Известно, что избирательное законодательство по-разному устанавливает правовой режим осуществления указанных видов информационной деятельности либо вовсе не определяет его, поскольку складывающиеся в связи с осуществлением отдельных видов информационной деятельности отношения находятся за рамками предмета избирательного права. А правовой режим и определяет тот конкретный объем обязанностей и ограничений, распространяющихся на субъектов информационных избирательных правоотношений. Несоблюдение предписаний законодательства влечет применение к правонарушителям соответствующих санкций.
По этой причине кандидаты и избирательные объединения при проведении своих избирательных кампаний, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, при распространении имеющей отношение к выборам информации, типографии и рекламные агентства при изготовлении и размещении материалов во время выборов, избирательные комиссии при осуществлении контроля за соблюдением правил проведения предвыборной агитации, правоохранительные органы и суды при рассмотрении заявлений должны установить, имеет ли место в конкретном случае предвыборная агитация или нет. Решение этого вопроса имеет первостепенное значение и предопределяет выбор правовой нормы, подлежащей применению в конкретном случае.
Идентификация действий и материалов в качестве агитационных осуществляется посредством их проверки на соответствие критериям, указанным в Законе. Практическое применение данных норм выявило ряд спорных вопросов.
Так, например, 28 июля 2003 г. главный редактор радиостанции «Эхо Москвы» А.А. Венедиктов объявил С.А. Бунтману выговор за нарушение им статей 45 (пункт 5) и 48 ФЗ об основных гарантиях. Нарушение, по мнению главного редактора, заключалось в том, что С.А. Бунтман в прямом эфире радиостанции «Эхо Москвы», отвечая на вопрос радиослушателя, высказал свое отношение к выдвижению В.И. Матвиенко на пост губернатора Санкт-Петербурга после ее официального выдвижения, т.е. во время агитационного периода. В частности, им было сказано следующее: «Был бы я петербуржцем, шел бы и голосовал против всех». Бунтман обжаловал вынесенное ему взыскание в Пресненском межмуниципальном районном суде ЦАО г. Москвы. Однако решением суда в удовлетворении иска ему было отказано и вынесенное дисциплинарное взыскание оставлено в силе.
Решением суда общей юрисдикции оставлен без удовлетворения иск гражданина К.А. Катаняна к редакции газеты «Время МН» об отмене приказа о наложении на него дисциплинарного взыскания в виде выговора. При этом суд указал, что истцом, которым на момент вынесения решения являлся редактор отдела политики редакции газеты «Время МН», были нарушены содержащиеся в статьях 45, 46, 48, 50 и 52 ФЗ об основных гарантиях положения, запрещающие предвыборную агитацию журналистам при осуществлении профессиональных обязанностей и требующие от них уделять равное внимание всем претендентам, не отдавая предпочтения какому бы то ни было кандидату.
Постановлением мирового судьи гражданин К.С. Рожков был подвергнут административному штрафу за публикацию в газете «Светлогорье», главным редактором и учредителем которой он являлся, материалов, содержавших предусмотренные подпунктами «в», «г» пункта 2 статьи 48 ФЗ об основных гарантиях признаки предвыборной агитации, выразившейся в описании возможных последствий избрания одного из кандидатов на должность мэра города Калининграда и распространении информации с явным преобладанием сведений об этом кандидате в сочетании с негативными комментариями, что в агитационный период, как указал мировой судья, запрещено подпунктом «ж» пункта 7 статьи 48 названного Федерального закона представителям организаций, выпускающих средства массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности.
Неопределенный характер ряда положений главы VII ФЗ об основных гарантиях послужил основанием для обращения ряда граждан, а также депутатов Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации с просьбой о проверке конституционности норм пункта 5 статьи 45, устанавливающих требования к содержанию сообщений о проведении предвыборных мероприятий, мероприятий, связанных с референдумом, в информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях, а также положений подпунктов «б», «в», «г», «д», «е», «ж» пункта 2 статьи 48, определяющих нормативное содержание предвыборной агитации во взаимосвязи с положением подпункта «ж» пункта 7 той же статьи, в силу которого представителям организаций, осуществляющим выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности запрещается проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума. Именно эти нормы стали предметом рассмотрения в Конституционном Суде.
В Постановлении Конституционного Суда от 30 октября 2003 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова высший судебный орган конституционного контроля России, проведя анализ положений действовавшего избирательного законодательства, а также изучив правоприменительную практику, сформулировал ряд правовых позиций, несколько прояснивших ситуацию в вопросе о соотношении свободы массовой информации и права на предвыборную агитацию, о разграничении понятий «информирование избирателей» и «предвыборная «агитация», о принципе вины в избирательном законодательстве.
Для наиболее полного исследования рассматриваемого вопроса необходим анализ предполагавшихся несоответствий между Конституцией РФ и избирательным законодательством, послуживших истцам основанием для обращения в Конституционный Суд.
Пункт 2 статьи 48 ФЗ об основных гарантиях устанавливал открытый перечень действий, подпадающих под предвыборную агитацию, о чем прямо говорилось в подпункте «ж», наполняя таким образом понятие «предвыборная агитация» неопределенным содержанием и размывая его границы. Подпункты «а» - «е» пункта 2 статьи 48 носили более информативный характер.
В подпункте «а» законодатель изложил классическую трактовку предвыборной агитации как призыв голосовать за или против кандидата (списка кандидатов). Однако из Федерального закона не следовало, что информирование о таких действиях агитацией не является.
Подпункт «б» относил к предвыборной агитации выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, в частности указание на то, за кого из кандидатов, за какой из списков кандидатов, за какое из избирательных объединений, за какой из избирательных блоков будет голосовать избиратель.
Подпункт «в» включал в предвыборную агитацию описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов). Это фактически могло лишить лиц, не являющихся непосредственными участниками избирательной кампании, права на свободную политическую дискуссию. Согласно приведенной норме, граждане и журналисты были не вправе также обсуждать предвыборные программы кандидатов, что вступало в противоречие не только со свободой выражения мнений, но и с правом на свободные выборы.
Положение рассматриваемого подпункта усиливалось нормой пункта 5 статьи 45, согласно которому в информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях сообщения о проведении предвыборных мероприятий, мероприятий, связанных с референдумом, должны даваться исключительно отдельным информационным блоком без комментариев.
Данную проблему попыталась разрешить ЦИК РФ, в Разъяснениях которой говорится о том, что «запрещение комментариев в информационных программах и сообщениях не препятствует освещению и анализу в информационно-аналитических программах (публикациях) хода избирательной кампании, деятельности кандидатов, политических партий, избирательных блоков, их предвыборных программ» (пункт 1 Разъяснений) .
Подпункт «г» рассматривал в качестве предвыборной агитации распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках в сочетании с позитивными либо негативными комментариями.
Даже если встать на позиции позитивной для СМИ направленности Разъяснений ЦИК РФ, то пункт 5 статьи 45 в сочетании с подпунктом «г» запрещал, по мнению многих журналистов, давать им комментарии в авторских информационно-аналитических программах, если только журналист не выстраивал бы программу или публикацию с секундомером или линейкой в руках, измеряя эфирное время (печатное пространство) и распределяя его равномерно между всеми участниками избирательной кампании, даже если на то не имеется объективных причин (например, за прошедшую перед еженедельной аналитической программой неделю произошло лишь несколько значимых для анализа событий и только с несколькими кандидатами). Ведь если журналист не уделит равного внимания всем, то его действия будут являться неправомерной предвыборной агитацией . В Разъяснениях ЦИК по этому вопросу отмечается, что «из определения предвыборной агитации во взаимосвязи с положениями подпунктов «в» - «е» пункта 2 статьи 48 Федерального закона об основных гарантиях, подпунктов 3 - 6 пункта 1 статьи 57 Федерального закона о выборах депутатов следует, что агитационная деятельность может осуществляться в том числе путем систематического распространения информации о каких-либо кандидатах, политических партиях, избирательных блоках в сочетании с позитивными или негативными комментариями, либо без комментариев, но с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах, политических партиях, избирательных блоках при замалчивании информации о других».
В подпункте «д» пункта 2 статьи 48 ФЗ об основных гарантиях под предвыборной агитацией понималось распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей. В данном случае речь идет уже не о выражении мнения гражданином, а о распространении информации. Суть приведенной нормы заключалась в том, что законодатель запрещал распространять какую бы то ни было информацию о личной жизни лица, в сферу которой в том числе попадает информация о месте рождения кандидата, образовании, прохождении им воинской службы, семейном положении, предыдущих местах работы и т.д. При этом не учитывалось то обстоятельство, что для осуществления подлинно свободного выбора избиратели должны располагать комплексной информацией о кандидате, включая не только его профессиональные, но и личные качества.
Подпункт «е» пункта 2 статьи 48 ФЗ об основных гарантиях ввел в сферу предвыборной агитации деятельность, способствующую созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, его избирательному объединению или блоку. По мнению представителей средств массовой информации, данная формулировка позволяла рассматривать в качестве предвыборной агитации абсолютно любую деятельность, поскольку невозможно с точностью определить, повлияет ли то или иное действие на избирателя таким образом, чтобы у него сформировалось положительное или отрицательное отношение к кандидату. Это обусловливается отсутствием в ней такого критерия, как целевая направленность действий субъекта по созданию определенного отношения избирателей к кандидату.
Что же конкретно решил суд?
В первую очередь суд подтвердил возможность ограничения свободы слова и массовой информации в период проведения избирательной кампании. В Постановлении Конституционного Суда РФ № 15-П указывается, что применительно к средствам массовой информации свободу выражения мнения нельзя отождествлять со свободой предвыборной агитации. В целях защиты права на свободные выборы, являющиеся одной из основ конституционного строя, в том числе для обеспечения свободного волеизъявления избирателей, свобода выражения мнений для представителей средств массовой информации, как следует из статей 3 (часть 3), 17 (часть 3), 29 (часть 5), 32 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, может быть ограничена федеральным законом. Этот подход в полной мере соответствует международным и европейским стандартам свободной журналистики.
Далее суду надлежало оценить конституционность положений пункта 2 статьи 48 во взаимосвязи с подпунктом «ж» пункта 7 статьи 48, то есть определить: во-первых, позволяют ли установленные законодателем формулировки действий, входящих в предвыборную агитацию, отграничить их от иных, не агитационных действий; во-вторых, можно ли снять возможное противоречие Федерального закона об основных гарантиях и Конституции Российской Федерации путем системного истолкования оспариваемых положений .
Большая часть требований заявителей осталась неудовлетворенной.
Как уже было отмечено, подпункт «ж» пункта 2 статьи 48 ФЗ об основных гарантиях предельно расширил перечень действий, подпадающих под предвыборную агитацию, относя к ней «иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов». Исследование данного положения во взаимосвязи с пунктом 4 статьи 2, содержащим общее понятие предвыборной агитации как деятельности, осуществляемой в период избирательной кампании, и подпунктом «ж» пункта 7 статьи 48 позволяет говорить о том, что законодательно был установлен запрет на распространение любой информации, даже если оно не имеет целью способствовать достижению конкретного результата на выборах.
Известно, что запретительное регулирование не может носить неопределенного характера. Вместе с тем рассматриваемая законодательная конструкция не исключала расширительного толкования предвыборной агитации и тем самым ее произвольного применения, влекущего дисциплинарную и административную ответственность для СМИ.
В связи с вышеизложенным Конституционный Суд постановил: «Признать положение подпункта «ж» пункта 2 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 29 (части 4 и 5), 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), поскольку на его основании во взаимосвязи с положением пункта 4 статьи 2 того же Федерального закона в качестве предвыборной агитации признаются любые иные помимо перечисленных в подпунктах «а», «б», «в», «г», «д», «е» пункта 2 статьи 48 действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов».
Принципиально, что высказанная Конституционным Судом позиция по вышеуказанным важным для СМИ вопросам является по своей сути толкованием норм Федерального закона, в частности пункта 5 статьи 45, а также подпунктов «а», «б», «в», «г», «д», «е» пункта 2 статьи 48. Согласно Постановлению № 15-П «Конституционно-правовой смысл взаимосвязанных положений пункта 5 статьи 45, подпунктов «а», «б», «в», «г», «д», «е» пункта 2 и подпункта «ж» пункта 7 статьи 48 Федерального закона об основных гарантиях, выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике, а также любое иное истолкование аналогичных им положений других нормативных правовых актов».
В связи с этим многими в прессе высказывалось мнение, что отныне все суды Российской Федерации обязаны пользоваться именно этим толкованием норм Закона об основных гарантиях и что с момента оглашения рассматриваемого решения никто не имеет права относить к предвыборной агитации действия, не указанные в данном решении.
Благодаря этому у заявителей создалась иллюзия удовлетворения их требований, но в реальности существовавшее ранее положение дел мало изменилось.
Более важным последствием принятия вышеупомянутого Постановления Конституционного Суда можно считать то, что, поскольку как агитация, так и информирование любого характера могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор, критерием, позволяющим отграничить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели - склонить избирателей в определенную сторону.
Умысел в качестве необходимого элемента субъективной стороны состава такого правонарушения, как незаконная агитация, не может охватывать ее последствия и заключается лишь в осознании прямой цели данного противоправного деяния.
Само по себе позитивное или негативное мнение о ком-либо из кандидатов не является предвыборной агитацией и не может послужить основанием для привлечения к административной ответственности представителя организации, осуществляющей выпуск средств массовой информации, если только не будет доказана специальная цель, а именно: направленность на поддержку либо на противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку. Выражение предпочтения «является не чем иным, как разновидностью выражения мнений».
Одним из важных последствий принятия Постановления Конституционного Суда № 15-П от 30.10.2003 стало то, что огромный поток жалоб на нарушения правил предвыборной агитации в средствах массовой информации вышел из сферы компетенции избирательных комиссий. С одной стороны, это облегчило работу комиссий, избавив их от необходимости рассматривать все эти жалобы, с другой - существенно ослабило возможности избирательных комиссий в сфере влияния на участников агитационного процесса. Избирательные комиссии утратили возможность нейтрализовать неугодных кандидатов, политические партии, избирательные блоки в разгар избирательной кампании.
На самом деле необходимость доказывания наличия агитационной цели существовала и до принятия вышеуказанного Постановления КС РФ № 15-П от 30.10.2003.
В теории государства и права под привлечением к юридической ответственности понимается применение к правонарушителю на основании закона мер принуждения ограничительного (карательного) характера. Общие правила привлечения к ответственности относятся к основам правопорядка и оказывают непосредственное влияние на статус физических и юридических лиц.
С субъективной стороны правонарушение предполагает наличие вины лица, привлекаемого к ответственности.
Закрепление категории «умысел» в статье 2.2 КоАП РФ означает, что административное правонарушение может быть совершено либо умышленно, либо по неосторожности. Если применить категорию умысла к предвыборной агитации, то административное правонарушение, совершенное представителем СМИ во время избирательной кампании, можно считать умышленным, если лицо осознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело возможность изменения предпочтений избирателей по отношению к тому или иному кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, которое могло привести к определенному результату голосования на выборах, и желало этого, либо сознательно допускало возможность наступления таких последствий, либо относилось к ним безразлично.
Количество судебных споров, касающихся разграничения понятий «информирование» и «предвыборная агитация» невелико. Потенциальные участники информационного спора понимают его бесперспективность и пытаются решать свои проблемы, не доводя дело до суда. Можно предположить, что в перспективе информационные споры все чаще будут решать путем поиска механизмов корпоративного этического саморегулирования внутри самой прессы.
Постановление КС РФ от 30 октября 2003 года серьезно повлияло на практику квалификации агитации в СМИ. С одной стороны, решение Конституционного Суда не позволяет избирательным комиссиям и судам необоснованно включать информационные материалы в разряд агитационных. С другой стороны, истец, обратившийся в суд, обязан доказывать прямой умысел и цель журналиста агитировать за кандидата или партию, хотя доказать это практически невозможно, потому что умысел - это психическое отношение лица к содеянному. Как доказать, что журналист при написании текста замышлял именно агитировать, а не информировать? Фактически методики и технологии такого доказательства нет. Значит, основываясь на правоприменительной и судебной практике, необходимо отработать четкие методики доказательства вины. По мнению Е.И. Колюшина, судебная практика не знает случаев признания материалов в СМИ агитационными, если сама газета, телерадиокомпания, другие СМИ не считают материал агитационным . По всей вероятности, это другая крайность, которая может быть преодолена после изменения избирательного законодательства.
Относительно других форм агитации (листовки, плакаты, массовые мероприятия) презюмируется, что агитационная цель достаточно видна при появлении материала во время избирательной кампании.
Так, кандидат на должность губернатора Красноярского края С.Ю. Глазьев обжаловал в Верховном Суде решение Избирательной комиссии Красноярского края, которая обратила его внимание на недопустимость распространения агитационных листовок под заголовками «Сергей Глазьев» и «Я верну в край украденные богатства» без указания даты их выпуска, являющейся, согласно п. п. 2 и 4 ст. 34 Закона края «О выборах Губернатора Красноярского края», обязательной. В листовках давалась биография кандидата, излагалась экономическая программа. Верховный Суд РФ признал, что доводы Глазьева С.Ю. об информационном характере листовки, направленном на ознакомление избирателей с фактами его биографии и жизнедеятельности, отсутствии в ней признаков предвыборной агитации судом тщательно проверялись и правомерно признаны несостоятельными. Названные листовки прямых призывов к голосованию за кандидата на должность губернатора края не содержат, но помещенные в ней только положительные сведения о его деятельности в период работы в Правительстве Российской Федерации, Государственной Думе и Федеральном Собрании Российской Федерации с последующим сообщением в ней о том, что он выдвинут на должность Губернатора Красноярского края группой избирателей и поддержан краевой организацией КПРФ, патриотическими организациями, свидетельствуют о желании создать у избирателей положительное отношение и побудить их голосовать на выборах за него.
Помимо того, наряду с достоверной информацией, которую несут СМИ, мы порой имеем дело с подтасовкой фактов, ложью и клеветой, стремлением некоторых СМИ и отдельных телеведущих, журналистов найти компромат на оппонента и, с его помощью, сформировать у телезрителей, читателей нужный образ «противника». И, чем ближе к выборам, тем отчетливее это появляется.
Известно, что потребности политической системы в средствах коммуникации прямо зависят от ее функций в обществе, численности действующих субъектов политики, способов принятия политических решений, масштабов государства и т. д.
В современном обществе СМИ выполняют ряд общих политических функций. Это, во-первых, информационная функция - получение и распространение сведений о наиболее важных для граждан и органов власти событиях, но не всех, а тех, которые носят политический характер.
Во-вторых, формирование на основе полученной политической информации общественного мнения о тех или иных политических институтах, об экономической, политической, культурной и других сферах жизни общества. Так, например, у людей формируются мнения по вопросам, не находящим непосредственного отражения в их повседневном опыте - о политических деятелях, других странах и т. д.
В-третьих, сведения, факты о тех или иных политических событиях так и останутся сведениями, фактами, если они не будут как-то упорядочены, приведены в систему, позволяющую людям адекватно судить о политических событиях. Это находит свое выражение в образовательной функции СМИ, которая, в свою очередь, связана с функцией социализации и, по существу, перерастает в нее.
Однако если политическое образование предполагает постоянное, систематическое приобретение политических знаний и расширяет познавательные и оценочные возможности личности, то политическая социализация означает усвоение человеком политических норм, ценностей и образцов поведения. Она позволяет личности лучше адаптироваться к социально-политической реальности.
Кроме вышеназванных функций, следует назвать еще и такую, как функция критики и контроля.
Осуществляя функцию критики и контроля СМИ, в правовом гражданском обществе опираются как на общественное мнение, так и на закон.
В нашей стране по наиболее нашумевшим делам журналисты провели собственные расследования, после публикации результатов которых обычно создаются думские комиссии, принимаются политические решения.
Правда, подчас такие расследования проводятся так робко и так непоследовательно и непрофессионально, без доведения их до логического конца, что невольно возникает вопрос: а кому это выгодно?
Иногда на страницах газет и журналов, в радио и телепередачах наблюдается такая подтасовка фактов, их передергивание, а порой и умалчивание (о тайных счетах, о войне в Чечне, о коррумпированности некоторых чиновников, министров и т. д.), что создается впечатление - СМИ не информируют оперативно и последовательно читателей, слушателей, а дезориентируют их. Это, видимо, объясняется тем, что Россия еще не прошла этап развитой демократии, и опыта деятельности в новых условиях у российских СМИ просто нет.
Сегодня в России многие СМИ находятся в частных руках и их владельцы сами «дозируют» ту или иную информацию. Такие СМИ сами обычно определяют, что нужно и что не нужно выносить на суд общественности, но, вместе с тем, выбор политических тем осуществляется не только в зависимости от пристрастий и интересов владельцев и руководителей СМИ, но и под влиянием широкой публики.
Только такой диалог между СМИ и общественностью, цивилизованный, конечно, по различным политическим проблемам, основанный на журналистской этике и правилах ведения бизнеса в сфере СМИ способен сплотить, консолидировать общество, политически просвещать людей, развивать в них чувство собственного достоинства, а не являться орудием духовного порабощения, запугивания и дезинформации людей.
|
обратная связь
