Понятие «местное самоуправление» имеет непростую историю, оно претерпело ряд изменений с 1993 по 2003 гг. Оно содержится в Конституции РФ и двух федеральных законах (№154 от 28.08.1995, № 131 от 06.10.2003). На наш взгляд, местное самоуправление обладает двойственной природой. Его можно рассматривать как особый институт власти, способной удовлетворить потребности населения и интересы общегосударственного развития, и как институт гражданского общества, в котором реализуется право граждан на участие в управлении общественными делами. Кроме того, для местного самоуправления характерен особый тип управления, когда субъект и объект совпадают, т.е. люди сами управляют своими делами. Автор отмечает, что особое положение местного самоуправления заключается в том, что оно, в отличие от федерального и регионального уровней государственной власти, создает реальные условия для приближения власти к населению и тем самым формирует мобильную систему управления, достаточно приспособленную к местным территориальным или этническим особенностям, способствует процессу развития гражданских инициатив.
Институт местного самоуправления (МСУ) в России начал складываться в первой половине 90-х гг. ХХ века. Однако специально он не планировался ни политиками, ни теоретиками . Потребность в «идее и институте МСУ» появилась в результате распада СССР. Местное самоуправление в РФ родилось как результат действий различных «центров силы», каждый из которых увидел в нем «нишу» для реализации своих политических и экономических интересов.
Реформа местного самоуправления в 1990-х гг. имела лишь частичный успех . Ее итогом стало неустойчивое равновесие, которое не устраивало никого из заинтересованных авторов. Подобная ситуация не способствовала ни эффективной работе муниципалитетов, ни доверию граждан к органам самоуправления, ни успешному решению местных проблем. Именно поэтому необходимость дальнейших преобразований в сфере местного самоуправления признавалась в начале 2000-х гг. всеми специалистами . Как писал А.Швецов, «ясно, что в этой сфере грядут серьезные перемены. Неясно только, будут ли они к лучшему» . В результате был принят новый Федеральный закон о местном самоуправлении №131. Его приоритетом стала бюрократическая рационализация. Отсюда и вытекают основные идеи закона: четко определить зоны ответственности муниципалитетов, привести в соответствие круг полномочий местного самоуправления и его финансовые возможности, унифицировать регулирование местного самоуправления в муниципалитетах различного типа и реорганизовать структуры самих муниципалитетов.
Реальное воплощение муниципальной реформы, прописанной в ФЗ - №131, представляет серьезные трудности. Во-первых, отсутствует четкое разграничение полномочий не только между различными уровнями власти, но и между различными типами муниципальных образований. Проблема взаимоотношений между государственными и региональными органами с одной стороны и местным самоуправлением с другой является достаточно острой. Между ними идет своеобразное «перетягивание каната», которое проявляется в двух тенденциях, в равной мере опасных для российского общества.
Первая выражается в стремлении федеральных и особенно
региональных властей подмять под себя местное самоуправление, ущемить и ограничить его права, фактически включить его в государственную управленческую вертикаль. Вторая тенденция заключается, напротив, в том, что многие руководители муниципальных органов, абсолютизируя
свою независимость от государственной системы, начинают
явно злоупотреблять ей, вести себя бесконтрольно.
Во-вторых, четко не прописано финансовое и материальное обеспечение тех полномочий, которые осуществляет местное самоуправление. В-третьих, в ходе реализации ФЗ - №131 оказались серьезно нарушены права граждан в участии в местном самоуправлении .
В-четвертых, отсутствие у муниципальных служащих знаний и опыта по вопросам компетенции органов МСУ, адекватных современным вызовам.
В результате срок вступления ФЗ - №131 в полную силу был отложен до 1 января 2009 года и был установлен так называемый переходный период, в течение которого регионы ежегодно устанавливают своими законами порядок решения вопросов местного значения вновь созданными поселениями и финансирования.
На наш взгляд, проблемы, связанные с реализацией муниципальной реформы, вызваны целым комплексом причин. Базовые факторы, обусловившие кризис реформы, связаны с ее концептуальными пороками и, как следствие этого, с нестабильным законодательством по вопросам местного самоуправления. Например, невозможно обеспечить универсальное разграничение полномочий и ответственности между различными уровнями власти, пригодное для всех регионов в столь многонациональной стране как Россия. Второй блок причин носит более частный характер. Страна оказалась «не готова» к внедрению муниципальной реформы: не отлажены инструменты реализации реформы, не хватает финансирования и организационного потенциала.
В целом состояние местного самоуправления отражает общеполитические тенденции в стране: муниципальная политика оказалась заложником «управляемой демократии».
Муниципальное образование - это городское, сельское поселение или несколько поселений, объединенных общей территорией, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления . Соглашаясь с определением, которое дано в федеральном законе, считаем необходимым расширить его трактовку.
Муниципальное образование (МО) - это структурообразующий элемент системы местного самоуправления, социальная корпорация особого рода, цель которой - наилучшим образом обслуживать собственное население и способствовать развитию жизненных сил местных сообществ.
В соответствии с ФЗ - № 131 в Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований : сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения. На их основе должна быть сформирована двухуровневая система местного самоуправления: верхний уровень - муниципальные районы и городские округа, нижний уровень - городские и сельские поселений, внутригородская территория города федерального значения.
В структуру органов муниципального образования входят представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган и иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.
За каждым типом муниципального образования закреплен свой перечень вопросов местного значения : за поселением - 27, за муниципальным районом - 24, за городским округом - 32. Однако большая часть из них совпадает. Остановимся на перечне пересекающихся вопросов местного значения поселений и муниципальных районов только в сфере культуры и бытового обслуживания:
Вопросы местного значения поселений Вопросы местного значения муниципальных районов
создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания
создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами
организаций культуры
создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения
создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района
Таким образом, заложенная в концепцию реформы идеология единообразия выстраивания муниципалитетов, невзирая на историческое, экономическое и культурологическое разнообразие отдельных территорий, распространилась и на их полномочия.
Для современного состояния муниципального образования характерен целый блок проблем. Во-первых, экономические проблемы территорий: состояние жилого фонда (высокая степень изношенности, ветхое и аварийное жилье), коммунальной инфраструктуры (изношенность тепловых, водопроводных и канализационных сетей), муниципальных дорог. Во-вторых, финансовые проблемы. Реальный дефицит между доходами и расходами местных бюджетов для подавляющего числа МО составляет 500-600%. По данным Счетной палаты РФ, только 7% муниципалитетов в финансовом отношении оказались состоятельными. Сегодняшние межбюджетные отношения между муниципальным образованием и субъектами РФ – это их полная зависимость от региональных органов власти. В-третьих, проблемы, связанные с менталитетом россиян. Налицо потребительский характер психологии и поведения населения МО, унаследованных с советских времен, а самой местной власти свойственны авторитаризм и применение административных методов управления, которые обуславливают низкое качество предоставляемых услуг и мало эффективную деятельность муниципальных учреждений. В-четвертых, отсутствуют в необходимом количестве квалифицированные кадры, способные адекватно реагировать на вызовы времени. |
обратная связь
