Государственный кредит играет особую роль в экономике современных промышленно развитых стран. Из чрезвычайного источника доходов он давно уже превратился в обычный, регулярный источник пополнения централизованных публичных денежных фондов. Как источник финансирования различных правительственных программ, государственные займы стали альтернативой налогообложению и в этом качестве представляют собой один из важнейших инструментов финансово-экономической политики, проводимой правительством.
Активизация политики государственных заимствований неизбежно ве-дет к увеличению государственного долга. Возрастание роли государственного кредита в системе публичных финансов промышленно развитых стран объясняет пристальное внимание, которое стало уделяться вопросам правового регулирования данной сферы публичных финансов, в том числе правовому режиму государственного долга, порядку эмиссии и обращения государственных ценных бумаг.
Финансовая деятельность государства предназначена для материального обеспечения государственных мероприятий. Однако между потребностями государства в финансовых ресурсах и их реальным поступлением в государственную казну возникают определенные противоречия. Особую актуальность поиск дополнительных денежных средств приобретает в условиях дефицита бюджета.
В некоторых ситуациях органы государственной или муниципальной власти нуждаются в дополнительных денежных средствах, предназначенных для финансирования инвестиционных или капиталоемких социально-экономических программ, а также для сглаживания колебаний при поступлении налоговых платежей или для погашения ранее размещенных займов.
Вопросам теории государственных доходов в финансово-правовой науке уделяется достаточное внимание, однако большинство авторов анализируют бюджетные доходы несколько изолированно от других финансово-правовых институтов. Впервые в юридической науке комплексное исследование государственных доходов в аспекте государственного управления осуществлено О.Н. Горбуновой: деятельность государства по аккумуляции его доходов подверглась анализу не только с точки зрения проблем, возникших в теории и практике этой деятельности, но и с позиций осуществления прямых и обратных связей в государственном управлении с помощью финансово-правовых отношений разных порядков .
Концепция прямых и обратных связей позволяет наиболее полно дать анализ распределению заемных денежных средств между государственными бюджетами, выявить правовые особенности кредитной сферы финансовой деятельности государства.
Необходимость разрешать возникающий финансовый дисбаланс и обусловливает использование государством временно свободных денежных средств. В качестве потенциально значимого источника мобилизации дополнительных доходов в государственные и муниципальные бюджеты выступают кредитные ресурсы, привлеченные из внешних или внутренних источников. Следовательно, государственный кредит является важнейшим инструментом финансово-правовой политики.
Кредит можно рассматривать в двух аспектах: экономическом и правовом.
Как экономическая категория кредит является важнейшим элементом финансов и представляет собой совокупность экономических отношений, воз-никающих по поводу получения государством или размещения со стороны государства денежных средств, а также относительно отношений по предоставлению государственных гарантий.
Функционирование финансовых отношений, складывающихся в сфере кредитной деятельности государства, объективно требует универсального регулятора, которым является право. Общественные отношения, связанные с движением кредитных ресурсов, затрагивают интересы не только государства, но и частных субъектов, являющихся контрагентами органов публичной власти. Специфика отношений государственного кредита обусловливает, как правило, наличие императивных, государственно-властных методов регулирования, однако допускаются и диспозитивные подходы. Поэтому правовые нормы, регулирующие государственные кредитные отношения, содержатся в различных отраслях права и образуют комплексный правовой институт.
Основное место в юридическом регулировании отношений государст-венного кредита занимают нормы финансового права. Финансово-правовое регулирование отношений государственного кредита находится в постоянном движении, обусловленном сложностью и политической обостренностью процессов заимствования денежных средств для публичных потребностей, а также временным предоставлением государственных средств иным лицам. Основная задача механизма финансово-правового регулирования кредитных отношений заключается в создании оптимального правового режима отношений с участием государства по поводу использования временно свободных денежных средств.
Таким образом, государственный кредит как финансово-правовая категория представляет совокупность норм финансового права, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу получения государством или размещения со стороны государства денежных средств, а также относительно предоставления государственных гарантий.
В юридическом аспекте государственный кредит выступает самостоя-тельным элементом финансовой компетенции государства, осуществляемым за счет привлеченных и собственных денежных средств на свой риск и состоящим в их размещении на законодательно определенных условиях.
«Участие государства в кредитной деятельности предполагает унификацию основных правил осуществления этой части финансовой компетенции, т.е. вступление в кредитные правоотношения с учетом определенных принципов» . Принципы государственного кредита обеспечивают реализацию двух целей: а) сочетание публичных и частных интересов всех субъектов деятельности в сфере государственного кредитования; б) повышение эффективности кредитных отношений с участием государства.
Государственный кредит основывается на принципах добровольности, возмездности, целевой направленности государственных кредитных средств, обеспеченности, срочности и возвратности.
Привлечение государством временно свободных денежных средств на условиях возмездности выражается не только в получении кредитором прямой выгоды в виде доходности государственных ценных бумаг, но и в предоставлении участникам фондового рынка дополнительной выгоды в виде льготного налогообложения доходов и операций по государственным ценным бумагам.
При оформлении правоотношений по государственному кредитованию могут предусматриваться меры контроля дополнительно к установленным бюджетным законодательством, обеспечивающие целевое использование выделенных денежных средств. Нецелевое использование государственных кредитных средств образует состав финансового правонарушения и влечет применение мер ответственности в соответствии с БК РФ.
Целевую направленность имеют и правоотношения, в которых государство выступает в качестве заемщика. Так, ст. 13 Соглашения о создании Европейского банка реконструкции и развития устанавливает, что «Банк предпринимает все необходимые меры для осуществления контроля за тем, чтобы средства, полученные от кредита... использовались исключительно для достижения целей, которые были заявлены при получении этого кредита...» .
Финансовым законодательством предусмотрено несколько гарантий возврата временно выданных государственных денежных средств. В частности, согласно ст. 76 БК РФ бюджетные кредиты могут предоставляться юридическому лицу только при отсутствии просроченной задолженности по ранее представленным бюджетным средствам на возвратной основе. Обязательным условием предоставления государственного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя кредита. Предварительный финансовый контроль может быть осуществлен финансовым органом соответствующего территориального уровня либо по его поручению иным уполномоченным органом.
Т.о. государственный кредит как самостоятельный финансово-правовой институт состоит из относительно обособленных однородных финансовых отношений, регулируемых определенной системой правовых норм. С правовой точки зрения государственный кредит - это урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения .
Основополагающим правовым документом, в котором закреплены правовые нормы, регулирующие отношения государственного кредита, является Бюджетный кодекс Российской Федерации. Следовательно, совершенствование системы государственного кредита как финансово-правового института сводится к совершенствованию норм Бюджетного кодекса, относящихся к сфере государственного долга и кредитования. Правительством Российской Федерации был внесен проект Федерального закона № 390549-4 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации . Данный законопроект был принят Государственной Думой в качестве Федерального закона N 63-ФЗ 13 апреля 2007 года, одобрен Советом Федерации 18 апреля и подписан Президентом Российской Феде-рации 26 апреля 2007 года (далее - Закон).
В Законе предусмотрены в том числе поправки, касающиеся совершенствования норм, регулирующих систему государственного кредита. Однако указанные поправки не в полной мере учитывают многие нерешенные задачи в области правового регулирования государственного кредита.
Законом предусмотрено, что общая сумма обязательств, вытекающих из государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации, включается в состав государственного внутреннего долга Российской Федерации как вид долгового обязательства (пункт 4 новой редакции статьи 116 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Следовательно, необходимо в классификации источников предусмотреть строку «государственные гарантии в валюте Российской Федерации» и строку «государственные гарантии в иностранной валюте». Считаем необходимым разделить абзац «кредиты иностранных банков и организаций, правительств иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты, международных финансовых организаций и иных субъектов международного права в иностранной валюте» на «кредиты правительств иностранных государств», «кредиты международных финансовых орга-низаций» и «кредиты иных субъектов международного права в иностранной валюте». Указанные виды источников имеют различные механизмы заимствований, объединение их в одну строку является необоснованным.
Предусмотренная Законом новая редакция принципа, в соответствии с которой объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов (статья 33), представляется не вполне корректной. Следовало бы уточнить в указанном принципе сбалансированного бюджета такие формулировки, как «суммы выплат из бюджета, связанные с источниками финансирования дефицита бюджета» и «суммы выплат из бюджета, связанные с изменением остатков на счетах».
Законом введена новая редакция принципа общего (совокупного) покрытия бюджетов, которая не раскрывает содержания указанного принципа, поскольку не содержит положения об общем (совокупном) покрытии расходов бюджетов.
В результате привлечения государством заемных денежных средств образуется государственный долг, который возможно определить как совокупность долговых обязательств Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.
В настоящее время внешний долг России составляет примерно полови-ну от ВВП. Начиная с 1999 г. расходы на погашение и обслуживание внешнего долга составляют около 10% ВВП России, что сопоставимо с долей в ВВП всего федерального бюджета. По оценкам ведущих российских экономистов, в период до 2010 года платежи по обслуживанию и погашению только государственного внешнего долга составят ежегодно 14 - 19 млрд. долл., не считая задолженности по ГКО-ОФЗ. В соответствии с международными договорами в ближайший период России предстоит выплатить 70% суммы основного долга и примерно на ту же сумму проценты, т.е. всего 160 млрд. долл .
|
обратная связь
