Последнее десятилетие XX века явилось периодом наиболее активного становления и развития системы социальной защиты в нашей стране. Естественным катализатором этого процесса в России явилась радикальная экономическая реформа. Она потребовала адекватных изменений в сфере социальной политики, что предопределило необходимость поступательного развития механизмов, обеспечивающих социальную защищенность человека в рыночных условиях. Продолжающийся процесс формирования отечественной системы социальной защиты обусловливает ее фрагментарность, отсутствие некоторых системных элементов и взаимосвязей. Говорить сегодня об окончательно сформировавшемся бытии нового системного образования было бы, конечно, преждевременным .
С.Д. Соловьева считает, что институт социальной защиты населения является комплексным конституционно-правовым институтом, реализующим одну из фундаментальных основ конституционного строя Российской Федерации. Он прямо проистекает из сущности социального государства и направлен на его реализацию, хотя сущность социального государства им не исчерпывается .
О.А. Снежко анализирует конституционные основы социальной защиты, под которыми понимает "основополагающие начала (принципы), закрепленные в Конституции Российской Федерации, направляющие всю деятельность по социальной защите граждан" . Поэтому понятие "социальная защита" рассматривается автором достаточно широко, так как "только комплексный подход к данной правовой категории позволяет выявить ее сущность" .
По мнению автора, понятие "социальная защита" включает в свое содержание не только основные положения права социального обеспечения, но и часть проблем трудового права (безработица, занятость, социальные гарантии в сфере труда), семейного права (государственная поддержка институтов семьи и брака), гражданского права (охрана и защита частной собственности).
Развитие отдельных частей ("узлов") социальной защиты происходит неравномерно, поскольку поле деятельности в этой сфере практически безгранично. В одном случае совершенствуются уже действующие схемы, в другом - нарождаются новые, обусловленные новыми экономическими и социальными реалиями. Складывающаяся система социальной защиты в нашей стране пока не привела к формированию единой системы категорий, понятий и терминов. О неустоявшемся процессе свидетельствует неоднозначность самого понятия "социальная защита". Это является свидетельством того, что "указанное общественное явление сложно и многогранно" .
В литературе часто встречаются подходы, когда определения социальной защиты формулируются одновременно как в широком, так и в узком смысле слова . При определении понятия "социальная защита" используются такие термины, как "деятельность", "действия", "функция", "меры", "мероприятия" и т.п. В ходе анализа указанного понятия выделяются объект и субъект социальной защиты, уточняются смысловые особенности понимания социальной защиты в широком и узком смыслах, целевые установки, функциональная нагрузка, механизм осуществления социальной защиты и обстоятельства, вызывающие необходимость осуществления этой деятельности . Указанные аспекты рассматриваются авторами не только в общем плане, но и применительно к конкретным категориям граждан .
В условиях перерастания систем социального обеспечения в системы социальной защиты вновь встает вопрос более четкого разграничения базовых понятий.
В литературе можно встретить мнение о том, что термин "социальное обеспечение" в значении комплекса государственных мероприятий по обеспечению нуждающихся граждан в настоящее время имеет скорее исторический характер, поскольку он относится только к определенному периоду XX века. В последнее десятилетие, считают авторы, выявилась тенденция использовать в качестве обобщающего термина в этой сфере государственной деятельности выражение "социальная защита", и это выражение заменило собой термин "социальное обеспечение". В то же время признается необходимость сохранения этого термина для обозначения того направления государственной деятельности, которое относится к социальной защите граждан, имеющих заслуги перед обществом, но не охваченных социальным страхованием (например, авторы сюда относят военных ветеранов) .
В ряде случаев авторы не делают различий между понятиями "социальное обеспечение" и "социальная защита", что отражается в соответствующих определениях. В качестве примера можно привести следующее определение: "В промышленно развитых странах социальное обеспечение или социальная защита населения рассматриваются как совокупность законодательно закрепленных правовых и социально-экономических гарантий гражданам, обеспечивающих приемлемый уровень жизни" . Встречаются случаи полного отождествления понятий "социальная защита" и "социальное обеспечение", когда указанные понятия предлагается рассматривать в качестве синонимов "в силу определения их сущности в законодательной базе России как равнозначной".
Недостаточная четкость и определенность в разграничении понятий приводит к противоречивым суждениям. С одной стороны, высказывается мнение о том, что термин "социальная защита" - "более широкое понятие, которое предполагает не только гарантии по социальному обеспечению, но и гарантии прав наемных работников во взаимоотношениях с работодателями". С другой - здесь же утверждается, что "социальную защиту можно рассматривать как широко понимаемое социальное обеспечение" .
Иногда такой же подход имеет место и при оценке содержательных аспектов социальной защиты как структурированного образования, когда к социальной защите (социальному обеспечению) относят социальное страхование и социальную помощь.
Вопрос о содержательном аспекте социальной защиты имеет принципиальное значение. Если социальную защиту рассматривать только как социальное страхование и социальную помощь, то невозможно говорить о социальной защите как о более широком понятии, включающем, согласно Конституции РФ, социальное обеспечение.
В.П. Юдин констатирует, что термин "социальная защита" не имеет четко обозначенных рамок, границ и объема содержания . Как следствие этого по вопросу об основных блоках или составных частях социальной защиты в литературе высказываются разные мнения.
Г. Скачко выражает свое согласие с теми учеными, которые на основе анализа мирового опыта выделяют пять базовых институтов социальной защиты населения: 1) государственная социальная помощь; 2) государственное социальное обеспечение; 3) обязательное социальное страхование (по закону); 4) добровольное дополнительное социальное страхование; 5) добровольное личное страхование .
По мнению Т.Ф. Романовой, в мировой практике сложились и являются выверенными следующие основные институты социальной защиты населения: социальное страхование; социальная помощь, оказываемая государством и муниципалитетами; частная инициатива страхования; социальные услуги, оказываемые хозяйствующими субъектами .
А.Н. Старшинов считает, что социальная защита включает в себя не только социальное страхование и социальную помощь, но и социальное обеспечение, а также государственный и негосударственный благотворительный секторы.
А.М. Бабич, Е.В. Егоров, Е.Н. Жильцов отмечают следующие основные элементы современной системы социальной защиты: традиционная форма государственного вспомоществования (социальной помощи); совокупность государственных социальных гарантий, включая социальные льготы отдельным категориям населения (категориальные социальные услуги); социальное страхование (добровольно-корпоративное и обязательное, государственное) .
Т.Д. Викулина придерживается мнения, что государственная социальная защита реализуется в виде социальной помощи и социального страхования. Однако далее в своей работе она отмечает, что дальнейшее развитие социальной защиты связано с реформированием таких ее составляющих, как социальное страхование, социальное обеспечение, а также с введением института вспомоществования .
В.И. Шарин считает, что система социальной защиты населения состоит из четырех основных блоков или звеньев: 1) системы социального обеспечения, включающей социальное обслуживание; 2) системы социального страхования, представленной федеральными фондами: социального страхования, пенсионным, обязательного медицинского страхования и негосударственным сектором; 3) системы социальной помощи (поддержки), включающей в себя систему фондов социальной поддержки населения, а также негосударственный благотворительный сектор; 4) блок остальных, предоставляемых государством социальных преференций и форм социальной защиты, таких как индексация доходов населения, обеспечение минимальных социальных гарантий доходов, предоставление льгот (скидок и субсидий), установление дотаций к ценам, государственное регулирование потребительских цен, нормы прямого действия социально-трудового законодательства .
По мнению А.В. Пашкова, социальная защита выражается через три больших институциональных комплекса: социальное обеспечение, социальную помощь, дополнительную социальную защиту .
М.И. Лепихов выделяет следующие организационно-правовые формы социальной защиты: обязательное социальное страхование, обязательное государственное страхование, социальное обеспечение за счет прямых ассигнований из государственного бюджета, государственную социальную помощь .
В.Е. Шарков утверждает, что правовыми средствами (формами) конституционно-правовой состоятельности социальной защиты населения России являются: 1) социальное обеспечение; 2) социальное страхование; 3) социальная помощь; 4) социальное обслуживание; 5) социальная служба; 6) медицинское обслуживание; 7) защита трудовых прав работников; 8) защита имущественных и личных неимущественных прав граждан; 9) защита прав, свобод и интересов супругов, родителей и детей; 10) благотворительность; 11) добровольные формы социального обеспечения. Наиболее важными и распространенными формами социальной защиты являются, по мнению автора, социальное обеспечение и социальное страхование .
В.П. Галаганов, выделяя организационно-правовые формы социального обеспечения, включает социальную защиту в одну из таких форм. Автор считает, что в общем виде социальное обеспечение Российской Федерации может представлять собой дополняющие друг друга организационно-правовые формы: а) государственное социальное страхование; б) государственное социальное вспомоществование (социальная защита, социальная помощь, социальная забота); в) частное социальное страхование; г) общественная благотворительность .
Н.П. Черноморченко считает, что государственная система социальной защиты населения предусматривает не только меры социального страхования и социального обеспечения (пенсии, пособия, компенсации, льготы и др.), но и меры по охране природной среды, смягчению негативных результатов экономической реформы и др. .
По мнению Г.А. Коробова и В.Ф. Макарова, на современном этапе развития государственности система социальной защиты должна представлять собой две дополняющие друг друга организационно-правовые формы - страхование и вспомоществование .
Вопрос о содержании понятия "социальная защита" не оставлен без внимания западными учеными. Например, Х. Ламперт к формам социальной защиты относит различные виды социального страхования (пенсионное, медицинское, от несчастных случаев на производстве, от безработицы); социальную помощь в виде различных видов вспомоществования; национальные системы охраны труда; помощь государства в получении образования; системы социальной защиты на уровне предприятий .
Полагаем, что социальная защита в самом широком ее понимании (ст. 7 Конституции Российской Федерации) осуществляется на государственном и негосударственном уровнях, в разных формах (включая социальное обеспечение), с предоставлением различных видов материальных и нематериальных благ и преимуществ, посредством установления режимов смягчения обременений либо установления мер ответственности (исходя из особой социальной значимости осуществляемых мероприятий). Дальнейшее развитие системы социальной защиты в России должно основываться на оптимальном сочетании централизации и децентрализации . Такой подход соответствует объективным тенденциям развития современных систем социальной защиты и сущности данного общественного явления. Главный критерий - осуществляемые меры должны быть направлены на предупреждение или смягчение негативных последствий для человека и его семьи при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков), а также на сохранение приемлемого уровня их материального и социального благополучия.
В качестве примера можно рассмотреть отдельные положения ч. 2 ст. 7 Конституции РФ и их правовое опосредование в актах действующего законодательства .
Так, положение о том, что в Российской Федерации охраняется труд людей, находит свое развитие в многочисленных статьях Трудового кодекса Российской Федерации; ст. ст. 5.27 и 23.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; ст. 143 Уголовного кодекса Российской Федерации; ст. 63 Закона РФ "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан"; ст. ст. 16 - 18, 22 Федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", гл. III Федерального закона "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности"; ст. ст. 20, 25 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях их деятельности"; ст. ст. 11 и 16 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" и некоторых других законах и кодексах.
Положение ч. 2 ст. 7 Конституции РФ о том, что в Российской Федерации охраняется здоровье людей, находит свое развитие не только в рамках законов специфической (медицинской) направленности (например: Закон Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" и Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан; Федеральный закон "О лекарственных средствах" и др.), но и в целом ряде законов и кодексов, которые в основе своей регулируют отношения в самых разных сферах (например: Федеральные законы "О качестве и безопасности пищевых продуктов"; "О рекламе"; "Об охране окружающей среды"; "О животном мире"; "Об отходах производства и потребления"; "О физической культуре и спорте в Российской Федерации"; "О техническом регулировании"; "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" и т.д.).
Социальная защита - это деятельность государственных и негосударственных органов и организаций по осуществлению мер экономического, правового, организационного характера, которые направлены на предупреждение или смягчение негативных последствий для человека и его семьи при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков), а также на сохранение приемлемого уровня их материального и социального благополучия.
Соответственно, система социальной защиты - это совокупность институтов и комплекс мер экономического, правового, организационного характера, которые направлены на предупреждение или смягчение негативных последствий для человека и его семьи при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков), а также на сохранение приемлемого уровня их материального и социального благополучия. |
обратная связь
