимость реквизированного имущества, а после пре-кращения действия обстоятельств, в связи с которыми произведена реквизи-ция, потребовать по суду возврата сохранившегося имущества.
Однако, Положение о военно-транспортной обязанности, утвержденное указом Президента РФ от 2 октября 1998 г. № 1175, устанавливает военно-транспортную обязанность граждан — владельцев автотранспортных средств — передать такое имущество, находящееся у них в собственности, войскам, формированиям и органам, на наш взгляд, безвозмездно . На войска же, формирования и органы возложена обязанность отбора транспортных средств совместно с представителями войск, формирований и органов . При этом в Положении даже не упоминается о какой-либо выплате государством стоимости изъятого имущества. Вместо этого Положение предусматривает, что «финан-сирование и стимулирование исполнения военно-транспортной обязанности осуществляются в соответствии с федеральными законами и иными норма-тивными правовыми актами РФ» . Однако ни финансирование, ни стимулирование не являются для государственных органов, отвечающих за принудительное исполнение военно-транспортной обязанности, обязательными выплатами и не содержат в себе значения компенсационных выплат. По нашему мнению, такое Положение является противоречащим действующему законодательству РФ и требует немедленного вмешательства законодателя для согласования норм.
Согласно Конституции РФ военное положение вводится Президентом в случае агрессии против России или угрозы такой агрессии, с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государ-ственной Думе.
Т.о, меры и временные ограничения, осуществляемые в период дей-ствия военного положения могут быть подразделены на:
- меры, применяемые в других чрезвычайных ситуациях, в том
числе при введении чрезвычайного положения — усиление охраны общест-венного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность насе-ления; эвакуация населения; комендантский час; введение особого порядка въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, где введено военное положение; приостановление деятельности общественных объединений; запрещение или ограничение проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий, забастовок; запрещение или ограничение продажи оружия, взрывчатых и ядовитых веществ; отстранение от должности на период военного положения руководителей органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных организаций, расположенных на территории действия военного положения, при ненадлежащем исполнении ими своих служебных обязанностей и назначение взамен их других лиц. Несмотря на схожесть в названии и существе правоограничений, порядок применения некоторых из перечисленных мер в период чрезвычайного о положения и военного положения будет различным;
- меры и временные ограничения, применяемые только в период действия военного положения — ограничение свободы выбора места пребывания и жительства; запрет на въезд в Россию иностранных граждан и выезд граждан и других лиц за границу; установление военно-квартирной и военно-транспортной обязанности, привлечение трудоспособного населения к выполнению работ, оборонного характера; изъятие у граждан и организаций необходимого для нужд обороны имущества; военная цензура; запрещение иностранным гражданам передвижения по территории России, а также их интернирование в случае, если имеются данные об их противоправной деятельности.
|
обратная связь
