Новые подходы к деятельности таможенных органов в целом определены «Концепцией развития таможенных органов Российской Федерации», одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2008 г. № 2225-р, реализация, которой должна проводиться посредством своевременных корректив национального законодательства, регулирующего различные направления деятельности таможенных органов. Данное обстоятельство придает особое значение совершенствованию их деятельности, эффективность функционирования которых во многом зависит от уровня правового регулирования.
В теории правовое регулирование определяется как «осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с потребностями общественного развития» . Отсюда одним из основополагающих направлений выступает совершенствование всей системы юридических средств, определяющих правовые и организационные основы деятельности таможенных органов. Обращение к данной проблеме вызвано ее важностью и, в частности, тем обстоятельством, что правовое регулирование деятельности таможенных органов является юридическим базисом, на основе реформирования которого могут быть решены задачи, поставленные перед ними .
Действующий Таможенный кодекс Российской Федерации, являющийся основой правовой системы таможенного регулирования в Российской Федерации, внес существенные изменения во взаимоотношения между таможенными органами и участниками внешнеэкономической деятельности, придав им характер партнерских, упростив таможенные процедуры, но при этом не затронув многих вопросов правового регулирования их деятельности.
таможенными органами Российской Федерации являются государственные органы, исключительно и непосредственно осуществляющие таможенное дело. Являясь подсистемой единой системы органов исполнительной власти Российской Федерации, они занимают в ней специфическое место. Оно определяется характером выполняемых ими задач и функций. Именно этим обусловлены особенности исполнительно-распорядительной деятельности таможенных органов.
Наиболее существенными признаками, характеризующими таможенные органы как орган исполнительной власти, показывающими их административную правосубъектность (т.е. рассматривающими их в качестве субъектов исполнительной власти), являются: автономность (часть государственной администрации); осуществление исполнительно-распорядительной функции, административно-правовой деятельности; обладание властными полномочиями (линейными, функциональными) в отношении других субъектов права; наличие постоянного штата, коллектива государственных служащих и иных работников; образование Президентом Российской Федерации; подчинение вышестоящему органу исполнительной власти – Правительству РФ; обладание компетенцией, установленной административным, таможенным, конституционным, финансовым законодательством; действие (постоянное и непрерывное) таможенных органов на территории России; обладание нормотворчеством; наличие своего наименования; ответственность таможенных органов и их должностных лиц, предусмотренная федеральными законами; осуществление финансирования таможенных органов из средств федерального бюджета; обладание статусом юридического лица.
При обосновании целей системы необходимо исходить из того, что эти цели должны определяться как важнейшие социально-экономические и правоохранительные, а не отдельные технические или технологические задачи. При этом цели функционирования и развития систем (подсистем) более низкого иерархического уровня должны быть обусловлены потребностями более высокого уровня.
Таблица 1. Основные этапы формирования системы противодействия незаконному обороту наркотиков при обеспечении коллективной безопасности
1 этап. Анализ состояния производства, потребления и транзита наркотических веществ, психотропных средств и их прекурсоров
2 этап. Оценка правовых основ обеспечения безопасности (межправительственных соглашений, положений, законодательных актов, нормативных и правовых документов)
3 этап. Выявление рисков, угроз и возникновения криминальных ситуаций в сфере производства, оборота и транзита наркотиков
4 этап. Формирование целей и задач системы противодействия незаконному обороту наркотиков
5 этап. Определение путей и мероприятий достижения целей обеспечения безопасности правоохранительными органами по противодействию незаконному обороту наркотиков
6 этап. Обоснование механизмов координации и взаимодействия правоохранительных структур, связанных с противодействием незаконному обороту наркотиков
7 этап. Моделирование системы противодействия незаконному обороту наркотиков
8 этап. Разработка программных мероприятий по достижению целей обеспечения коллективной безопасности
В процессе обоснования путей достижения целей системы решаются задачи оптимизации и выбора наиболее действенных и эффективных мер. В данном случае целесообразно учитывать реальное состояние производства, оборота наркотиков, направлений деятельности международных организаций, связанных с противодействием незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, тенденции возникновения криминальных ситуаций, анализировать и прогнозировать факторы, сдерживающие незаконный оборот наркотиков.
Выявление путей реализации намеченных целей связано с проведением декомпозиции целей системы, предполагает применение логических методов исследований, поскольку структура системы не поддается непосредственному восприятию в отличие от биологических, технических и некоторых других систем. В этой связи система интегрированного формирования имеет свои особенности, обусловленные тем, что аналогичные системы создаются на принципах системного подхода (табл.1).
Для реализации путей достижения намеченных целей системы противодействия незаконному обороту наркотиков необходимо сформировать механизмы взаимодействия основных структур правоохранительной направленности. Такие механизмы в основном содержат правовые нормы и организационно-управленческие инструменты обеспечения коллективной безопасности и являются связующим элементом, обеспечивающим целостность системы.
Моделирование систем связано с построением и изучением моделей рекомендуемых (обоснованных) мер и мероприятий в рамках элементов системы и ее отдельных блоков. Модели в данном случае представляют инструмент выбора наиболее действенных и эффективных для определенных условий (реальных или прогнозируемых) вариантов правоохранительных систем по противодействию незаконному обороту наркотиков.
Наиболее сложным в исследовании является обоснование критериев и показателей оценки эффективности совместных оперативно-профилактических мероприятий и выработка на этой основе мер, способствующих достижению целей системы, поскольку данная система является многофункциональной и многоцелевой.
При этом каждый критерий отражает признаки, на основании которых ведется оценка и сравнение различных альтернативных решений. Обоснование критериев представляет собой логическое исследование с применением системного подхода и с учетом особенностей развития и функционирования правоохранительной системы по противодействию незаконному обороту наркотиков с применением механизмов коллективной безопасности. Выбранные критерии становятся базой для разработки комплекса показателей оценки эффективности совместных оперативно-профилактических мероприятий по противодействию незаконному обороту наркотиков, выявления криминальных ситуаций в различных сферах наркобизнеса.
Системный анализ проводится поэтапно в процессе итераций, то есть последовательного продвижения к решению задач исследуемой проблемы. Основными принципами системного анализа являются целенаправленность, комплексность, динамичность, учет реальных и прогнозируемых факторов, вариантность. Данный анализ имеет собственный научно-методический аппарат, логически обоснованный подход к решению научной проблемы.
Учитывая специфику правоохранительной системы по противодействию незаконному обороту наркотиков, в исследованиях целесообразно применять такие методы системного анализа как сопоставление сценариев, логический метод, метод коллективной генерации, метод определения степени предпочтения. Реализация этих методов должна осуществляться группой высококвалифицированных специалистов многопрофильных дисциплин социально-экономической и правоохранительной направленности. Применение метода сопоставления сценария позволяет выработать концепции и варианты возможного развития системы государственного, регионального и межгосударственного уровня, а также концепции развития отдельных блоков, элементов, возможности применения механизмов коллективной безопасности.
Метод коллективной генерации идей проводится на основе экспертных оценок, экспертного опроса, позволяет выявить цели и пути формирования и развития системы, обосновать комплекс мероприятий и приемов, выявить факторы влияния криминальных наркоситуаций. Логический метод также сопряжен с экспертным методом систематизированного отбора возможных комбинаций элементов системы, позволяет обосновать структуру системы, ее блоки и элементы, взаимосвязи и механизмы взаимодействия. Метод определения степени предпочтения применяется при сравнительной оценке принимаемых решений, мер и результатов различных уровней правоохранительной системы.
В системном анализе могут применяться математические методы, такие как линейное и динамичное программирование, теория игр и другие, позволяющие обосновать прогнозные варианты развития системы, ее блоков и элементов, отдельных мероприятий, разработать оптимальные структуры и выявить тесноту связей структурообразующих элементов системы.
На основе изучения объективных закономерностей формирования и развития правоохранительных систем по противодействию незаконному обороту наркотиков, целевого подхода по принципу цель – мероприятие необходимо определить генеральную цель системы с последующей детализацией через подцели и пути их реализации с подразделением на блоки, элементы и отдельные мероприятия.
Можно выделить следующие методологические подходы к формированию механизмов интеграции правоохранительных систем по противодействию незаконному обороту наркотиков, применения механизмов коллективной безопасности:
1. Стратегический подход, на основе которого проводится выбор стратегии и приоритетных направлений правоохранительной деятельности по противодействию незаконному обороту наркотиков и обеспечению коллективной безопасности в краткосрочной и долгосрочной перспективе.
2. Функциональный подход, сущность которого заключается в обосновании основных видов правоохранительной деятельности, таких как организационно-управленческая, контрольная, оперативно-служебная, уголовно-процессуальная, инспекционная, административная.
3. Целевой (государствоведческий) подход базируется на системе обеспечения коллективной безопасности, в основу которой приняты приоритеты каждого государства.
4. Системный подход основан на принципах взаимосвязи всех подсистем исходя из приоритетов политики национальной безопасности и стратегии противодействия незаконному обороту наркотиков сообщества стран. При этом современная интегрированная система обеспечения коллективной безопасности рассматривается как основа национальной безопасности, а механизмы обеспечения коллективной безопасности составляют базу противодействия и борьбы с преступлениями в сфере оборота наркотиков, а также базу обеспечения социальной и экономической безопасности.
Стратегический, функциональный, целевой и системный подходы предлагается применять в комплексе с учетом целей и задач построения многоуровневой системы противодействия незаконному обороту наркотиков. При этом базовым является системный подход, так как этот подход ориентирован на решение, в первую очередь, стратегических задач планирования деятельности правоохранительных органов по противодействию незаконному обороту наркотиков с учетом факторов глобализации и интеграции в мировом хозяйстве. На основе системного подхода реализуется целевой подход, позволяющий создать модель построения и функционирования институтов по противодействию незаконному обороту наркотиков. Функциональный и стратегический подходы носят тактический характер и используются при тактическом планировании деятельности правоохранительных институтов по противодействию незаконному обороту наркотиков с применением механизмов коллективной безопасности.
Предложенные методические принципы и методологические подходы к формированию многоуровневой правоохранительной системы по противодействию незаконному обороту наркотиков в рамках обеспечения коллективной безопасности, включая экономическую безопасность, нашли применение в работе рабочих групп Координационного совета руководителей компетентных органов по противодействию незаконному обороту наркотиков в государствах-членах ОДКБ.
Методические принципы оценки экономической и социальной безопасности в сфере незаконного оборота наркотиков в настоящее время еще недостаточно разработаны. Предлагается применять индикативные показатели, позволяющие установить уровни безопасности по сферам жизнедеятельности, что позволит учитывать состояние территорий и уровень их безопасности. При этом целесообразно выделить основные градации состояния безопасности территориального образования по уровням экономической и социальной безопасности, такие как нормальное, предкризисное и кризисное состояние.
При нормальном состоянии безопасности обеспечиваются оптимальные параметры для развития воспроизводственных процессов в экономике, благоприятные социальные условия в сфере жизнеобеспечения личности, общества, государства.
При предкризисном состоянии безопасности угрозы экономической и социальной безопасности имеют существенное воздействие, предполагают принятие мер по противодействию дестабилизирующим факторам, связанных с незаконным оборотом наркотиков.
Кризисное состояние характеризуется существенным ухудшением параметров экономической системы в сочетании с ухудшением социально-демографических показателей под воздействием наркоугроз, не обеспечиваются условия даже для простого воспроизводства в экономике.
Определение пороговых значений индикативных показателей состояния экономической безопасности сложный процесс, связан с недостатками в получении достоверной и сопоставимой информации о социально-экономическом состоянии регионов, подверженных наркоугрозе, в отсутствии методического обеспечения анализа и прогнозирования состояния наркоситуаций, экономической и социальной безопасности.
Рис. 1. Структура мониторинга состояния наркоситуаций и безопасности в правоохранительной системе по противодействию незаконному обороту наркотиков
Пороговые значения состояния безопасности в сфере оборота наркотиков целесообразно рассматривать в качестве сравнительных индикаторов, величина которых определяется следующими факторами:
- потребностями сохранения здоровья населения;
- требованиями развития воспроизводственных процессов в сферах экономики региона;
- обеспечением благоприятного состояния социальной сферы;
- необходимостью выявления дестабилизирующих факторов, угроз безопасности и устойчивому развитию и реакции экономической системы на действие наркоугроз.
Предлагается устанавливать индикаторы нормального, предкризисного и кризисного состояния безопасности в производственной и инвестиционной сфере, в сферах бюджета и финансов, научно-технического потенциала, уровня жизни, продовольственной безопасности, внешнеэкономической деятельности, а также определять уровень теневой экономики.
В процессе исследования сформулирована схема мониторинга состояния наркоугроз и экономической безопасности (рис. 1). Действие сил по обеспечению экономической и социальной безопасности проявляет себя в повышении или снижении их уровней посредством применения совместных оперативно-профилактических мероприятий в системе противодействия незаконному обороту наркотиков в рамках ОДКБ. Эффекты пресечения наркопреступности и теневой экономической деятельности, связанной с наркобизнесом, могут проявляться как в отдельных регионах, на территориях, так и в государственном и межгосударственном масштабе.
В этих целях предлагается создавать соответствующие организационные структуры и механизмы реализации этих задач и выделять специальный организационный блок системы мониторинга состояния наркопреступности, влияния наркоугроз на состояние экономической и социальной безопасности. В его задачу входит также разработка мероприятий по противодействию наркоугрозам и обеспечению экономической и социальной безопасности каждого региона, государства и объединения в целом.
При создании эффективной системы мониторинга состояния наркоситуаций, экономической и социальной безопасности при противодействии незаконному обороту наркотиков предлагаются учитывать следующие принципы: оперативности, комплексности, системности, совместимости, профилактичности, надежности, защищенности, гибкости, оптимизации, минимума затрат.
Мониторинг, в первую очередь, предусматривает организацию системного сбора информации по состоянию экономической безопасности, а также определение методов и средств накопления, обработки, хранения и анализа информации. Система мониторинга должна предусматривать возможность передачи информации по временным коммуникационным сетям, применяемым в правоохранительных системах государств-членов ОДКБ.
Следует отметить, что мониторинг состояния наркоситуаций и влияния наркоугроз на состояние экономической и социальной безопасности имеет особенности, связанные со спецификой определения видов угроз, связанных с незаконным оборотом наркотиков. Данное значение численно или качественно определяется так называемыми индикативными показателями безопасности. Индикативные показатели выполняют функцию критериев, по значениям которых можно судить об уровне воздействия наркоугроз на состоянии экономической и социальной безопасности по каждому объекту мониторинга.
Указанное обстоятельство требует включения в сферу наблюдения таких дополнительных направлений, как экономико-правовые отношения, развитие правоохранительных систем, их интеграции в рамках Организации Договора о коллективной безопасности, механизмов взаимодействия правоохранительных органов при проведении совместных оперативно-профилактических мероприятий.
Выше перечисленные факторы определяют актуальность и необходимость разработки системы мониторинга состояния наркоугроз, экономической и социальной безопасности, в качестве системы непрерывного слежения за наркоситуациями и раннего предупреждения об их изменениях и степени опасности.
В целях оценки эффективности комплекса оперативно-профилактических мероприятий по противодействию незаконному обороту наркотиков разработана методика оценки эффективности интеграции правоохранительных систем, связанных с противодействием незаконному обороту наркотиков. При этом использованы сведения о количестве зарегистрированных преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов, сильнодействующих веществ. Указанные преступления в России классифицируются в соответствии их распределением по следующим видам:
- преступления, предметом преступного посягательства при совершении которых являются наркотические средства, психотропные вещества и их аналоги, сильнодействующие вещества;
- преступления, предусмотренные статьями 174, 174.1 УК России, связанные с легализацией доходов, полученных от незаконной реализации наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов, сильнодействующих веществ;
- преступления, предусмотренные статьей 210 УК России – организация преступного сообщества (преступной организации), деятельность которых связана с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов, сильнодействующих веществ.
Сравнительный анализ динамики зарегистрированных правоохранительными органами преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов, сильнодействующих веществ, проводится за определенный период. При этом целесообразно применять графический метод и рассчитывать показатели прироста или снижения количества преступлений, включая тяжкие и особо тяжкие, преступления, совершенные группой лиц по предварительному сговору, организованной группой, преступным сообществом, преступления, связанные с незаконным производством, сбытом или пересылкой наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов.
Следующий этап анализа связан с определением динамики преступлений по их видам с применением графического метода и динамических рядов. Количество фактов изъятия наркотических средств и психотропных веществ определяется на основе классификации УНП ООН в динамике с построением графиков и установлением прироста или снижения по отношению к предшествующему периоду. В целях установления роли каждого правоохранительного органа в противодействии незаконному обороту наркотиков определяется структура изъятия правоохранительными органами и спецслужбами. Так, в 2006 г. ФСКН России доля изъятий составила 78%, ФСБ России – 11%, МВД России – 8,5%, ФТС – 2,5%, что характеризует ведущую роль ФСКН России в системе противодействия незаконному обороту наркотиков.
На третьем этапе определяется структура изъятий наркотических средств, психотропных веществ за определенный период времени и в динамике. Так, в 2008 г. из общего количества наркотиков марихуана составила 49%, сильнодействующие вещества – 30%, героин – 9%, гашиш – 4%, маковая соломка 3%, опий – 1%. На четвертом этапе определяется динамика количества изъятия по видам наркотиков, количества средних разовых доз по каждому виду наркотиков. Наиболее детально характеристику преступлений предлагается получать при построении графиков динамики их распределения по годам и месяцам их регистрации. Пятый этап анализа заключается в установлении географии распространения преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков.
Оценка эффективности совместных оперативно-профилактических операций проведена на базе информации о совместных международных антинаркотических операциях, проводимых с 2008 г., направленных на блокирование маршрутов наркотрафика и принятие мер по подрыву экономической базы наркобизнеса в государствах-членах ОДКБ.
Отличительными особенностями таких операций являлись реальные меры по созданию и развитию сегментов антинаркотических «поясов безопасности» вокруг Афганистана, широкомасштабные профилактические мероприятия, а также рельефно выраженная нацеленность действий на выявление и блокирование маршрутов нелегальной транспортировки наркотиков по «Северному маршруту», чему во многом способствовало участие в мероприятиях представителей правоохранительных органов государств-наблюдателей.
Таблица 2. Эффективность совместных оперативно-профилактических мероприятий по противодействию незаконному обороту наркотиков (в % к предшествующему периоду)
Показатели Канал-
2007 Канал-
2008 Канал-
2007 Канал-
2008
Выявлено преступлений 100 317 210 106
Из них: сбыт 100 483 228 97
Контрабанда и перевозка 100 176 246 88
организованной группой 100 238 266 99
Возбуждено уголовных дел 100 597 114 538
Изъято НВ, ПВ и СДВ 100 542 105 213
Изъято героина 100 442 106 142
Данные таблицы 2 характеризуют эффективность совместных оперативно-профилактических мероприятий по противодействию незаконному обороту наркотиков. Так, в 2007 г. в результате совместных операций было выявлено преступлений в 3,2 раза больше по сравнению с 2006 г., в 2008 г. соответственно в 2,1 раза больше по сравнению с 2007 г. В 2006 г. было выявлено около 10 тысяч преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, что на 6% больше по сравнению с 2008 г. Правоохранительными органами в 2006 г. по сравнению с 2006 г. было выявлено в 11 раз больше преступлений, связанных со сбытом наркотиков, в 3,8 раза больше преступлений, связанных с контрабандой и перевозкой наркотиков, в 6,3 раза больше преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, осуществляемых организованными группами. Необходимо отметить, что в 2006 г. значительно увеличилось количество возбужденных уголовных дел (в 5,4 раза по сравнению с 2008 г.), что характеризует повышение эффективности совместной правоохранительной деятельности.
Основными мерами по повышению эффективности противодействия наркоугрозе являются:
- формирование сегментов «поясов безопасности» вокруг Афганистана путем организации системы пресечения контрабанды афганских наркотиков с внешней стороны границ этой страны - «первый пояс безопасности»;
- укрепление отдельных сегментов второго «пояса безопасности» - на границах государств, находящихся на путях афганского наркотрафика;
- определение новых направлений взаимодействия в оперативной работе и выявление новых каналов распространения наркотиков.
Проведение совместных операций в рамках ОДКБ при одновременном использовании сил и средств специально уполномоченных ведомств, органов государственной безопасности, таможенных и пограничных служб, органов внутренних дел государств-членов ОДКБ, а также компетентных органов Китая, Пакистана, Украины и других стран позволяет:
- проводить комплексные мероприятия по выявлению и пресечению каналов контрабандного перемещения наркотиков и их прекурсоров путем создания на объектах транспортной инфраструктуры межведомственных стационарных постов, заслонов и мобильных групп;
- усилить контроль за соответствующими участками государственной
границы на контрольно-пропускных пунктах, в местах, уязвимых для
бесконтрольного перемещения через государственную границу людей
и транспортных средств;
- принимать меры по реализации информации о фактах и участниках незаконного оборота наркотиков и их прекурсоров методом «контролируемой поставки» и проверки паспортного режима для установления и выявления лиц, в отношении которых имеются данные об их причастности к незаконному обороту наркотиков и их прекурсоров;
- усилить контроль в местах (городах, поселках) вероятного распространения наркотиков.
Предложенные меры позволяют выявлять новые маршруты незаконных поставок прекурсоров в государства Центральной Азии и Афганистан, а также наркотиков с территории стран Центральной Азии в Россию, разоблачать преступные транснациональные группы, осуществляющие контрабандные поставки наркотических средств.
Проведенный анализ позволяет отметить эффективность последовательного наращивания усилий в области формирования и развития эффективных механизмов организации совместной борьбы с транснациональной и трансграничной преступностью, связанной с незаконным оборотом наркотиков. Так, при налаживании на договорно-правовой основе приграничного сотрудничества с компетентными органами сопредельных государств создаются условия для проведения совместных мероприятий подразделений по контролю за оборотом наркотиков Таджикистана, Кыргызстана, Узбекистана, России, Казахстана, Узбекистана. Кроме того, в ряде регионов Российской Федерации территориальными органами наркоконтроля установлены и развиваются тесные контакты с представителями правоохранительных органов сопредельных государств, прежде всего Республики Беларусь и Республики Казахстан, Китайской Народной Республики и Украины, которые способствуют выявлению и пресечению деятельности международных организованных преступных групп, связанных с наркобизнесом.
Повышению эффективности проведения комплекса оперативно-профилактических мероприятий по противодействию незаконному обороту наркотиков способствует работа Координационного совета руководителей компетентных органов по противодействию незаконному обороту наркотиков государств - членов ОДКБ, направленная на координацию мероприятий в сфере оперативно-розыскной деятельности, обмена информационными ресурсами, подготовки кадров и научно-технического сотрудничества.
Оценка мировых тенденций сокращения производства и спроса на наркотики также позволяет отметить эффективность мер по координации деятельности компетентных органов зарубежных стран и их взаимодействию с международными организациями в области борьбы с незаконным оборотом наркотиков.
В целях развития правоохранительной деятельности в области противодействия незаконному обороту наркотиков в рамках системы коллективной безопасности разработаны программные мероприятия, реализация которых предусмотрена на основе согласованной стратегии и более действенных механизмов противодействия незаконному обороту наркотиков в государствах-членах ОДКБ. |
обратная связь
