Основная суть проводимой в настоящее время в России бюджетной ре-формы состоит в смещении акцентов от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
В целях повышения результативности бюджетных расходов Правительство РФ своим Постановлением от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» .
Осуществляемое в настоящее время в России бюджетное реформирование направлено как на повышение результативности бюджетных расходов, так и на оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
Необходимость бюджетного реформирования была предопределена тем, что, несмотря на достаточно серьезные реформы, проведенные за последние годы (в частности, после принятия в 1998 г. и вступившего в силу с 2000 г. Бюджетного кодекса РФ) в бюджетной сфере, все же до настоящего времени в стране еще не в полной мере действуют механизмы среднесрочного и долговременного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов.
Одним из важнейших условий, послужившим основанием расширения возможностей и институциональных стимулов повышения эффективности управления государственными (муниципальными) финансами и переориента-ции деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов, являются складывающиеся в настоящее время благоприятные условия для ускорения бюджетной реформы. К таким фактам относится создание в 2004 г. Стабилизационного фонда Российской Федерации, обеспечивающего повышение устойчивости федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры.
Таким образом, основной целью проводимого бюджетного реформирования в нашей стране является переход от теоретической модели «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к использованию иной экономико-правовой парадигмы, где основной целью государственного регулирования экономикой является «управление результатами», достигаемое посредством повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и распорядителей и получателей (администраторов) бюджетных средств «в рамках четких среднесрочных ориентиров».
Между этими теориями существует большое различие. Так, если в первом случае, т.е. в рамках концепции «управления ресурсами», бюджет в основном формируется «путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации РФ», то во втором, т.е. в рамках концепции «управления результатами», бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. При этом бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), особое внимание при их планировании уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. В отличие от первого из названных вариантов бюджетного регулирования, когда для достижения сбалансированности бюджета и выполнения бюджетных проектировок требуется постоянное и не допускающее инициативы соблюдение жестких бюджетных ограничений, во втором случае - расширяется самостоятельность и ответственность распорядителей и получателей (администраторов) бюджетных средств. Для последних устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигно-ваний с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на вы-полнение определенных функций и программ, детализация направлений ис-пользования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.). И если при первом варианте ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей, то при втором - приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.
Ядром нового подхода к управлению бюджетными средствами является хорошо известная в мировой экономической практике концепция (модель) «бюджетирования», ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации.
Таким образом, основная суть проводимого в нашей стране бюджетного реформирования заключается в совершенствовании и расширении сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, когда в основу бюджетных проектировок кладутся четкие и обоснованные цели, рассчитанные на среднесрочный период (а не годовой). Одновременно проводимая бюджетная реформа предусматривает приближение бюджетной классификации РФ к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы.
Оценивая предпринятые Правительством РФ меры по ускорению бюд-жетного реформирования в России и переходу к новым методам государственного управления финансами, можно констатировать, что они основаны и полностью соответствуют мировым экономическим и правовым стандартам.
Ведь согласно положениям экономической теории для достижения качественного роста экономики любой страны необходимо, чтобы в основу принимаемых стратегических и тактических решений публичных органов власти была положена взвешенная и хорошо продуманная финансовая (экономическая) политика. Аналогичное значение несет для бюджетного реформирования и финансово-правовая политика. Являясь одним из самостоятельных направлений правовой политики России, она имеет не только важное ориентирующее значение для развития финансового права, но и влияет на эффективность функционирования финансов и экономики страны, реализацию задач социального развития, укрепления государства и его безопасности.
Важно учитывать и то обстоятельство, что финансовая политика и фи-нансово-правовая политика как органические части экономической и правовой политики государства всегда должны иметь целевую направленность. Поэтому одной из основных задач ученых-экономистов и финансоведов при разработке концепций указанных политик является правильное и четкое определение приоритетных целей названных политик. Безусловно, основным ориентиром здесь должна стать Конституция РФ, где закреплено, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). В этой связи финансово-правовая политика приобретает особое значение для достижения целей, обозначенных в Основном законе страны.
--------------------------------
Говоря о роли финансово-правовой политики, не будет преувеличением сказать, что она распространяется и охватывает своим воздействием практически все области жизнедеятельности общества и государства, что в конечном итоге отражается на интересах каждого человека, на возможностях реализации его конкретных прав. Особенно это касается такого важнейшего вида финансовой правовой политики, как бюджетная, а в ее рамках - государственной долговой политики. Согласно Концепции бюджетного реформирования именно государственной долговой политике отведена одна из ведущих ролей в повышении эффективности государственного управления и реструктуризации бюджетного сектора. Ведь, как известно, формирование бюджетной политики в области управления государственным долгом выступает составной частью системы управления государственными финансовыми ресурсами.
Экономисты, проводя исследования основных тенденций финансовой политики в ХХ в., к одной из основных черт финансовой политики в указанный период отнесли то обстоятельство, что финансовая политика России как по используемым финансовым инструментам, так и по эффективности функционирования институтов финансовой власти, существенно отстает от мировых стандартов в этой области. При этом, как отмечает В.К. Сенчагов, «наибольшее отставание наблюдается в бюджетном планировании, исполнении бюджета, управлении внутренним и внешним долгом, осуществлении контроля и надзора за функционированием фондового рынка» . Исследователи связывают указанные «прорехи» российской финансовой политики и с тем, что «большинство рекомендаций Международного валютного фонда (МВФ) используются механически, без необходимой адаптации к российским условиям» .
При рассмотрении основных проблем формирования и реализации финансово-правовой политики в сфере государственного долга важно обратить внимание на недопустимость смешивания понятия цели финансово-правовой долговой политики государства с основными функциями (задачами) государственных органов в указанной сфере . Так, основной целью долговой правовой политики всех уровней власти как одного из самостоятельных направлений финансово-правовой политики является создание благоприятных условий и социальных нормативов уровня жизни и благосостояния каждого гражданина страны. Это напрямую, как указывалось, вытекает из ст. 7 Конституции РФ. Поэтому следует согласиться с высказанным в литературе мнением о том, что конкретные задачи, стоящие перед государственными органами в сфере финансовой (и, соответственно, финансово-правовой) политики хотя и имеют важное значение, но не могут являться целью самой политики. Они, по справедливому мнению А.С. Колесова, являются лишь «ее составными частями или ее путями» . «Разве, - пишет автор, - ...какие-то конкретные моменты финансовой работы, при всей их значимости, не должны предполагать каких-то конкретных ориентиров? Ведь не могут же они быть самоцелью: процесс ради процесса?» . И как раз такой целью и является такое фундаментальное направление, как создание социального государства базисной основы для решения задачи повышения благосостояния каждого человека и гражданина, в нем проживающего.
Однако при этом следует учитывать, что конкретные задачи, возложенные на государственные органы в сфере государственного долга (и их четкая и своевременная реализация), сами, в свою очередь, безусловно, влияют на достижение основной цели долговой политики. Указанные задачи особую роль играют в обеспечении прямых и обратных связей между реализацией целей финансово-правовой политики в целом и выполнением соответствующими государственными органами возложенных на них задач и функций. К сожалению, многие исследователи отмечают, что российская финансово-экономическая и финансово-правовая политика последнего десятилетия XX в. не отличалась целевой ориентацией на социально-экономический рост благосостояния населения страны (не говоря уже о правовом закреплении приоритетности именно социальной составляющей целей названных политик), отдавая предпочтение фискальным интересам, т.е. интересам пополнения государственной казны. Между тем опыт петровской эпохи, когда, как писал историк В.О. Ключевский, «Петр не оставил после себя ни копейки государственного долга, не израсходовал ни одного рабочего дня у потомства, напротив, завещал преемникам обильный запас средств, которым оно долго пробавлялось, ничего к ним не прибавляя» , свидетельствует о том, что финансовая политика, даже при полном отказе от государственных заимствований, если она ориентирована исключительно на пополнение казны и увеличение государственных доходов, не обеспечивает условий общего экономического успеха. Отмечая преимущество Петра I перед своими преемниками в том, что он «был не должником, а кредитором будущего», и давая оценку проведенным им реформам, В.О. Ключевский одновременно констатирует, что Петр «внес в народно-хозяйственный оборот такое количество нового производительного труда, которое трудно взвесить и оценить. Но обязательные признаки такого обогащения обнаружились не в подъеме общего уровня народного благосостояния, а в ведомостях казенного дохода. То есть, говоря другими словами, все преимущества петровских реформ заключались в основном в пополнении государственной, а точнее - «государевой», казны, что отразилось в бюджетных ведомостях, но никак не отразилось на повышении благосостояния российского народа.
Учитывая этот исторический опыт, на современном этапе важно добиться, чтобы приоритет при реализации в России фундаментальных структурных и финансово-бюджетных реформ при любых (даже форс-мажорных) обстоятельствах и условиях был отдан в первую очередь обеспечению роста общего благосостояния населения Российского государства. Мировой опыт развития свидетельствует о необходимости формирования финансовой и финансово-правовой политики во всех ее сферах, прежде всего с позиций преодоления бедности и низкого прожиточного уровня ныне живущего поколения, снижения инфляции и достижения целей повышения социально-экономического развития страны в целом.
В аспекте изложенного следует сделать вывод о том, что государствен-ные заимствования, ведущие к формированию государственного (муниципального) долга, обслуживание и погашение которого отнесено законодательством (ст. ст. 84, 86, 87 БК РФ) к одному из основных видов бюджетных расходов, должны расходоваться на строго определенные цели. Конечно, в первую очередь это касается стратегических (общих) целей государственных (муниципальных) заимствований. И в данном случае целевой характер государственных долговых обязательств получил нормативно-правовое урегулирование на уровне кодифицированного акта. Так, в п. 1 ст. 103 БК РФ, регламентирующей общий (стратегический) порядок государственных внешних заимствований Российской Федерации, закреплено, что «государственные внешние заимствования Российской Федерации используются для покрытия дефицита федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств Российской Федерации» . При этом под государственными внешними заимствованиями Российской Федерации в соответствии со ст. 6 БК РФ понимаются целевые иностранные кредиты (заимствования), т.е. форма финансирования проектов, включенных в Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основах путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов.
Целевые иностранные кредиты включают в себя также:
а) связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм;
б) нефинансовые кредиты международных финансовых организаций.
Связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, в свою очередь, представляют собой форму привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок товаров, работ и услуг за счет средств правительств иностранных государств, банков и фирм в основном в стране кредитора; а нефинансовые кредиты международных финансовых организаций - форму привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций.
Целевой характер государственных и муниципальных внутренних заимствований, под которыми в соответствии с БК РФ (ст. 6) понимается «передача в собственность Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования денежных средств, которые Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа», также имеет нормативную основу. Средства, привлеченные в порядке внутренних заимствований, используются на цели, установленные в п. 1 ст. 104 БК РФ «Право государственных и муниципальных внутренних заимствований». К этим целям законодатель относит: а) покрытие дефицитов государственного бюджета (федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации) и муниципального бюджета и б) финансирование расходов со-ответствующих бюджетов в пределах расходов на погашение государст-венных и муниципальных долговых обязательств. В соответствии с действующим законодательством расходование средств, полученных от привлечения государственных и муниципальных внутренних заимствований не по целевому назначению, влечет применение мер ответственности.
При этом право осуществления государственных внутренних заимствований и выдачи государственных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) от имени Российской Федерации, так же как и при внешних заимствованиях, принадлежит Правительству РФ либо уполномоченному Правительством РФ ответственному федеральному органу исполнительной власти.
Пределы внешних и внутренних заимствований утверждаются в зависимости от уровня: либо федеральным законом о федеральном бюджете, либо законом субъекта РФ о бюджете (либо правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете) на очередной финансовый год (ст. ст. 106, 107 БК РФ).
В соответствии со ст. 108 БК РФ в Программу государственных внеш-них заимствований РФ, представляющую собой перечень внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год, включаются внешние заимствования с обязательным разделением их на несвязанные (финансовые) заимствования и целевые иностранные заимствования. Законодателем установлено, что цели использования средств, полученных от привлечения внешних заимствований в названной Программе, закрепляются лишь для последней разновидности иностранных заимствований. Для несвязанных (финансовых) заимствований в Программе должны быть указаны лишь: источник привлечения суммы заимствования и срок погашения. По целевым же иностранным заимствованиям в Программу обязательно включаются такие показатели, как цели заимствования и направления использования; источник заимствования; суммы заимствования; срок погашения; конечный получатель; гарантии третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет конечным заемщиком, если для него пре-дусмотрен такой возврат, с указанием организации (органа), предоставившей гарантию, срока действия и объема обязательств по гарантии; оценка объема использованных средств до начала очередного финансового года; и, наконец, прогноз объема использования средств в очередном финансовом году.
Отдельно в Программе государственных внешних заимствований РФ должны быть предусмотрены все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долларов США, на весь срок займа. Данные займы и государственные гарантии подлежат реализации только при условии их утверждения в составе Программы государственных внешних заимствований РФ Федеральным Собранием РФ.
Важно заметить, что законодатель регламентировал в БК РФ предель-ный объем конкретных займов, не конкретизированных в Программе государственных внешних заимствований РФ. Он составляет не более 15%. В БК РФ закреплено, что в Программе «объем, детализированный по конкретным займам, должен составлять не менее 85 процентов общего объема внешних заимствований» (п. 3 ст. 108 БК РФ).
В соответствии с действующим законодательством Правительство РФ наделено правом осуществления внешних заимствований, не включенных в Программу государственных внешних заимствований РФ, если указанные внешние заимствования осуществляются в процессе реструктуризации государственного внешнего долга РФ, которая приводит к снижению расходов на обслуживание государственного внешнего долга РФ в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга РФ.
Данное право распространяется исключительно на несвязанные (финансовые) государственные внешние заимствования Российской Федерации.
Законом также регламентировано, что в Программу государственных внешних заимствований РФ в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.
В соответствии со ст. 110 БК РФ Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований представляет собой перечень внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований на очередной финансовый год по видам заимствований, общий объем заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета и погашение государственных, муниципальных долговых обязательств.
В случае выпуска долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований с обеспечением исполнения обязательств в виде обособленного имущества программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований должна содержать количественные данные об эмиссии указанных обязательств, выраженные в валюте России, а также перечень имущества, которое может служить обеспечением исполнения этих обязательств в течение срока заимствования.
Названная Программа представляется федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ соответствующему законодательному (представительному) органу в виде приложения к проекту закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год.
В нее в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке. Следовательно, в отличие от внешних заимствований Программа внутренних заимствований вообще не включает в себя такого пункта, как указание целей каких-либо конкретных займов, что, думается, не вполне оправданно с позиций мониторинга результативности расходования бюджетных средств в рамках проводимой бюджетной реформы. В связи с этим целесообразно ввести в Бюджетный кодекс РФ изменения, предусмотрев возможность выпуска целевых внутренних займов. В этом случае на нормативном (законодательном) уровне будут закреплены не только стратегические (общие), но и тактические (конкретные) цели внутренних заимствований.
В соответствии с действующим законодательством средства, получен-ные от привлеченных внешних заимствований, используются лишь на те цели, общие (стратегические) направления которых имеют правовое закрепление в п. 1 ст. 103 БК РФ. Законодатель выделяет две, не подлежащие расширительному толкованию, стратегические цели: во-первых, покрытие дефицита федерального бюджета и, во-вторых, погашение государственных долговых обязательств РФ. В связи с этим нецелевое использование указанных средств в соответствии со ст. ст. 283 и 289 БК РФ является основанием применения мер принуждения.
Расходование средств, полученных РФ в порядке заключения договоров о предоставлении кредитов (займов), также имеет целевое назначение. Однако эти цели установлены не в БК РФ. Они определяются в рамках утвержденной Программы государственных внешних заимствований РФ Правительством РФ.
В связи с изложенным необходимо отличать цели использования госу-дарственных (внутренних и внешних) заимствований от целей государственной финансово-экономической и финансово-правовой политики. И если цели использования государственных внутренних и внешних обязательств строго регламентированы законом (ст. ст. 103, 104 БК РФ), то цели государственной долговой политики как разновидности финансово-экономической политики в Бюджетном кодексе РФ не закреплены. Однако это не значит, что они могут быть произвольными. Кроме того, учитывая, что помимо государственной долговой политики существует также и государственная долговая правовая политика как разновидность правовой политики, цели последней в силу ее оформления правом обязательно должны иметь правовой источник регулирования, причем не только конституционными нормами, но и нормами финансового и бюджетного права.
При исследовании вопросов взаимосвязи стратегических и тактических целей государственных заимствований с проблемами современного бюджетного реформирования в РФ одновременно следует помнить, что сам дефицит бюджета, на покрытие которого в соответствии с БК РФ могут быть использованы заимствования (причем как внутренние, так и внешние), может быть обусловлен разными причинами: как объективными, так и субъективными. К числу последних могут быть отнесены и такие причины, как непродуманность и негативные последствия каких-либо государственных реформ. В связи с этим важно отметить, что проводимая в настоящее время в России бюджетная реформа в случае ее недостаточной просчитанности и обоснованности в первую очередь может явиться причиной такого явления, как несбалансированность бюджета, т.е. либо бюджетного дефицита, либо бюджетного профицита. Бюджетный дефицит, в свою очередь, повлечет новый «всплеск» внутренних и внешних займов.
Однако если дефицит бюджета - это явление достаточно распространенное и характерное для экономики большинства стран, в т.ч. и развитой экономики, то о профиците как о состоянии бюджета, когда доходы превышают расходы, такого вывода сделать нельзя. В отличие от профицита, дефицит бюджета - состояние наиболее характерное для бюджетного процесса. Типичность дефицита бюджета для экономики государства поддерживается практически всеми учеными-экономистами. Так, например, профессор С.И. Лушин объясняет это тем, что «у нормального» государства средств всегда не хватает» .
Говоря о сбалансированности бюджета, важно отметить, что в соответствии с российским бюджетным законодательством это правовой принцип, так как бюджет должен быть сбалансированным именно в соответствии с предписаниями Бюджетного кодекса Российской Федерации .
Е.А. Рыжкова, анализируя вопросы бюджета и бюджетного права в зарубежных странах, отмечает, что «на сегодняшний день не во всех странах сбалансированность бюджета является принципом права, скорее, она рассматривается как некий идеал и юридически никто не мешает правительству представить парламенту несбалансированный бюджет» . В большинстве стран с развитой экономикой нет такого жесткого подхода к принятию исключительно бездефицитного бюджета. В США, например, в отличие от России бюджет может приниматься с дефицитом , так как там государственное регулирование основано на теории циклического балансирования бюджета. Ее суть была определена еще в 30-е гг. ХХ столетия Дж. Кейнсом и состояла в легализации бюджетного дефицита для стимулирования экономики. При этом именно государственный кредит (и государственные заимствования) согласно этой теории призван выполнять роль «встроенного стабилизатора», который не только способен уменьшить несоответствие и несбалансированность доходов и расходов, но и способствовать инвестированию в экономику части временно свободных денежных средств организаций, а также сбережений населения. Доходы и расходы (источники погашения), связанные с государственными долговыми обязательствами, в отличие от российской практики бюджетного процесса и формирования бюджета вынесены за рамки бюджета . В соответствии же с БК РФ дефицит бюджета фигурирует как балансирующая статья (наряду с доходными статьями федерального бюджета), а расходы по обслуживанию и погашению государственного долга включены в состав расходных статей бюджета.
Таким образом, резюмируя изложенное, следует отметить, что использование государственных заимствований на погашение дефицита бюджета, т.е. как инструмента в достижении бюджетной сбалансированности, является стратегической целью, закрепленной на правовом уровне в БК РФ.
Однако этого, как было показано, нельзя сказать о тактических целях использования средств, привлеченных в результате тех же государственных заимствований. В свою очередь, сама необходимость привлечения и использования названных средств зависит и обусловлена природой самого дефицита. Дефицит, как мы выяснили, может служить не только результатом объективных циклических спадов в экономике государства, но и результатом сознательной и заранее запланированной финансово-экономической либо даже финансово-правовой политики государства. В связи с этим важно закрепить законодательно цели допущения (планирования и использования) государством расходов, превышающих доходы. И такой целью должна быть конституционно установленная цель функционирования Российского государства как государства социального. Учитывая международный опыт бюджетного планирования в странах с цивилизованной и развитой экономикой, необходимо в дальнейшем вывести государственные долги (государственные заимствования) из числа инструментов (институтов), используемых для достижения сбалансирования бюджета. Целью госу-дарственных заимствований должно быть прежде всего финансирование мероприятий по повышению уровня жизни населения страны. Следовательно, это должны быть мероприятия по усовершенствованию и автоматизации процессов производства новыми технологиями и инновациями. В связи с этим запрет на осуществление новых государственных заимствований должен быть обусловлен не только превышением определенного его соотношения с уровнем доходов или ВВП (как это предусмотрено действующим российским законодательством), но выпуск новых займов в обращение должен быть сопряжен с тем фактом, если их использование изначально не связано с выполнением социальных задач, направленных на повышение качества жизни и благосостояния граждан.
Разграничение тактических и стратегических целей государственных заимствований особенно актуально в современных условиях бюджетного реформирования, когда краеугольным камнем становятся проблемы достижения эффективности конечных результатов бюджетной деятельности и перехода с краткосрочного на среднесрочное планирование, т.е. с решения мелких, текущих задач на решение задач перспективных. В связи с изложенным, думается, в ближайшие сроки необходимо внести изменения в БК РФ, установив на законодательном уровне «увязку» целей использования средств, привлеченных от государственных заимствований, с использованием тех расходов, увеличение которых и привело не только к превышению запланированных доходов, но в первую очередь к самой необходимости осуществления этих заимствований, т.е. явилось основанием государственных внешних и внутренних долговых обязательств. При этом одновременно должна быть установлена ответственность за отсутствие социальной составляющей проводимой государством долговой правовой политики. Ведь, как мы выяснили, «профицитная» бюджетная политика России, идущая вразрез с нормами действующего российского бюджетного законодательства, так же как и «дефицитная» бюджетная политика, предопределена аналогичными причинами - необходимостью скорейшего разрешения госу-дарственно-долговых проблем как одного из основных направлений бюджетного реформирования в России. |
обратная связь
