Необходимость погашения ранее принятых на себя долговых обяза-тельств является одним из основных факторов, определяющих не только интенсивность новых заимствований России, но и экономическую политику в целом.
Резкое ухудшение внешнеэкономической конъюнктуры, начавшееся в конце 1997 г. (события мирового финансового кризиса), стало катализатором наступления долгового кризиса в России 17 августа 1998 г. С этого момента Россия в полном объеме не выполняет своих обязательств по обслуживанию долга перед иностранными кредиторами и находится в состоянии так называемого «технического дефолта». В положении не в полной мере платежеспособного должника Россия не может претендовать на достаточный объем иностранных прямых инвестиций, без которых невозможен подъем национальной экономики.
Решение проблемы внешней задолженности и выстраивание новой стратегии привлечения и использования ссудного капитала, отвечающей национальным интересам и учитывающей общие закономерности международного движения капиталов, определяет перспективы развития России.
В этой связи анализ последствий внешних заимствований в широком контексте социально-экономических, нравственных, политических проблем России, определение эффективных путей снижения долгового бремени являются одними из наиболее актуальных для российской экономики теоретических и практических задач.
К наиболее значимым причинам обострения проблемы внешней задолженности в развивающихся странах и в странах с переходной экономикой можно отнести следующие:
- конфликт интересов кредиторов и заемщиков, противоречия между требованиями к экономической политике стран-заемщиков со стороны кредиторов и долгосрочными потребностями экономического развития стран-заемщиков;
- отсутствие адекватной институционально-правовой системы суверен-ного заимствования и урегулирования внешней задолженности как на нацио-нальном, так и на международном уровне;
- рост объемов и мобильности спекулятивного капитала.
В процессе импорта капитала основная цель, которую преследуют кредиторы, состоит в обеспечении возвратности кредитов и получении максимальной прибыли на вложенные средства. Для заемщика проблема ввоза ссудных ресурсов стоит значительно шире. Согласно исследованию, проведенному группой специалистов МВФ1 по ряду развивающихся стран, испытывающих трудности в обслуживании внешней задолженности, возможность в полной мере и вовремя осуществлять «долговые» платежи, как правило, достигается либо за счет сокращения других статей государственных расходов, либо за счет усиления фискального давления, либо за счет привлечения новых внешних займов. Требования кредиторов к полной выплате безнадежных или «трудных» долгов подрывают возможности экономического роста в странах-заемщиках и тем самым сокращают текущую стоимость будущих платежей по обслуживанию долга. Несовершенство существующей системы требований к экономической поли-тике стран-заемщиков начинает осознаваться и самими кредиторами. В частности, один из руководителей Международного валютного фонда Джеффри Сакс в своей работе, посвященной внешнему долгу, структурным преобразованиям и экономическому росту , отмечает, что оптимизация бюджетных показателей достигается путем снижения расходов без учета неблагоприятных структурных и социальных последствий, выражающихся в первую очередь в падении инвестиций и уровня жизни, и в конечном итоге оказывающих негативное воздействие на долгосрочную способность заемщика обслуживать свой долг.
Для снижения чрезмерного уровня государственных расходов по обслуживанию внешней задолженности необходимо сокращение долгового бремени как такового. Списание части основной суммы долга и процентных платежей международными кредиторами не только для наименее развитых, но и для стран со средним и выше среднего уровнем развития признаны многими международными экспертами одним из наиболее эффективных и взаимовыгодных для кредиторов и должников путей урегулирования проблем внешней задолженности. Однако существующие на сегодняшний день стандарты оценки долгового бремени для экономик отдельных стран в МВФ устарели и нуждаются в пересмотре.
Прототипом юридического механизма урегулирования проблемы внешней задолженности на международном уровне могло бы стать законодательство о банкротстве, действующее в развитых странах. Ключевая функция законодательства о банкротстве заключается в обеспечении необходимой основы для переговоров, которая могла бы свести всех участников процесса, создать механизмы для урегулирования проблемы задолженности между всеми классами кредиторов и предотвратить индивидуальный подход к решению проблемы задолженности.
Негативные последствия импорта ссудного капитала и проблемы внешней задолженности для ряда развивающихся стран и стран с переходной экономикой усилены тенденцией к росту международной мобильности капитала. Бумы кредитования и крупные вливания капитала в экономики развивающихся стран и стран с переходной экономикой с их несовершенными финансовыми системами, слабой макроэкономической политикой и корпоративным управлением провоцируют валютные и долговые кризисы. По мнению ряда международных экспертов, практический путь к совершенствованию принципов международной валютной системы видится в наделении МВФ функциями международного центрального банка с полномочиями кредитора «последней инстанции» .
По мере того, как происходит осмысление последствий валютных и долговых кризисов властями, отдельными хозяйствующими субъектами, обществом в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, расширяется диапазон оценок проблемы внешней задолженности не только в практике, но и в современной экономической теории - от требования в полном отказе от внешних займов до утверждения их стопроцентного преимущества перед внутренними.
Диверсификация структуры государственного долга за счет привлечения иностранных займов способствует снижению реальной стоимости обслуживания государственного долга и согласованию динамики долга с темпами экономического роста. Во-первых, с учетом низкого уровня внутренних сбережений, приток иностранного ссудного капитала ослабляет эффект вытеснения частных инвестиций. Во-вторых, в условиях низкого уровня развития внутреннего фондового рынка, характерного для начальных стадий экономических преобразований, выход на внешние рынки дополняет возможности внутреннего, особенно в отношении возможности привлечения средне- и долгосрочных средств. В-третьих, при условии относительной стабильности обменного курса национальной валюты привлечение внешних займов государством способствует снижению стоимости заемных ресурсов. В-четвертых, государственные внешние заимствования открывают дорогу на международный рынок капиталов отечественным банкам и фирмам, возможности которых могли быть до этого ограничены из-за отсутствия кредитной истории потенциальных заемщиков и низкого уровня доверия международных инвесторов.
Долгосрочные индикаторы внешней платежеспособности суверенного заемщика определяются соотношением основной суммы внешнего долга и та-ких макроэкономических показателей, как динамика роста ВНП, инвестиций, инфляции. В условиях экономического роста или падения важны не абсолютные их размеры, а доля государственного долга в ВВП и соотношение реального процента и темпа экономического роста. В краткосрочном аспекте выделяются долговые коэффициенты: отношение бремени обслуживания долга к объему экспорта и отношение объема резервов к импорту. Однако традиционная система долговых индикаторов при анализе платежеспособности развивающихся стран и стран с переходной экономикой должна быть дополнена и другими показателями, такими как: отношение суммы обслуживания государственного долга к государственным доходам и отношение суммы обслуживания государственного долга к государственным расходам.
Современные подходы к оптимизации структуры государственных внешних пассивов представлены методикой формирования «портфеля-ориентира», Среди механизмов снижения долговой нагрузки могут быть выделены операции по конверсии долга в иные активы, выкуп части долга на вторичном рынке.
В период с 1992 по 1997 гг. деятельность правительства РФ в области государственных заимствований и управления внешней задолженностью была направлена на решение двух основных задач: с одной стороны, на упорядочение отношений с внешними кредиторами бывшего СССР и установление новых графиков платежей по его долгам с учетом реальных возможностей обслуживания этих обязательств; с другой стороны, - на привлечение кредитных ресурсов извне для смягчения экономического кризиса и обеспечения роста экономики.
В результате реструктуризации долга, унаследованного от бывшего СССР, России удалось до некоторой степени оптимизировать график долговых выплат, В собственно управлении внешним долгом нашли применение такие традиционные инструменты снижения долгового бремени, как реструктуризация долга, конверсии части долговых обязательств в имущественные активы на территории России. Использовались и менее распространенные схемы - выплаты отступного, погашение задолженности полностью или частично в национальной валюте и т.д. Прорабатывался и вопрос о возврате или продаже долгов третьих стран России.
После 1992 г. привлечение капитала в Россию происходило в форме прямых и портфельных инвестиций, кредитов и путем размещения облигационных займов на международном рынке капиталов. Недостаточность в отечественной экономической теории и практике разработок по эффективному использованию государственных внешних займов для выхода из экономической рецессии и отсутствие опыта управления внешней задолженностью в новых экономических условиях, а также события мирового финансового кризиса привели в конечном итоге к обострению проблем в сфере государственных внешних заимствований России.
На 1 января 1999 г. суммарный непогашенный внешний долг правительства Российской Федерации и долг, принятый на себя правительством, составляет 143,9 млрд. долл.3 Эта сумма включает все кредитные соглашения, заключенные правительством Российской Федерации или гарантированные им, кредитные соглашения, заключенные Внешэкономбанком или гарантированные им. и кредиты, полученные или гарантированные экономическими субъектами, уполномоченными осуществлять заимствования от имени РФ. В соответствии с установленным графиком в 2000-2002 годах ежегодные платежи по внешнему долгу России должны составить в среднем 16 млрд. долл., а после 2002 г. должны начаться выплаты основного долга Парижскому и Лондонскому клубам. Чуть позже к ним добавится погашение новых еврооблигаций, выпущенных летом 1998 года в ходе добровольной частичной реструктуризации рынка ГКО-ОФЗ. В ближайшие 12 лет в соответствии с существующим графиком и объемом внешних государственных обязательства, Россия должна вернуть займов вместе с процентами на 180 млрд. долл., что составляет порядка 9 бюджетов 1999 г.
Спецификой российской долговой проблемы является тот факт, что ак-тивные экономические реформы, начавшиеся в 1992 г., уже проходили на фоне кризиса внешней задолженности. Постоянная угроза потери платежеспособности оказывала негативное воздействие на формирование государственной экономической политики в России, препятствуя выстраиванию долгосрочной стратегии экономического роста. На протяжении 90-х годов в России наращивание экспорта с целью повышения валютных поступлений происходило за счет сокращения емкости внутреннего рынка в условиях жесткой денежно-кредитной политики и неэффективной налоговой системы. Более детальное изучение тенденций в российском экспорте и применявшейся политики его стимулирования позволяет сделать вывод о том, что расширение физического и стоимостного объема экспорта имело лишь краткосрочный позитивный эффект, то есть в определенный непродолжительный период времени обеспечивало международную ликвидность страны (способность осуществлять текущее обслуживание внешнего долга), но не обеспечивало ее среднесрочной платежеспособности (способности к полному погашению долговых обязательств в установленные сроки). При этом происходило дальнейшее ухудшение структуры внешней торговли России. Средства, которые страна получала, наращивая экспорт в ущерб отраслевой структуре народного хозяйства и уровню производства в неэкспортных отраслях, расходовались, в конечном счете, на закупку импорта. Кризис внешней задолженности осенью 1998 г. продемонстрировал высокую степень зависимости страны от ввоза продовольственных и промышленных потребительских товаров.
Проблема внешней задолженности была усугублена нецелевым использованием предоставленных России кредитов. Хотя полные данные отсутствуют, и не представляется возможным четко определить направления использования внешних займов, можно утверждать, что внешние займы являлись на протяжении рассматриваемого периода источником финансирования расходов федерального бюджета в гораздо большей степени на текущее потребление (например, на выплаты задолженности бюджета по заработной плате), нежели на инвестиции.
Существенные трудности в управлении внешней задолженностью страны создает несовершенство организационной и правой системы государственных заимствований. Здесь можно выделить три основные проблемы:
- низкая эффективность институциональных механизмов контроля за внешним долгом;
- разрозненность и недостаточная полнота учета объема внешней задолженности и программы ее обслуживания;
- слабое взаимодействие органов государственной власти, ответственных за проведение политики заимствований и управления долгом.
Исследование экономического, институционально-правового и культурно-психологического фона, на которомсовершалась «новейшая история» российских внешних заимствований после 1992 г. и сложилось современное состояние дел в сфере внешней задолженности, свидетельствует о том, что решение проблемы внешней задолженности зависит от ком-плексного преобразования экономической политики в области внешней торговли, налогов и бюджета, модернизации законодательства по внешним заимствованиям.
Поиск новой долговой стратегии должен основываться на определении факторов, в наибольшей степени влияющих на перспективы внешней задолженности.
Россия нуждается в выработке широкого комплекса стратегических мер, направленных на обеспечение долгосрочного стимулирования экономики страны и интеграции в мировое хозяйство на основе учета национальных интересов. В этой связи политика в области импорта ссудного капитала и управления внешней задолженностью может быть эффективной только в том случае, если она включена органичным элементом в долгосрочную экономическую концепцию развития, которую необходимо разработать.
Проблемы совершенствования правового регулирования государственных и муниципальных долговых обязательств напрямую связаны с решением целого ряда задач, в том числе поставленных Российским государством при проведении правовой реформы. Это обусловлено прежде всего тем, что государственный и муниципальный долг экономической и финансово-правовой науками всегда рассматривается как явление многоаспектное и полифункциональное.
Следует отметить, что особая роль государственного долга обусловлена публичным характером последнего, который подтверждается нижеследующим.
Во-первых, социальной обусловленностью целей создания и использо-вания рынка долговых обязательств (погашение дефицита бюджета, межбюд-жетное регулирование, финансовая поддержка государственно значимых отраслей и сфер экономики и другие общезначимые для государства и его граждан цели); во-вторых, прямой связью с экономической безопасностью государства (государство-должник стоит перед угрозой выполнения любых требований государств-кредиторов; и наконец, в-третьих, прямой зависимостью с финансово-экономическими интересами членов общества (угроза неплатежей работникам бюджетной сферы, роста налогов, сборов, других общеобязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды).
Важно отметить, что столь значительная роль государственного (муниципального) долга в его непосредственном влиянии на развитие государства была оценена и российским законодателем. Не случайно в условиях серьезнейших экономических и политических преобразований, которые произошли в нашей стране в 90-х годах, проблемы правового регулирования государственного (муниципального) кредита и долга стали одновременно одними из самостоятельных направлений осуществления правовой реформы и прежде всего такого ее направления, как право- (нормо-) творчество. Впервые в законодательной практике нашего государства регулирование этого вопроса выносится на уровень акта высшей юридической силы – закона.
Ведь в условиях Союза ССР, несмотря на то что теоретическое понятие государственного долга исследовалось в научной литературе, не говоря уже о фактическом «присутствии» и функционировании названной категории в экономике нашей страны (причем как практически неотъемлемого атрибута экономики всех стран, в том числе и с развитой индустрией), ничего подобного нельзя было сказать о дефинировании данного понятия в актах федерального либо регионального уровня. В законах и в подзаконных актах Союза ССР понятие государственного долга закреплено не было, не говоря уже об отсутствии специального законодательного акта о государственном долге СССР. Здесь уместно вспомнить, что в нашей стране вплоть до 1985 года не опубликовывались даже статистические данные о величине государственного долга СССР. Поэтому принятие закона с аналогичным названием в Российской Федерации в 1992 году и имело столь важную роль в формировании нового механизма государственно-правового регулирования общественных отношений в сфере государственного долга в новых рыночных условиях хозяйствования и свидетельствовало об успешной реализации правовой реформы в сфере российских финансов. Важно отметить, что в законе впервые была определена и сама категория государственного долга.
При этом отметим, что в научной литературе и сейчас, и тогда (начало 90-х гг.) не было однозначной позиции по вопросу о правовом понятии государственного долга.
Кроме того, следует отметить, что экономисты и юристы также несколько по-разному интерпретировали эту категорию, отражая те или иные ее отдельные стороны. Так, экономисты в основном делают акцент на материальное содержание этой категории. Одни из них определяют государственный долг как накопленную задолженность государственных органов, другие - как сумму накопленных в стране за определенный период бюджетных дефицитов за вычетом накопленных профицитов или излишков . Некоторые экономисты более обстоятельно характеризуют госдолг, определяя его как сумму прямых долговых обязательств органов государственного управления перед экономическими единицами других секторов экономики внутри страны (внутренний долг), а также перед зарубежными кредиторами (внешний долг) .
Правоведы вкладывают в это понятие, как правило, обязательственный аспект, указывая, что государственный долг - это прежде всего обязательства государства в лице Правительства РФ и соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации перед своими заимодавцами (кредиторами), состав которых зависит от «правил» и «ограничений», установленных либо санкционированных самим государством .
Важно отметить, что в Законе «О государственном внутреннем долге» впервые нашел свое закрепление и такой дискуссионный вопрос, как управле-ние госдолгом. При этом «управлению государственным долгом» была посвящена отдельная статья Закона (ст. 3), в которой было закреплено разграничение компетенции представительных и исполнительных органов государственной власти в этой сфере. Так, на исполнительные органы (Правительство РФ) возлагались обязанности по разработке и представлению совместно с Центральным банком Российской Федерации основных направлений политики в отношении государственного внутреннего долга, а также само управление государственным внутренним и внешним долгом. Представительные органы власти (в то время - Верховный Совет РФ) определяли политику в отношении государственного внутреннего долга, утверждали его верхний предел при утверждении федерального бюджета, а также принимали законодательные акты о выпуске, обращении, погашении долговых обязательств России, являющиеся основой деятельности исполнительных органов власти (Правительства РФ) по управлению государственным долгом. Однако само понятие «управления государственным внутренним долгом» в Законе не закреплялось, также как и предусмотренное ст. 4 этого акта понятие обслуживания государственного внутреннего долга.
Все это, безусловно, порождало не только различные теоретические интерпретации названных дефиниций, но и вызывало практические трудности в нормотворческой и правоприменительной деятельности в сфере управления государственным внутренним долгом.
Понятие же государственного внешнего долга первоначально было за-креплено в Законе РФ «О государственных внешних заимствованиях РФ и государственных кредитах, предоставляемых РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» . В этом Законе государственные внешние заимствования Российской Федерации определялись как «привлекаемые из иностранных источников (иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций) кредиты (займы), по которым возникают государственные финансовые обязательства Российской Федерации как заемщика финансовых средств или гаранта погашения таких кредитов (займов) другими заемщиками» . При этом устанавливалось, что государственные внешние заимствования Российской Федерации формируют государственный внешний долг Российской Федерации.
Дальнейшим шагом реализации правовой реформы в аспекте определения приоритетов в издании базовых, наиважнейших кодифицированных актов в финансовой сфере явилось принятие в 1998 году Бюджетного кодекса РФ, подробно закрепившего правила осуществления государством и муниципальными образованиями заимствований у различных субъектов в новых условиях рыночной экономики денежных средств для решения общегосударственных задач.
В связи с вступлением с 1 января 2000 г. в силу нового кодифицированного источника финансового и бюджетного права - Бюджетного кодекса РФ, Закон РФ от 13.11.1992 «О государственном внутреннем долге», так же как и Закон РФ от 26.12.1994 «О государственных внешних заимствованиях РФ и государственных кредитах, предоставляемых РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям», утратил юридическую силу. При этом, однако, теоретические и практические проблемы в сфере государственного (муниципального) долга и управления им остались и в Бюджетном кодексе, как и раньше, неразрешенными. Это связано прежде всего с тем, что Бюджетным кодексом РФ (далее - БК РФ) не было закреплено на законодательном уровне ни одно из вышеуказанных понятий. Так и в настоящее время по-прежнему нуждаются в комплексном анализе проблемы «управления» и «об-служивания» долга, причем как со стороны экономистов и финансоведов, так и с позиций науки управления и менеджмента. Однако, прежде чем говорить о конкретных нерешенных вопросах правового регулирования в этой сфере, необходимо отметить, что Бюджетный кодекс РФ закрепил общее понятие «государственного долга», что является новацией для российского законодательства, которое всегда разграничивало понятия «внутреннего» и «внешнего» долга. В статье 97 БК РФ указывается, что государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Правительства Российской Федерации, выраженные в валюте Российской Федерации перед юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законодательными актами Российской Федерации. Государственный долг субъекта РФ определяется (в ст. 99 БК РФ) «как совокупность долговых обязательств субъекта РФ».
Особый научный интерес для теории финансового права представляет в настоящее время проблема о соотношении категорий «государственный долг» и «государственный кредит». Необходимо отметить, что этот вопрос достаточно дискуссионен. Так, некоторые авторы, рассматривая вопрос об управлении государственным кредитом, фактически отождествляют этот вопрос с управлением госдолгом , другие - относят категории государственного кредита и государственного долга к различным отраслям права: гражданскому и финансовому соответственно .
Не останавливаясь подробно на анализе указанных проблем, отметим, что следует иметь в виду то обстоятельство, что госдолг наукой финансового права действительно всегда рассматривался взаимосвязанно с такой финансово-правовой категорией, как государственный кредит. Это обусловлено тем, что государственный кредит и государственный долг прежде всего следует рассматривать через призму философских категорий «причина» и «следствие». Ведь образование государственного внутреннего долга является своеобразным экономико-правовым следствием госкредитных отношений, а точнее - следствием функционирования государственного кредита и одним из юридических выражений последнего.
Государственный кредит практически во всех учебниках по финансовому праву раскрывается как отношения, в которых государство выступает заемщиком или кредитором. В первом случае речь идет о так называемом «активном», а во втором - «пассивном» кредите .
Однако Бюджетный кодекс РФ (гл. 15) термин «государственный кре-дит» впервые применяет исключительно к отношениям, в которых государство выступает в качестве кредитора (причем только иностранных государств). В тех же случаях, когда государство выступает в качестве заемщика временно свободных денежных средств юридических и физических лиц и иностранных государств, субъектов международного права и т.п., Кодекс говорит об отношениях «по государственному заимствованию», «долговых обязательствах» и т.п. Такой подход законодателя к изменению теории государственного кредита ничем не аргументирован, хотя и «ломает» давно установленную и признанную мировой экономической и финансово-правовой науками парадигму по данному вопросу.
Особый теоретический и практический интерес в аспекте совершенствования правового регулирования государственного долга вызывает также вопрос о классификации госдолга на внутренний (интернальный) и внешний (экстернальный). Этому вопросу достаточно много внимания уделено в экономической литературе , хотя «спровоцирован» он был исключительно правовой неразберихой в законодательстве, некорректностью классификаций госдолга, закрепленной финансово-правовыми нормами: первоначально - в Законе РФ «О государ-ственном внутреннем долге», затем - и в Бюджетном кодексе РФ.
--------------------------------
<*>
Коротко раскроем сущность обсуждаемых в литературе проблем. Дело в том, что российским законодателем в основу классификации госдолга на внутренний и внешний положен признак «национальности» валюты выпущенных в обращение государственных ценных бумаг. Так, если последние были «нашей» рублевой «национальности», то они в соответствии с законодательством должны были быть отнесены к внутренним займам (и соответственно внутреннему долгу). А если «не нашей», т.е. долларовой (либо другой иностранной), - то к внешним займам (и соответственно внешнему долгу). Однако, учитывая, что помимо классификации заимствований по признаку валюты возникающих обязательств («рублевые - относятся к внутреннему, а валютные - к внешнему долгу» ) в научной литературе предлагаются и другие основания классификации, следует, на наш взгляд, поддержать высказанную в литературе точку зрения о классификации долга на внутренний и внешний в зависимости от размещения: долг перед нерезидентами следует относить к внешнему, а перед резидентами - к внутреннему долгу.
Этот вопрос является актуальным по ряду обстоятельств. Прежде всего это важно для эффективного бюджетного планирования и осуществления бюджетного процесса. Ведь в соответствии со ст. 181 БК РФ, закрепляющей состав показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в проекте закона о бюджете в качестве самостоятельных, должны быть определены следующие характеристики государственного и муниципального долга: верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга, предел предоставления государственных гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований и другие предельные значения государственных внутренних и внешних заимствований. Кроме того, одновременно с проектом бюджета должны быть (ст. 182 БК РФ) подготовлены в числе прочих документов и материалов: структура государ-ственного и муниципального долга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год. Таким образом, вопрос о классификации государственного долга на внутренний и внешний имеет не только теоретическое, но и практическое значение как для организации правильного учета, являющегося, в свою очередь, базовой основой для аналитической работы по разработке субъектами управления госдолгом предложений в области политики на рынке государственного долга, представляемых на утверждение представительному органу государственной власти. Кроме того, проблема управления госдолгом напрямую связана с проблемой оперативной управленческой деятельности исполнительных органов власти в этой сфере, в частности с вопросом выбора конкретных финансовых инструментов управления долгом. В целом же это очень важный момент в деле осуществления «качественного» бюджетного процесса, а также разработки реальных, основанных на достоверных статистических данных программ и планов социально-экономического развития страны .
Важно отметить, что Бюджетным кодексом РФ восприняты изменения, связанные с развитием федеративных отношений в нашей стране. Так, государственный долг впервые подразделяется на государственный долг Российской Федерации и государственный долг субъекта Российской Федерации.
При этом в статье 99 БК РФ впервые в законодательной практике под-робно закреплено не только само понятие государственного долга (долговых обязательств) субъекта Российской Федерации, но и его классификация по различным основаниям.
Так, долговые обязательства субъекта Российской Федерации по формам могут состоять из: кредитных соглашений и договоров; государственных займов субъекта Российской Федерации, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта Российской Федерации; договоров и соглашений о получении субъектом Российской Федерации бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта Российской Федерации; соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъектов Российской Федерации прошлых лет. При этом особо закреплено правило о том, что долговые обязательства субъекта Российской Федерации не могут существовать в иных формах, за исключением предусмотренных настоящим пунктом. Аналогичные нормы установлены в БК РФ и в от-ношении муниципального долга (ст. 100).
Говоря о проблемах совершенствования правоотношений в сфере государственного долга как одном из направлений реформы бюджетного и финансового законодательства, необходимо назвать проблему, связанную с исполнением государством и муниципальными образованиями взятых на себя долговых обязательств. Ведь, как известно, наиболее распространенными методами управления государственным (муниципальным) долгом на стадии его погашения являются такие методы управления, как рефинансирование, конверсия, консолидация, унификация. Именно эти действия и признано называть «мероприятиями по управлению государственным долгом». Не останавливаясь в рамках обозначенной нами темы на анализе их содержания, достаточно подробно описанного в финансово-правовой и экономической литературе , отметим, что применение их на практике управления государственным (муниципальным) долгом свидетельствует о достаточно серьезных проблемах как в аспекте соблюдения прав граждан и организаций - кредиторов государства, так и теоретических проблем, касающихся коллизий между бюджетным и гражданским законодательством, а также между нормами бюджетного законодательства .
В частности, к названным относится противоречие между ст. 817 ГК РФ, в соответствии с которой законодательно запрещено изменять условия государственного займа, в т.ч. в целях управления госдолгом и применения предусмотренной бюджетным законодательством (ст. 105 БК РФ) «реструктуризации долга».
В Бюджетный кодекс РФ 5 августа 2000 года были внесены изменения, в том числе и в ст. 105, в соответствии с которыми закрепляется положение о том, что рефинансирование долга в отличие от ранее действовавшей редакции допускается теперь только на основании «соглашения». Это безусловно свидетельствует о стремлении законодателя устранить противоречия в правовом регулировании управления госдолгом. Однако указанное «нововведение» до конца коллизии между бюджетным и гражданским законодательством не устранило. Ведь в новой редакции ст. 105 БК РФ:
1. Не указаны стороны этого соглашения;
2. Отсутствует законодательно закрепленный механизм достижения та-кого соглашения между государством - должником и кредиторами;
3. Не закреплен особый порядок судебной защиты финансовых прав граждан и юридических лиц, являющихся собственниками государственных ценных бумаг;
4. Не разработаны и законодательно не закреплены государственные гарантии по государственному внутреннему долгу.
Несмотря на установление в ст. 97 БК РФ правила о том, что государственный долг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну, а также аналогичных норм относительно обеспечения государственного долга субъекта РФ и долга муниципальных образований за счет их имущества, механизма применения данной нормы пока тоже нет.
Таким образом, перед законодателем и органами управления государственным (муниципальным) долгом в настоящее время стоят задачи разработки и правового закрепления механизма достижения названного «соглашения» сторонами (участниками) государственных долговых обязательств. Между тем, учитывая, что обладателями долговых обязательств (в виде ценных бумаг) являются не только крупные банки, страховые компании, международные организации, но и многочисленные «мелкие» предприятия, организации, а также граждане (в том числе иностранцы и апатриды), можно предположить, что достичь этого будет крайне сложно (скорее - невозможно!).
В связи с этим необходимо, на наш взгляд, в БК РФ ввести норму, прямо предусматривающую возможность судебной защиты прав кредиторов (граждан, юридических лиц) в случае неисполнения заемщиками (государством, муниципальными образованиями) своих долговых обязательств. При этом требуется разработать и закрепить на правовом уровне механизм применения финансово- и гражданско-правовой ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязательств названными заемщиками за счет средств их обеспечения, так как это установлено бюджетным законодательством: «полностью и без условий» всем имуществом, составляющим государственную (муниципальную) казну.
Возможно, кто-то усомнится в целесообразности установления в БК РФ именно специальной нормы, основываясь на предположении, что кредиторы государства, мол, и так могут обратиться за защитой своих прав в суд, ибо статья 97 БК РФ является нормой прямого действия и, кроме того, статьей 35 Конституции РФ закрепляется корреспондирующая норма о том, что «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения». Это действительно так. Можно даже добавить, что в соответствии с п. 1 протокола N 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950, закрепившего правило о том, что «никто не может быть произвольно лишен своего имущества...», следует рекомендовать кредиторам российского государства обращаться за защитой своих прав в Европейский Суд по правам человека. Но...
Весь парадокс как раз и заключается в том, что если даже условно (подчеркнем - условно!) предположить, что суд общей юрисдикции по иску гражданина - собственника государственных ценных бумаг либо арбитражный суд по иску юридического лица взыщет с государства в счет исполнения обязательств по неисполненному государственному долговому обязательству причитающуюся кредитору сумму долга, то вряд ли можно надеяться на ее реальное получение. Это также обусловлено рядом противоречий между нормами ГК и БК РФ. Так, например, в соответствии со ст. 158 БК РФ выплата средств по исполнительным листам, выданным на основании решения суда о взыскании средств из казны Российской Федерации, производится из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств федерального бюджета. Однако Минфин РФ, как правило, ссылается на отсутствие таких «выделенных» средств. Несмотря на то что вроде бы и на этот случай (отсутствия либо недостаточности на счете бюджета (лицевом счете получателя бюджетных средств) денежных средств) БК РФ закрепил процедуру предъявления исполнительного листа, установив в ст. 255 п. 2 оче-редность списания денежных средств со счета бюджета и лицевых счетов получателей бюджетных средств, фактически получить их очень сложно, а точнее - невозможно по ряду причин. Во-первых, потому, что «списание средств по платежным документам, предусматривающим финансирование расходов на обслуживание и погашение государственного и муниципального долга» относится к предпоследней (4-й) очереди . Есть и иное обстоятельство, свидетельствующее о практической невозможности получения денежных средств из казны государства. Так, статьей 124 ГК РФ прямо закреплено, что РФ и ее субъекты выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с учетом особенностей данных субъектов. Эта особенность как раз и заключается в публично-правовом характере названных отношений, что абсолютно не учтено законо-дательством, регулирующим исполнение решений судов . Механизм взыска-ния денежных средств по исполнительным делам в отношении должника-государства этим законодательством не закреплен.
|
обратная связь
