Законодательное оформление системы передачи интересов бизнеса в представительные и исполнительные органы власти существенно сужают условия, порождающие коррупцию, официальный лоббизм ограничивает возможности коррумпирования госаппарата, так как вводит процесс представительства интересов в определенные законом рамки.
Политическая практика показывает актуальность конструктивного анализа феномена лоббизма, что позволяет дать ему правильное правовое толкование и тем самым ограничить лоббизм как административный ресурс коррупции. В этой связи для прогрессивного политического развития российского общества большое значение имеет выявление негативных форм лоббизма, сведение их влияния к минимально опасному уровню.
Теория общественного выбора рассматривает всех активных участников политической жизни как искателей политической ренты, стремящихся к получению личных выгод за счет политического процесса. Депутаты парламента озабочены борьбой за голоса избирателей ради своей личной карьеры. Организованные группы избирателей, группы специальных интересов, в свою очередь, - борьбой за экономические привилегии.
В еще большей степени активно проявляют внимание к политической жизни и заинтересованы в лоббизме профессиональные бюрократы, от деятельности которых зависит не только принятие, но и претворение в жизнь политических решений. Поэтому выборные органы и исполнительная власть должны следовать определенным принципам, сфера их деятельности должна быть строго ограничена. По мнению австрийского экономиста, лауреата Нобелевской премии Ф. Хайека, «ограничена должна быть… любая власть, но особенно демократическая. Всемогущее демократическое правительство именно вследствие неограниченности своей власти становится игрушкой в руках организованных интересов, ибо должно угождать им, чтобы обеспечить себе большинство» .
Участники «политического» и «бюрократического» рынков легко находят общий язык. Одни помогают «своим» представителям в различных ветвях власти получить и удержать данное положение, другие отстаивают интересы «своих» лоббистов. Таким образом, согласно теории общественного выбора, политик (бюрократ) продажен по определению. Политик «продает» свой голос, а бюрократ – свою подпись, обменивая их на «поддержку» влиятельных групп специальных интересов.
Для определения единогласия на политическом и бюрократическом рынках широко используют так называемую практику взаимной поддержки путем «торговли голосами» (по принципу «я голосую за тебя, а ты – за меня») - логроллинг. В результате подобного действия могут приниматься (и принимаются) решения, приносящие выгоды отдельным группам давления .
Классической формой логроллинга является так называемый «бочонок с салом» - закон, включающий набор небольших локальных проектов. Чтобы получить одобрение, к общенациональному закону добавляется целый пакет разнообразных, нередко слабо связанных с основным законом предложений, в принятии которых заинтересованы различные группы депутатов. Чтобы обеспечить его прохождение, к нему добавляют все новые и новые предложения («сало»), пока не возникнет уверенность в том, что закон получит одобрение большинства депутатов. Подобная практика таит в себе опасности для социально-экономической системы, так как принципиально важные решения (ограничения гражданских прав, свободы совести, печати, собраний и т.д.) могут быть «куплены» предоставлением частных налоговых льгот и удовлетворением ограниченных местных интересов. И вновь выгоды от принятия закона будут реализованы внутри лоббирующих групп, а издержки распределятся на все общество в целом.
Постулаты теории общественного выбора наглядно представляют, что нельзя полностью полагаться на результаты голосования, поскольку они в немалой степени зависят от конкретного регламента принятия решений. Сама процедура голосования в законодательных органах также не препятствует принятию экономически неэффективных решений. Это означает, что в законодательном органе отсутствует рациональный подход и нередко нарушается принцип транзитивности предпочтений.
По представлению приверженцев теории общественного выбора Дж. Бьюкенена и Г. Таллока , не находящих в логроллинге негативных особенностей, иногда только с помощью «торговли голосами» удается добиться более эффективного распределения ресурсов. Что означает распределение, повышающее общее соотношение выгод и затрат в соответствии с принципом Парето-оптимальности.
Тем не менее, не исключен и прямо противоположный эффект. Договариваясь с представителями групп специальных «местных» интересов, с помощью логроллинга правительство добивается одобрения крупного профицита государственного бюджета. Тем самым, принося в жертву региональным (чаще всего исключительно конкретным хозяйствующим субъектам), а иногда и частным персонифицированным выгодам общенациональные экономические интересы.
Так, инвестиционная политика российского правительства все более «подчиняется» частным персонифицированным интересам групп интересов энергетических монополий. Государство оказывает крупномасштабную поддержку строительству новых экспортных трубопроводов. В интересах же монополий проведена фактическая ликвидация валютного контроля, благодаря чему экспортеры энергоносителей могут оставлять экспортную выручку на валютных счетах, привлекая наряду с этим иностранные кредиты. Сверхприбыли от экспорта природных ресурсов, таким образом, не направляются на модернизацию экономики, упуская возможности кардинального увеличения ее конкурентоспособности. Однако эти сверхприбыли достаточно «рационально» удовлетворяют потребности государственных чиновников, тесно связанных с группами специальных интересов.
В последние годы в России было пролоббировано несколько так называемых национальных проектов, являющихся реально декларированными попытками применения программно-целевого подхода к планированию социально-экономической политики государства. Однако по технологии разработки этих проектов, методам и масштабам их реализации они напоминают PR-акции. При создании национальных проектов была применена обычная бюрократическая установка вполне рутинных мероприятий. Масштаб этих проектов чрезвычайно незначителен как по сравнению с потребностью соответствующих сфер в инвестициях, так и по сравнению с реально существующими возможностями государственного бюджета . Так, объем денежных средств, выделяемых на национальный проект по сельскому хозяйству, меньше потерь, которые несет эта отрасль вследствие повышения цен на горюче-смазочные материалы. Ассигнования на национальные проекты в сфере образования и жилья вовсе не заметны. Общий эффект от реализации всех национальных проектов охватит не более 3% населения и основательного воздействия на развитие страны не окажет.
Таким образом, в силу наличия технологий реализации частных персонифицированных интересов, связанных с лоббизмом и логроллингом, за счет роста числа бюрократов, удовлетворения их личных интересов, ответных реакций экономических субъектов на принятие государственными чиновниками решений, происходит принятие решений, значительно увеличивающих трансакционные издержки управления социально-экономической системой. В результате аппарат, призванный, по своей сути, осуществлять контроль над расходованием государственных бюджетных средств, превращается в механизм, поглощающий эти средства в колоссальных размерах.
Действительно, любая бюрократическая организация склонна не рационально и без ограничений расходовать денежные средства граждан. Чем больше чиновники придают своей деятельности значения, тем больше средств они требуют на ее выполнение. Если же эта деятельность выходит за рамки, оговоренные в социальном договоре, то существует опасность для социально-экономической системы общества возникновения целого ряда серьезных негативных последствий:
• Разрушение условий цивилизованной конкуренции. Шанс на большую часть «общественного пирога» получают близкие к криминальным кругам представители чиновничьего аппарата и хозяйствующие субъекты. В то же время легальный бизнес оказывается вытесненным из рыночных отношений.
• Происходит заметное ослабление власти. Деформируется ее структура, сокращается поле влияния, а вследствие нравственного разложения властного организма падает авторитет власти и государства.
• Криминальное влияние на властные структуры инициирует масштабные перераспределительные процессы в обществе. В этом случае финансовые средства перетекают от хозяйствующих субъектов к коррумпированным чиновникам, оказывающим противозаконные услуги.
Исходя из этого, Ф. Хайек предложил четко разграничить законы как универсальные правила. Только стабильная и общепризнанная система законов может ограничить возможность «легализованной коррупции» - активизации под давлением различных лобби парламентских предписаний, раздающих «во имя политического единства» особые преференции .
на основе анализа форм, способов и методов лоббистской деятельности выстроены модели лоббистской деятельности.
По национально-территориальному принципу модели лоббизма разделены на англо-саксонскую и континентальную. Англо-саксонская модель характеризуется наличием формальной процедуры регистрации групп давления, лоббирующих в органах государственной власти. Особенностью континентальной модели является создание специализированных институтов в органах государственной власти, выполняющих функцию аккумулирования интересов гражданского общества.
С точки зрения механизмов лоббистской деятельности выделяются плюралистическая и корпоративистская модели представительства интересов. Плюралистическая модель предполагает, во-первых, высокую степень дифференциации групп интересов в обществе, во-вторых, равный доступ групп интересов к ресурсам влияния, в-третьих, интенсивную динамику структуры представительства интересов. Отличительной характеристикой корпоративистской модели является доминирование в системе представительства интересов ассоциированных групп, неравномерное распределение ресурсов влияния, и, как следствие, ограниченное число субъектов, непосредственно осуществляющих давление на политический процесс.
Рассмотрим типологию лоббистской деятельности групп давления бизнеса в соответствии с используемыми формами (открытые и скрытые), способами (прямые и опосредованные) и методами этой деятельности. Для удобства рассмотрения формы, способы и методы лоббистской деятельности представлены в работе в виде таблицы 1:
Таблица 1. Формы и методы лоббистской деятельности
Формы лоббистской деятельности Методы лоббистской деятельности
Прямое воздействие групп давления на представителей законодательной и исполнительной власти.
Открытая деятельность:
• Представительство через участие в заседаниях комитетов и комиссий парламента и правительства; предоставление экспертной информации, результатов исследований.
• Формализованное представительство через экономические советы.
• Подача петицией, писем членам парламента и чиновникам, персональные телефонные звонки, личные визиты с целью изложить свою точку зрения
Скрытая деятельность
• Неформальные связи с госслужащими (дружеские связи с лицами, принимающими решения, контакты с их помощниками и т.д.). Группа давления может использовать такие связи по мере необходимости или на постоянной основе, что приводит к формированию устойчивых неформальных группировок, зачастую имеющих признаки коррупционных структур.
• Обмен кадрами между органами государственной власти и бизнесом, который приводит к формированию внутри органов государственной власти встроенных групп давления или отдельных лоббистов. Они состоят из чиновников или депутатов непосредственно занимающихся отстаиванием интересов определенной группы.
Попытки «купить» нужное решение.
Опосредованное влияние на процесс принятия решений через политические партии или отдельных выбранных депутатов Открытая деятельность:
• Экономические советы при партиях
Скрытая деятельность:
• Финансирование партий
• Выдвижение своих представителей на выборные должности
Опосредованное влияние на процесс принятия решений посредством мобилизации общественного мнения
Открытая деятельность:
• Организация акций массового протеста, компаний по написанию писем в органы власти и т.д.
• Использование судебных процедур
Скрытая деятельность:
• Влияние СМИ, рекламы
• Паблисити организации
Решающим фактором при выборе форм, способов и методов лоббистской деятельности является определение точек доступа, на которые будет направлено давление. Точка доступа рассматривается как любой элемент политической системы, «который обладает качествами, делающими его способными в совокупности с другими элементами или даже самостоятельно сыграть… определяющую… роль в судьбе рассматриваемого законопроекта или административного акта» . Сделан вывод о том, что корректная идентификация точек доступа, в конечном счете, предопределяет успех лоббистской кампании.
|
обратная связь
