Анализ кадровой политики в Каширском районе позволил сделать вывод о неэффективности современной муниципальной службы. Только 6,2% респондентов считают, что органы муниципального управления стали работать значительно лучше, тогда как в пять раз больше тех респондентов, которые отмечают, что все осталось без изменений (31,1%). Некоторое ухудшение их работы отметили 27,3%. Количество негативных оценок отметили 17,7% респондентов .
Для выявления реальных причин сложившегося положения проведен анализ статистических данных о кадровом составе муниципальной службы. Социологическая информация открыла возможность для представления о качестве и уровне жизни населения муниципальных образований, количественных и качественных показателей кадрового состава муниципальных служащих. Представлена характеристика количественных и качественных параметров кадровых процессов в муниципальной службе в Российской Федерации, в т.ч. в Каширском районе по следующим показателям: численность муниципальных служащих, возрастная характеристика муниципальных служащих и руководителей структурных подразделений администраций, состав кадров по полу, категориям и группам должностей, стажу, уровню и структуре образования. Так, выявлена динамика роста численности муниципальных служащих в Российской Федерации с 271,5 тыс. человек на 1 января 2003 г. до 303,9 тыс. человек на 31 декабря 2005 г.
Социологические данные свидетельствуют о несовершенстве структуры муниципальных должностей в органах местного самоуправления. Незначительные изменения за последние годы произошли и в уровне профессионального образования муниципальных служащих.
Таблица 1. Образовательный уровень муниципальных служащих (в%)
2003г. 2005г. 2007г.
Высшее 68,8 65 75,45
Среднее 29,9 31,5 21.7
Не имеют профессионального образования
75,45
21,7
3,42
Таблица 2. Направленность образования муниципальных служащих (в%)
Годы /
направленность Юриспруденция Экономика, управление Гуманитарное Техническое С/х ГиМУ
2003 г. 6,2 20,8 37 24,9 13,7 2,7
2005 г. 5,4 17,1 30 27 16,1 1,5
Проанализированы процессы формирования кадровой политики на уровне местного самоуправления как уровня власти, наиболее приближенного к населению муниципальных образований и призванного решать все вопросы их жизнеобеспечения. Муниципальная кадровая политика раскрыта как система мер по подбору, расстановке и воспитанию кадров, способных обеспечить определенную перспективу экономического, политического и культурного развития местного сообщества, целостное использование всех имеющихся на территории ресурсов: природных, человеческих, производственно-хозяйственных, образовательных, культурно-исторических и др.
По результатам проведенного анализа автором выявлены следующие тенденции развития кадровых процессов в муниципальной службе:
1. Рост количества муниципальных служащих на фоне сохраняющейся диспропорции объема функций, вследствие неудовлетворительной организационной структуры исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления и неопределенности статуса кадровых служб (муниципальные служащие – 54,5%, эксперты – 75%) .
2. Сохраняется преобладание корыстных мотивов при поступлении на муниципальную службу, что является причиной отчуждения населения от органов местной власти (стремление занять престижное место в обществе – 48,4% населения; стремление повысить свое материальное положение – 41,6% населения; желание иметь широкие связи с людьми, которые могут быть полезными в жизни – 42,4% населения) .
3. Декларируемая в официальных документах приверженность демократизации общественных процессов в реальных условиях заменяется авторитаризмом и административным произволом руководителей (61,5% муниципальных служащих, 87,25% экспертов) .
4. Трансформация профессиональной среды осуществляется на фоне формального подхода к проведению конкурсного отбора, неэффективной оценки сотрудников ввиду отсутствия четко разработанных критериев и ограниченности экономических и временных ресурсов для проведения оценочных процедур, а также слабой работы по формированию резерва кадров (в выборе способов должностного продвижения муниципальных служащих тремя наиболее применяемыми способами оказались, по мнению муниципальных служащих: рекомендации руководителя подразделения (59,75%), выслуга лет (42%) и единоличное назначение руководителем (38,5%); по мнению экспертов: рекомендации руководителя подразделения (83,33%), единоличное назначение руководителем (70,83%) и выдвижение из состава резерва (41,67%). Конкурсный отбор и реализация итогов аттестации заняли практически последние позиции) .
5. Потребность в профессиональном развитии муниципальных служащих сдерживается значительной ограниченностью финансовых средств на дополнительное профессиональное образование, отсутствием перспектив карьерного роста (56% муниципальных служащих и 92,8% экспертов) .
На основании анализа выделенных в результате социологического анализа тенденций автором представлена как негативная, так и позитивная динамика развития кадровых процессов в муниципальной службе.
Решение проблем совершенствования управления кадровыми процессами видится автору, в первую очередь, в разработке концепции и реализации муниципальной кадровой политики. В стране до сих пор не сформировано целостное представление о концепции и механизмах реализации муниципальной кадровой политики. Организационная структура и нормативная модель местных администраций требует совершенствования на основе разработки социальных, правовых и финансовых механизмов регулирования кадровых процессов.
Необходимым условием полноценного кадрового обеспечения органов местного самоуправления является реализация существующих, а также разработка и внедрение на местном уровне эффективных кадровых технологий. В обозначенных выше позициях представляется первостепенным выявление социальных факторов, под воздействием которых совершаются управленческие действия и ведется поиск оптимальных путей решения проблем регулирования кадровых процессов в муниципальной службе.
Обращают на себя внимание оценки деловых качеств госслужащих, которые, по их мнению, в наибольшей степени влияют на оценку их работы и отражаются на должностном росте (см. таблицу 3).
Таблица 3. Оценка деловых качеств, влияющих на служебный рост, данная госслужащими в процессе аттестации (в % к числу опрошенных – 120 чел.)
Показатели деловых качеств
госслужащих Очень влияет Не очень влияет Не влияет Затрудняюсь ответить
Профессионализм, компетентность 53,6 21,2 10,1 15,1
Исполнительность 53,4 23,3 7,2 16,1
Инициативность 47,5 22,2 8,3 22,0
Стаж работы 44,5 27,0 15,5 13,0
Целеустремленность, упорство 30,4 29,2 12,2 28,2
Интеллект, интуиция, креативность 25,5 34,3 16,2 24,0
Коммуникативность 40,0 25,6 16,4 18,0
Данные опроса показали, что такие качества сотрудников, как профессионализм, компетентность и исполнительность в значительной степени могут влиять на служебный рост государственного служащего. Вместе с тем акмеологические характеристики - интуиция, целеустремленность, коммуникативность, интеллект - были оценены руководством недостаточно.
Несколько иная самооценка личных деловых качеств у государственных служащих, не относящихся к руководящему составу (см. таблицу 2).
Таблица 4. Самооценка личных деловых качеств, данная консультантами и экспертами региональных парламентов в процессе аттестации (в % к числу опрошенных – 120 чел.)
Показатели деловых качеств Высокая Средняя Низкая Затрудняюсь ответить
Ответственность за дело 92,6 3,2 - 4,2
Компетентность, профессионализм 82,0 10,5 2,5 5,0
Ориентированность на интересы организации 77,2 12,4 3,4 7,0
Инициативность 67,3 22,7 6,0 4,0
Стремление к новому, новаторство 67,2 20,5 5,0 7,3
Соблюдение служебной этики 64,1 16,8 5,1 14,0
Коммуникативность 61,3 15,2 11,5 12,0
Если принять во внимание самооценку, то можно прийти к выводу, что подавляющее большинство государственных служащих в регионах в основном уверено в своих способностях и готово зарекомендовать себя как специалистов с лучшей стороны.
Очевидно, что объективность оценки повышается, если строго соблюдены следующие требования к оценочным технологиям: объективность - независимость от чьего-либо частного мнения или отдельного суждения; надежность - относительная свобода от влияния ситуативных факторов; достоверность в отношении деятельности - оцениваться должен реальный уровень владения навыками: насколько успешно служащий справляется со своим делом; прогнозируемость - оценка должна давать данные о том, какие виды деятельности и на каком уровне человек способен выполнять; комплексность - оценивается не только каждый из членов организации, но связи и отношения внутри организации, а также возможности организации в целом. Процесс оценивания и критерии оценки должны быть доступны для понимания не узкому кругу специалистов, а понятны всем участникам аттестации (т.е. обладать свойствами очевидности).
Аттестация получила широкое распространение как в государственных и муниципальных органах (предприятиях), так и в организациях, основанных на частной форме собственности.
Отмечается, что в настоящее время необходимо выработать единые, универсальные нормы о понятии аттестации, ее целях, задачах, видах, о формировании аттестационных органов, порядке, периодичности и способе проведения аттестации, ее последствиях, перечне работников подлежащих и неподлежащих аттестации, критериях оценки работников, порядке принятия решений и закрепить их в виде унифицированного правового акта (Положения) для организаций, финансируемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Это Положение можно использовать как рекомендательный документ для организаций негосударственного сектора, которые утверждают положения в локальном порядке.
Следует отметить, что определенную роль в правовом регулировании аттестации играют и такие локальные акты, как правила внутреннего трудового распорядка, положения о структурных подразделениях, должностные инструкции. Документальным обеспечением стадий и процедуры аттестации выступают: приказы работодателя о проведении аттестации, отзывы на аттестуемых работников, аттестационные листы, графики проведения аттестации по категориям работников и структурным подразделениям, образцы протоколов заседаний аттестационных комиссий.
Отмечается, что на местах в большинстве инструкций, которые утверждаются локальным актом, отсутствуют требования для занятия должности или они носят общий характер, связанный, как правило, с одним – двумя критериями (образование, стаж работы), не учитываются особенности труда работника по занимаемой должности. Это мешает объективной оценке деловых и личных качеств работников. Представляется, что должностные инструкции должны содержать такие требования как: образование, уровень квалификации, специальная подготовка, повышение квалификации, общий и специальный стаж работы, навыки и умения. Правила внутреннего трудового распорядка должны содержать перечень моральных и личностных требований, особо значимых в коллективе.
Положение об аттестации, разрабатываемое на федеральном уровне, должно быть единым, но нельзя, безусловно, устанавливать одинаковые требования для всех категорий персонала. Поэтому обосновывается вывод о том, что в ведомственных положениях об аттестации необходимо предусмотреть дифференцированный подход при определении критериев оценок, влияющих на решение о соответствии занимаемой должности или выполняемой работе.
В настоящее время организации сами могут определять категории аттестуемых в рамках централизованных нормативных актов по аттестации. В случае отсутствия централизованного акта корпоративные организации с помощью локальных актов определяют категории аттестуемых, что представляется целесообразным, так как в условиях рыночной экономики работодателю особенно важно знать, насколько тот или иной работник соответствует занимаемой должности или выполняемой работе.
Анализ современных нормативных правовых актов, посвященных аттестации, позволяет автору выделить виды аттестации. Например, по срокам проведения различают аттестацию, проводимую: один раз в три года (гражданская служба); один раз в пять лет (педагоги). Аттестация может быть: регулярной основной, развёрнутой с периодичностью один раз в три-пять лет; регулярной промежуточной, упрощенной, ориентированной на оценку итогов текущей работы (проводится для руководителей и специалистов один - два раза в год) – периодическая аттестация; нерегулярная, вызванная неожиданными обстоятельствами (появление вакансии, неплановое направление на учёбу, структурные изменения, введение новых условий оплаты труда и т. д.) – внеочередная аттестация. По целям проведения можно выделить аттестацию: на право занятия должности, на соответствие занимаемой должности, на право повышения квалификационной категории, особо следует выделить аттестацию работников, являющуюся условием для расторжения трудового договора по подпункту «б» пункта 3 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации – единовременная (разовая) аттестация.
В работе утверждается, что нормативные правовые акты не содержат четкого и подробного регламента заседаний аттестационных комиссий, ограничиваясь общими положениями. Представляется, что заседание будет правомочно, если на нем присутствует не менее двух третей ее членов. Желательно присутствие непосредственных руководителей. Ход и результаты аттестации фиксируются в протоколе.
Базовым критерием, лежащим в основе проверки и оценки деловых качеств работника, является профессиональный. Иногда оценке подлежат и нравственные качества: добросовестность, честность, личная дисциплинированность, и т. д., нашедшие закрепление в ТК (работник должен соблюдать трудовую дисциплину, бережно относиться к имуществу работодателя и других работников, добросовестно исполнять свои трудовые обязанности…). При любой форме проверки деловых качеств работника необходимо выяснить: знание дела, квалификацию; опыт работы, стаж; умение работать (управлять), результаты труда; уровень знаний и т. д.
Законодательство не устанавливает исчерпывающего перечня документов и иной информации, анализируемой аттестационными комиссиями. Это связано с тем, что специфика работы целого ряда работающих лиц может вызвать потребность в получении дополнительных сведений об аттестуемом работнике (о состоянии здоровья, специальной подготовке и т. д.). Поэтому нецелесообразно предусматривать какой либо единый перечень документов на аттестуемых работников.
В правоприменительной практике не всегда правильно определяют квалификацию, что объясняется нечеткостью ведомственных и локальных норм об установлении квалификации персонала и недостаточной подготовленностью работодателя к определению квалификации. В исследовании утверждается, что предупреждению данных недостатков способствует четкое распределение служебных обязанностей среди работников, ответственных за аттестацию и тарификацию, усиление роли профсоюзов в этих процессах, работа с трудовым коллективом, целевое обучение управленческих работников.
Аттестация используется не только для периодической проверки в определении деловых качеств работника, но и для решения вопроса о соответствии конкретного работника занимаемой должности. В настоящее время работник не может быть уволен по подпункту «б» пункта 3 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации без решения аттестационной комиссии.
Вступая в трудовые отношения, работник, чаще всего, присоединяется к условиям, выдвинутым работодателем, а, вступив в трудовое отношение, работник подчиняется распоряжениям работодателя, поэтому необходимы механизмы «выравнивания сторон» для действенной реализации их прав и свобод.
Для того чтобы аттестация была законной, она должна быть проведена в порядке, предусмотренном федеральным законом или иным нормативным правовым актом, либо в порядке, закрепленном в локальном нормативном акте организации. Таким образом, подтверждается возможность централизованного и децентрализованного регулирования порядка проведения аттестации. Если Положение не содержит конкретной должности, в соответствии с которой лицо подлежит аттестации, то это не значит, что лицо не может проходить аттестацию, являющуюся условием применения подпункта «б» пункта 3 статьи 81 Кодекса. Проведение аттестации при увольнении в связи с недостаточной квалификацией должно применяться ко всем работникам, в отношении которых ставится вопрос о несоответствии их занимаемой должности или выполняемой работе.
Выводы аттестационной комиссии (в комиссии должно быть не менее девяти человек) о деловых качествах работника подлежат оценке в совокупности с другими доказательствами по делу. Этот вывод, сформулированный Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 17 марта 2004 года №2, дает возможность работникам всеми не запрещенными законом способами защитить свои трудовые права.
Оценка профессиональной деятельности работника должна основываться, прежде всего, на его соответствии квалификационным требованиям по занимаемой должности, определении его роли и степени участия в решении поставленных перед соответствующим структурным подразделением организации задач, сложности выполняемой им работы, конкретной ее результативности. При этом должны учитываться не только профессиональные знания этого работника, но и опыт его работы, повышение квалификации, учеба в соответствующих учебных заведениях без отрыва от работы.
Работника следует уведомить о результатах аттестации непосредственно либо по почте (заказным письмом) не позднее пяти дней с момента прохождения аттестации.
Согласно статье 21 Трудового кодекса Российской Федерации работник имеет право (а не обязан проходить) на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение своей квалификации. Поэтому в работе делается вывод о том, что уволить работника в ситуации, когда он не повышает свою квалификацию (особенно, если работник не желает ее повышать) по основанию несоответствия занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации не представляется возможным. Тем более если при заключении трудового договора в его содержании не указывалась обязанность сотрудника повышать квалификацию, а работника направляют на повышение квалификации. Отказ работника от повышения квалификации не означает, что работник не справится с работой, поэтому его нельзя подвергнуть аттестации. Но если работник отказывается повышать свою квалификацию и в связи с этим не выполняет качественно работу, его направляют на аттестацию, а затем увольняют по подпункту «б» пункта 3 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации, если он не прошел аттестацию.
Анализ судебной практики показывает, что, несмотря на то, что работодатель обязан представить доказательства, свидетельствующие о том, что работник отказался от перевода на другую работу либо работодатель не имел возможности перевести работника с его согласия на другую работу в этой же организации, работодатели не представляют соответствующих доказательств.
Повышенные гарантии при увольнении по подпункту «б» пункта 3 статьи 81 Трудового кодекса установлены для руководителей и их заместителей выборных профсоюзных коллегиальных органов организации, ее структурных подразделений (не ниже цеховых и приравненных к ним), не освобожденных от основной работы: их увольнение допускается только с предварительного согласия соответствующего выборного профсоюзного органа. Недостаток данной нормы в том, что она не указывает, в течение какого времени должно быть рассмотрено предложение работодателя и когда должен быть получен ответ. Вероятно, это процедура осуществляется в те же сроки, что и выдача мотивированного мнения профсоюзного органа, то есть в течение семи рабочих дней со дня получения представления и документов от работодателя.
Следует учитывать, что и при соблюдении всех норм закона вывод о правомерности увольнения является оценочной категорией. Поэтому весьма важно разработать и внедрить объективные показатели оценки работника, используемые при его аттестации.
Представляется, что необъективный отзыв (характеристика) на работника, нарушение процедуры аттестации, незаконная формулировка причин увольнения, перевод по результатам аттестации могут не только препятствовать работнику защитить трудовую честь, достоинство, но и реализовать конституционное право на труд. Поэтому нередко работники, признанные несоответствующими должности, обращаются в суд с иском об опровержении сведений, порочащих честь и достоинство.
В работе обосновывается вывод о том, что процесс расторжения трудового договора по результатам аттестации по инициативе работодателя требует усовершенствования в целях повышения гарантий, защищающих работника от возможного произвола и беззакония со стороны работодателя и ошибок в правоприменительной деятельности. Соблюдение работодателем особого порядка увольнения работника по результатам аттестации является предпосылкой для предотвращения трудового спора.
Реализация предлагаемых в работе мер упростила бы законодательство об определении квалификации персонала, сделала бы его более компактным и доступным, повысила бы его роль в рациональном использовании трудовых ресурсов страны и способствовала бы улучшению локального регулирования данных вопросов. |
обратная связь
