Важным направлением повышения эффективности управления государственным долгом Российской Федерации должно стать завершение работы по созданию единой системы управления государственным долгом Российской Федерации, что даст возможность осуществлять активную долговую политику, диверсификацию методов управления государственными активами на основе их инвентаризации и оценки эффективности, а также даст возможность реализовывать политику в области управления государственным долгом исходя из принципа соотнесения общего объема как внешней, так и внутренней задолженности Российской Федерации с ресурсами государства .
В бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике на 2002 год» отмечалось: «Стратегия в области управления государственным долгом остается важнейшим направлением бюджетной политики. Она должна быть нацелена на смягчение пиков платежей, на улучшение структуры долга и снижение стоимости его обслуживания. Для этого следует создать единую систему управления государственным долгом, включающую в себя всеобъемлющую и унифицированную систему учета государственных долговых обязательств, выработку и реализацию единой стратегии управления государственным долгом» .
Концепция единой системы управления государственным долгом Рос-сийской Федерации до сих пор не реализована.
Понятие единой системы управления государственным долгом Россий-ской Федерации не нашло отражения в Бюджетном кодексе Российской Феде-рации. Единственным элементом реализации данной концепции в Бюджетном кодексе Российской Федерации, на наш взгляд, стало введение Государствен-ной долговой книги Российской Федерации как единой системы регистрации внешних и внутренних долговых обязательств Российской Федерации .
Другая важная сторона повышения эффективности управления государственным долгом Российской Федерации связана с совершенствованием законодательства в области управления государственным долгом, в частности отдельных статей и положений Бюджетного кодекса Российской Федерации.
С нашей точки зрения, необходимо дополнить Бюджетный кодекс Рос-сийской Федерации, включив в него определения «управление государствен-ным долгом», «погашение государственного долга» и «обслуживание государственного долга».
Также необходимо включить в Бюджетный кодекс Российской Федера-ции отдельной статьей понятие «метод управления государственным долгом» и привести перечень методов, используемых в международной и российской практике управления государственным долгом Российской Федерации, помимо метода реструктуризации.
В сфере совершенствования правоотношений по управлению государственным долгом как одном из направлений реформы бюджетного и финансового законодательства существует проблема, связанная с исполнением государством взятых на себя долговых обязательств. Так, наиболее распространенными методами управления государственным долгом на стадии его погашения являются такие методы управления, как рефинансирование, конверсия, консолидация, унификация. Именно эти действия и признано называть «мероприятия по управлению государственным долгом». Однако применение их на практике управления государственным долгом свидетельствует о достаточно серьезных проблемах как в аспекте соблюдения прав граждан и организаций - кредиторов государства, так и теоретических проблем, касающихся коллизий между нормами бюджетного и гражданского законодательства.
Мы считаем целесообразным уточнить принцип общего (совокупного) покрытия расходов (статья 35) в части того, что все расходы бюджета долж-ны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
Следовало бы также частично оставить статью 77 «Бюджетные кредиты государственным и муниципальным унитарным предприятиям», сохранив в ней пункт прежней редакции этой статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым органы, исполняющие бюджет, либо иные уполномоченные органы ведут реестры всех предоставленных бюджетных кредитов по получателям бюджетных кредитов. Указанную норму финансового контроля исключать нецелесообразно.
Целесообразно дополнить статью 78 «Предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг» положением о возврате субсидий в соответствующий бюджет. Возврату в соответствующий бюджет должны подлежать субсидии в случаях их нецелевого использования в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти, а также в случаях их неиспользования в установленные сроки.
Редакция статьи 92 «Дефицит федерального бюджета» Закона не содержит нормы, имеющейся в предыдущей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации и ограничивающей привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета для финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение долга. Поэтому, на наш взгляд, следует уточнить данную статью, дополнив ее абзацем следующего содержания: «В случае принятия бюджета на очередной финансовый год без дефицита соответствующим законом (решением) о бюджете может быть предусмотрено привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета для финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение долга».
Новая редакция статьи 94 «Источники финансирования дефицита бюд-жета» приведет к предоставлению информации по названным источникам только результирующими строками. При этом данные по привлечению и погашению источников в отчете отражены не будут. Кроме того, в новой редакции объединены разница между полученными и погашенными в иностранной валюте кредитами иностранных банков и организаций, кредитами международных финансовых организаций и кредитами правительств иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты. Вместе с тем, учитывая разную природу кредиторов, существенные различия в механизме заимствований, а также тот факт, что учет кредитов международных финансовых организаций ведется в Минфине России, а учет кредитов правительств иностранных государств осуществляется Внешэкономбанком, введение новой редакции представляется необоснованным и нецелесообразным. Для обеспечения прозрачности предоставляемой информации следует выделять каждый из видов кредитов отдельной строкой в составе источников внешнего финансирования. Необходимо установить, что источники финансирования федерального бюджета утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете.
В нормах Закона, регулирующих структуру государственного долга (статьи 97 и 98), долговые обязательства перед иностранными физическими лицами не могут быть отнесены к государственному долгу Российской Федерации, так как такой позиции нет в структуре государственного долга Российской Федерации (в новой редакции статьи 98 Бюджетного кодекса Российской Федерации) и не содержится в понятии государственных внешних заимствований (в новой редакции статьи 103 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Долговые обязательства, возникшие в результате решений законодательной власти об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до вступления в силу Бюджетного кодекса, также необходимо исключить из понятия государственного долга, поскольку такие обязательства были выверены в рамках действующего Бюджетного кодекса и отражались, в частности, по позиции «коммерческая задолженность» в структуре государственного внешнего долга. Заложенная в Законе формулировка создает возможность увеличения размера государственного долга Российской Федерации. К государственному долгу Российской Федерации следует относить долговые обязательства Российской Федерации перед физическими, юридическими лицами Российской Феде-рации, муниципальными образованиями, субъектами Российской Федерации, иностранными юридическими лицами, международными финансовыми организациями и правительствами иностранных государств, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.
В рамках федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в соответствии с действующим Бюджетным кодексом Россий-ской Федерации утверждаются пределы внутреннего и внешнего долга, про-граммы государственных внутренних и внешних заимствований, содержащие долговые обязательства Российской Федерации. Требуется пояснить, о каких «долговых обязательствах, ранее отнесенных в соответствии с законодательством Российской Федерации на государственный долг Российской Федерации» идет речь. Для этого следует уточнить редакцию статьи 98, исключив из пунктов 2 и 5 абзацы, содержащие положения об иных долговых обязательствах, ранее отнесенных в соответствии с законодательством Российской Федерации на государственный долг Российской Федерации, и объемах иных долговых обязательств Российской Федерации, оплата которых в валюте Российской Федерации была предусмотрена федеральными законами до введения в действие настоящего Кодекса.
Установленное в статье 109 закона повышение предельного размера суммы предоставляемых государственных гарантий, которые утверждаются в рамках Программы государственных гарантий Российской Федерации, с 10 млн. долларов США до 50 млн. долларов США снизит обоснованность предоставления государственных гарантий, объем которых включается в государственный внутренний или внешний долг Российской Федерации. Полагаем целесообразным уточнить статью 108.1, предусмотрев предельную сумму гарантий - 10 млн. долларов США, как в действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Было бы также целесообразно уточнить в статье 109 условие: «если предусмотренные этими договорами займы или государственные гарантии Российской Федерации не включены соответственно в Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации или в Программу государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте в соответствии со статьями 108 или 108.1 настоящего Кодекса и (или) привлекаемые в связи с заимствованиями финансовые средства превышают сумму, эквивалентную 10 млн. долларов США, а предоставляемые гарантии превышают сумму, эквивалентную 10 млн. долларов США, на весь срок займа или гарантии».
Целесообразно было бы оставить старую редакцию определения госу-дарственной или муниципальной гарантии, закрепить условия обеспечения предоставления гарантий, не ведущих к возникновению права регрессного требования, только в исключительных случаях. В статье 115 следовало бы указать, что государственной или муниципальной гарантией в целях настоящего Кодекса признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование - гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично. В государственной или муниципальной гарантии должно быть зафиксировано «наличие или отсутствие (в случаях, предусмотренных отдельным перечнем бюджетных и иных некоммерческих организаций, утвержденным специальным нормативным правовым актом) права регрессного требования гаранта к принципалу».
Выплаты из федерального бюджета по предоставленным правительст-венным гарантиям составляют в последние три года в среднем не менее 15 млрд. рублей в год. Учитывая существенность суммы, необходимо обеспечить полноту информации в представляемой отчетности. Кроме того, предусмотренная статьей 108.1 программа государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте предполагает представление соответствующей отчетности. Поэтому следует уточнить статью 116, дополнив пункт 6 предложением следующего содержания: «На основании данных этого учета Государственной Думе представляется подробный отчет о выданных гарантиях по всем получателям указанных гарантий, об исполнении этими получателями обязательств, обеспеченных указанными гарантиями, и осуществлении государством платежей по выданным гарантиям».
В целях отражения в федеральных законах о федеральных бюджетах долга иностранных государств перед Российской Федерацией следовало бы сохранить в Бюджетном кодексе норму статьи 124 действующей редакции в части представления сведений о структуре долга иностранных государств и (или) их юридических лиц перед Российской Федерацией по видам долговых обязательств и по заемщикам. Целесообразно было бы изменить название статьи 123 и изложить ее в следующей редакции: «Статья 123. Объем и структура долга иностранных государств, их юридических лиц перед Российской Федерацией», и, кроме того, дополнить положением о том, что сведения о структуре долга (по видам долговых обязательств и по заемщикам) иностранных государств и (или) их долговых юридических лиц также представляются по состоянию на конец отчетного финансового года в составе документов и материалов к проекту федерального закона об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год.
Исключение пункта 3 статьи 124 «Регулирование долга иностранных государств перед Российской Федерацией» не позволит законодателю регулировать предельные размеры долга иностранных государств перед Российской Федерацией, что представляется необоснованным. В новой редакции Бюджетного кодекса необходимо было сохранить нормы пункта 3 статьи 124 действующей редакции Бюджетного кодекса, исключив шестой абзац, а статью 124 изложить в следующей редакции: «Федеральным законом о федеральном бюджете утверждаются: суммы погашения и выплаты процентов по долгам иностранных государств; предельный размер долга иностранных государств на конец финансового года, за исключением государств - участников Содружества Независимых Государств; предельный размер долга государств - участников Содружества Независимых Государств; предельный объем государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, за исключением государственных кредитов, предоставляемым государствам - участникам Содружества Независимых Государств; предельный объем государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией государствам - участникам Содружества Независимых Государств».
Исключение пункта 2 действующей редакции статьи 125 создает воз-можность для подписания Правительством Российской Федерации договоров о предоставлении кредитов на сумму более 10 млн. долларов США до обязательного утверждения их в программе предоставления кредитов. Исключение пункта 3 действующей редакции статьи 125 позволяет не соблюдать требование обязательной расшифровки в программе предоставления кредитов не менее 75% их объемов. Поэтому следовало бы дополнить статью 125 пунктами 2 и 3 из действующей редакции статьи 125 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В этом случае содержание статьи 125 «Программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» будет иметь следующий вид: «Договор о предоставлении Российской Федерацией государственных кредитов на сумму более 10 млн. долларов США может быть подписан российской стороной только в случае утверждения кредита в первый предполагаемый год в составе программы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов. Если после включения кредитов в программу предоставления Российской Федерацией государственных кредитов, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долларов США, сумма, не расписанная по отдельным кредитам, превысит 15 процентов общего объема предоставления кредитов на очередной финансовый год, указанная программа должна быть детализирована, то есть в ней должны быть специально предусмотрены в порядке убывания суммы кредитов, величина которых ниже суммы, эквивалентной 10 млн. долларов США, до тех пор, пока не расписанная по отдельным кредитам сумма не станет ниже 15 процентов общего объема предоставления кредитов».
В обновленной редакции статьи 146 Бюджетного кодекса Российской Федерации, закрепляющей виды доходов государственных внебюджетных фондов, предусмотрен такой вид доходов, как межбюджетные трансферты из федерального бюджета, передаваемые соответствующему фонду. Однако в статье 129, содержащей исчерпывающий перечень форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, такой формы трансфертов не предусмотрено, что свидетельствует о явной несогласованности упомянутых норм. Поэтому следовало бы уточнить статью 129, дополнив перечень форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, такой формой, как «межбюджетные трансферты из федерального бюджета, передаваемые государственным внебюджетным фондам».
Целесообразно было бы включить в статью 135 «Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации» краткое наименование формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых в виде субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, а более подробное их определение дать в отдельной статье.
Следовало бы сохранить в Бюджетном кодексе Российской Федерации норму о том, в проекте закона (решения) о бюджете должны содержаться показатели прогнозируемых доходов бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов. Считаем целесообразным в подпункте 6 пункта 3 статьи 184.1 установить, что законом о бюджете устанавливается предельный размер общего объема условно утверждаемых расходов. Кроме того, необходимо закрепить, что проектом закона (решением) о бюджете устанавливаются: предел государственных внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период; пределы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам и их юридическим лицам, а также международным организациям (в том числе государствам - участникам Содружества Независимых Государств) на очередной финансовый год и плановый период.
В целях перехода к программно-целевым методам среднесрочного бюджетного планирования, обеспечивающим взаимосвязь между бюджетными расходами и результатами их использования, проект федерального бюджета должен составляться с учетом обоснований бюджетных ассигнований, разрабатываемых главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств в соответствии с новой редакцией статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации (или с учетом докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, разрабатываемых в настоящее время). В связи с этим следовало бы дополнить статью 192, установив необходимость представления в Государственную Думу одновременно с проектом фе-дерального закона о федеральном бюджете обоснований бюджетных ассигнований (или утвержденных Правительством Российской Федерации докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования). Целесообразно предусмотреть в числе материалов, представляемых одновременно с проектом бюджета: методику (проект методики) и расчеты поступлений основных видов доходов; сводное государственное (муниципальное) задание по главным распорядителям средств бюджета на очередной финансовый год и (или) плановый период; оценку потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот; проект программы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам; сведения о размерах и структуре долга иностранных государств, их юридических лиц перед Российской Федерацией по видам долговых обязательств и по заем-щикам; реестр расходных обязательств.
Кроме того, в составе документов к проекту федерального бюджета могут быть представлены законопроекты, содержащие вновь принимаемые обязательства. В целях повышения прозрачности бюджетных расходов необходимо установить в статье 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации норму, предусматривающую представление одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете свода государственных заданий и реестра расходных обязательств Российской Федерации.
Перечень приложений, представляемых с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, также должен быть закреплен в Бюджетном кодексе Российской Федерации в целях повышения прозрачности бюджета. Поэтому следовало бы дополнить Бюджетный кодекс Российской Федерации соответствующей статьей 192.1, в которой, в частности, нужно определить такие приложения, относящиеся к сфере государственного кредита, как размер долга иностранных государств по кредитам, предоставленным Правительством бывшего СССР и Правительством Российской Федерации; размер долга государств - участников Содружества Независимых Государств по кредитам, предоставленным Правительством Российской Федерации; программа го-сударственных внутренних заимствований Российской Федерации; программа государственных внешних заимствований Российской Федерации; программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам.
Целесообразно было бы установить в статье 199 новой редакции Кодекса, что предметом первого чтения проекта федерального закона о федеральном бюджете являются показатели доходов бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации, а также прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации. Полагаем целесообразным уточнить, что рассматривается объем бюджетных ассигнований, направляемых на реализацию публичных обязательств в очередном финансовом году, втором и третьем годах планового периода с распределением по разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов в разрезе действующих и принимаемых обязательств.
Требуется уточнить в статье 205 предмет второго и третьего чтения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Необходимо предусмотреть, что ведомственная структура расходов должна рассматриваться во втором чтении, либо установить возможность выделения из классификации расходов ведомственной структуры расходов. Следует установить, что во втором чтении рассматривается приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее распределение бюджетных ассигнований по основным показателям государственного оборонного заказа, расходы федерального бюджета на финансирование государственной программы вооружения в пределах объема расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
Необходимо уточнить установленный статьей 232 порядок использования доходов, фактически полученных при исполнении федерального бюджета сверх утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете, определив объемы средств, направляемые на замещение государственных заимствований и погашение государственного долга Российской Федерации, конкретизировав случаи, при которых не требуется внесение изменений в федеральный закон о федеральном бюджете, учитывая положение статьи 212 «Внесение изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый и плановый период».
В ходе проведения правовой реформы, и в частности при выборе наиболее оптимальных средств правового регулирования государственного долга как сложной и неоднозначной совокупности финансовых отношений и инструментов рыночной экономики, необходимо учитывать, что законодательное обеспечение в данном случае должно иметь главной целью - оптимизацию и стабилизацию рынка государственных обязательств не только в бюджетной сфере, но и во всей системе российских государственных финансов в целом.
Существенным недостатком управления государственным долгом при этом является отсутствие законодательно закрепленных целей государственных заимствований, а также отсутствие системы ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом. Необходимо отметить, что государственные займы осуществляются не только с целью финансирования дефицита федерального бюджета, но также и с целью подведения государственной финансовой отчетности под требования МВФ - государственные заимствования нередко используются с целью стерилизации избыточной денежной массы, тогда как данная функция возложена на Банк России.
Неурегулированной проблемой в законодательстве по вопросам управления долгом является отсутствие порядка списания с государственного долга задолженности по отдельным видам государственных долговых обязательств, что приводит к искажению реальной структуры государственного внутреннего долга. Так, в 1996 г. была прекращена эмиссия казначейских обязательств, но по разным причинам часть из них осталась непогашенной. В результате на счетах депо в 24 уполномоченных банках-депозитариях до настоящего времени числятся остатки непогашенных казначейских обязательств в общей сумме почти 10 млн. руб. При этом у 12 банков-депозитариев, на счетах которых находятся непогашенные казначейские обязательства, отозваны лицензии на осуществление ими банковской деятельности.
Согласно ст. 113 Бюджетного кодекса РФ поступления в бюджет средств от заимствований и других долговых обязательств отражаются в бюджете как источники финансирования дефицита. Все расходы на обслуживание долговых обязательств отражаются в бюджете как расходы на обслуживание государственного долга. Данное распределение государственных заимствований является средством сбалансирования государственного бюджета. При этом все полученные кредиты и выплаты процентов по ним отражаются в бюджетных расходах.
Однако в структуре государственного долга существует единственный вид долговых обязательств, являющихся разновидностью кредита, которые изначально закладываются в расходных статьях бюджета, а в последующем могут быть представлены как источники финансирования бюджетного дефицита, - это государственные гарантии по финансовым обязательствам третьих лиц. Эта достаточно новая форма государственного долга впервые получила свое закрепление в системе законодательства РФ только с принятием Бюджетного кодекса РФ, в котором в п. 1 ст. 97 в определении понятия государственного долга среди прочих обязательств выделяются обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией. Главной особенностью государственных гарантий для бюджета является то, что при исполнении получателем государственной гарантии своих обязательств перед третьим лицом на соответствующую сумму сокращается внешний либо внутренний государственный долг.
Государственные гарантии предоставляются российским инвесторам под заемные средства для реализации инвестиционных проектов. При этом критерием отбора инвестиционных проектов для оказания государственной поддержки является величина дохода, который получит государство в результате реализации проекта; затем принятые к рассмотрению проекты ранжируются в соответствии с показателем бюджетной эффективности.
В связи с тем что институт государственных гарантий в России развит слабо, достаточное нормативно-правовое регулирование механизма их предоставления отсутствует. В настоящее время при предоставлении государственной гарантии в большинстве случаев государственные органы не проводят тщательную проверку финансового состояния заемщика, ограничиваясь документами, представляемыми получателем гарантии. Отсутствие такой проверки и как следствие - непредъявление регрессных требований к нему приводит к тому, что предоставленные государственные гарантии фактически являются скрытой формой финансирования целей, которые не запланированы и не учтены в расходной части федерального бюджета. Данная практика может привести к занижению затрат федерального бюджета, необходимых для финансирования приоритетных задач государства.
Нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации в части государст-венных гарантий недостаточны для однозначного, полного и четкого определения как условий предоставления государственных гарантий, так и их учета и отражения в приложениях к федеральным законам о федеральном бюджете.
Государственную гарантию как способ обеспечения исполнения обяза-тельств третьих лиц перед кредитором отличает от иных гражданско-правовых способов обеспечения то, что гарантом выступает Российская Федерация, т.е. государство, которое в одностороннем порядке должно определять условия и порядок предоставления гарантии в соответствии с положениями ст. 115 и 116 Бюджетного кодекса, а также особый порядок предоставления государственных гарантий, их учета и отражения в структуре и объеме государственного долга.
В соответствии с положениями ст. 97 и 98 БК РФ обязательства по государственной гарантии признаются государственным долгом, а в соответствии со ст. 89 являются государственными заимствованиями. Реально государственная гарантия становится государственным долгом только при ее регистрации в Государственной долговой книге РФ, при этом расходы федерального бюджета возникают при наступлении гарантийного случая.
В нормах ст. 115 и 116 БК РФ заложены противоречия. Так, в ст. 115 (п. 4) указано, что гарантии должны предоставляться, как правило, на конкурсной основе. Однако применение указанной нормы затруднено в связи с тем, что именно отсутствие правил, когда и в каких случаях следует проводить конкурсный отбор, а когда не следует, привело к тому, что в настоящее время текстовыми статьями законов о федеральном бюджете регламентировано предоставление государственных гарантий конкретным организациям без конкурсного отбора, кроме государственной гарантии по страхованию военных и связанных с ними рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами, предоставленной в 2003 г. Конкретные получатели государственных гарантий без проведения конкурсного отбора определяются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Отсутствие конкурсного отбора предприятий увеличивает риски государства по невозврату средств, полученных от кредиторов под государственную гарантию, и снижает эффективность деятельности самого получателя государственной гарантии.
Положения этой же статьи Бюджетного кодекса не дают однозначного ответа на вопрос, в каких случаях гарант, исполнивший обязательство за лицо, которому предоставлена гарантия, может требовать от последнего возмещения сумм, уплаченных третьему лицу по государственной гарантии. Пунктом 5 ст. 115 установлено право гаранта, а не обязанность, на осуществление указанной операции. При наличии регрессного требования к получателю гарантии Бюджетный кодекс Российской Федерации не определяет нормы по оформлению обязательств получателя гарантии, тем или иным образом компенсировать федеральному бюджету сумму по исполненной гарантии.
Кроме того, п. 7 ст. 115 Кодекса установлен различный порядок отражения операций по исполнению гарантий: исполнение гарантий подлежит отражению в составе расходов федерального бюджета как предоставление кредитов, но если платежи в качестве гаранта не ведут к возникновению эквивалентных требований со стороны гаранта к должнику, не исполнившему обязательство, то исполнение гарантий учитывается в источниках финансирования дефицита федерального бюджета.
Говоря о проблемах совершенствования правоотношений в сфере управления государственным долгом, необходимо назвать проблему, связанную с исполнением государством взятых на себя долговых обязательств. Применение «методов управления государственным долгом» на практике управления государственным долгом свидетельствует о достаточно серьезных проблемах как в аспекте соблюдения прав граждан и организаций - кредиторов государства, так и теоретических проблем, касающихся коллизий между бюджетным и гражданским законодательством.
В частности, к названным относится противоречие со ст. 817 Граждан-ского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой законодательно запрещено изменять условия государственного займа, в том числе в целях управления государственным долгом и применения, предусмотренного бюджетным законодательством (ст. 105 Бюджетного кодекса Российской Федерации) «реструктуризации долга» .
Федеральным законом от 05.08.2000 № 116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» в Бюджетный кодекс были внесены изменения, в том числе и в ст. 105, в соответствии с которыми закрепляется положение о том, что рефинансирование долга, в отличие от ранее действовавшей редакции, допускается теперь только на основании «соглашения». Это свидетельствует о стремлении законодателя устранить противоречия в правовом регулировании управления государственным долгом. Однако указанное «нововведение» до конца коллизии между бюджетным и гражданским зако-нодательством не устранило, т.к. отсутствует законодательно закрепленный механизм достижения такого соглашения между государством-должником и кредиторами.
Вышеперечисленные предложения по совершенствованию правового аспекта управления государственным долгом Российской Федерации позволят устранить существующие в законодательстве противоречия, внести ясность в процесс планирования показателей объема расходов по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга Российской Федерации, величины государственного внешнего долга Российской Федерации, объективно оценивать ситуацию в области управления государственным долгом на основе реальных показателей объема государственного долга Российской Федерации, уровня расходов по его погашению и обслуживанию.
Российская Федерация постепенно восстанавливает утраченные после распада бывшего СССР позиции одного из крупнейших в мире кредиторов и заемщиков. Проявляется тенденция к увеличению ежегодного объема предоставляемых Российской Федерацией государственных кредитов, существенно улучшились долговые коэффициенты страны, повышаются суверенные кредитные рейтинги.
Вместе с тем имеется ряд проблем, требующих решения с использованием различных политических, финансовых и административных ресурсов.
Как отмечено в п.2.1. настоящего исследования, Правительство Российской Федерации разработало и последовательно реализует стратегию управления государственным долгом на среднесрочный период (2001 - 2005 гг.). Конкретным результатом этой работы стало коренное улучшение долговой ситуации в Российской Федерации. Об этом, в частности, свидетельствуют такие факты, как нормализация долговых коэффициентов, а также снятие проблемы «пика» платежей по государственному внешнему долгу в 2003 году. Министерство финансов Российской Федерации при участии Внешэкономбанка осуществило операции по откупу со вторичного рынка государственных долговых обязательств на сумму около 4 млрд. долл. США.
Вместе с тем по-прежнему остается проблема «пиков» платежей в 2005, 2008 гг., а также проблемы улучшения структуры государственного долга и повышения эффективности управления портфелем государственных долговых обязательств.
Таким образом, становится очевидной необходимость разумной долгосрочной политики государства в области управления государственным внешним долгом. Проведение такой политики заимствований позволило бы в дальнейшем осуществлять выплаты по долгу без существенных нагрузок на имеющиеся ресурсы. Такая политика предполагает реализацию следующих мер:
1. Обозначение пределов новых заимствований. Сейчас самым важным моментом является снижение величины задолженности путем частичного отказа от новых заимствований, а также определения приоритетных направлений финансирования долга за счет привлеченных источников.
2. Особое внимание следует уделять первичным условиям заимствова-ний, номинальной стоимости облигаций, валюте инструментов, схемам разме-щения, процедуре и частоте выплаты доходов и т.п. В данном случае показателен пример евробондов, реструктуризация по которым крайне затруднена.
3. Структура заимствования должна быть оптимальной по срокам и по самому портфелю. Оптимизация заимствования состоит в том, чтобы избежать в будущем пиков платежей. Но если в практике управления портфелем ценных бумаг ставится задача повышения их доходности, то при управлении долговым портфелем стремятся к сокращению затрат. В связи с этим кредитный портфель необходимо удлинять и удешевлять в обслуживании, что требует оптимального выбора долговых инструментов. Ежегодная программа новых заимствований, представляемая правительством в ходе бюджетного процесса, должна включать в себя в качестве составного элемента расчетные графики платежей по погашению и обслуживанию долга.
4. Отказ от практики привлечения связанных кредитов.
5. В целях создания предпосылок для эффективного управления государственным долгом, соответствующего мировым стандартам в этой области, необходимо принять меры по обмену нерыночных категорий долга на рыночные финансовые инструменты. Особое направление - это обмен задолженности перед странами - членами Парижского клуба на облигации. До настоящего времени Клуб подобных операций не проводил. По этой причине даже проработка данного вопроса потребует большого политического давления на делегации, участвующие в заседаниях Клуба, тем более что такой обмен мог бы сопровождаться списанием части долга по аналогии с операцией по Лондонскому клубу.
6. В целях повышения эффективности использования средств, выделяе-мых на погашение и обслуживание задолженности, важное значение имеет по-лучение поддержки лидеров стран «семерки» в вопросах предоставления Рос-сийской Федерации права на проведение конверсионных операций в различных формах. Работа российской делегации в Парижском клубе показывает, что без такой поддержки делегации стран - членов Клуба не в состоянии принять устраивающее Российскую Федерацию решение.
7. Отдельная проблема - это явно ненормальная ситуация «разрыва» между фактическим экономическим, финансовым и политическим положением Российской Федерации и значениями ее суверенных кредитных рейтингов. В стране произошли существенные изменения, ее долговые коэффициенты вы-шли из зон долговой неустойчивости. Тем не менее уровни текущих российских рейтингов, даже с учетом их недавнего повышения, соответствуют значениям 1996 года - периода, когда Российская Федерация только возвращалась на мировые финансовые рынки, а ее экономика характеризовалась качественно худшими параметрами. Без повышения оперативности пересмотра международными агентствами присваиваемых Российской Федерации кредитных рейтингов притока в страну крупных объемов инвестиционных ресурсов можно ожидать не ранее чем через полтора - два года.
Необходимо стимулирование более интенсивной поддержки лидерами зарубежных стран, в первую очередь входящих в ОЭСР, линии на перевод Российской Федерации в группу рисков, соответствующую действительности, а также качественное улучшение работы с ведущими международными рейтинговыми агентствами. Решению таких задач может способствовать восстановление поста специального представителя Президента Российской Федерации по связям с международными финансовыми организациями.
|
обратная связь
