В настоящее время можно выделить четыре основных вида аудиторского контроля внебюджетных фондов государства: государственный, муниципальный, аудиторский и общественный аудиторский контроль, что и составляет систему финансового контроля.
Аудиторский контроль осуществляется в формах предварительного, текущего и последующего контроля, и это следует определить в законодательном порядке для всех видов финансового контроля.
Методами государственного финансового контроля являются ревизии, комплексные проверки и проверки. При проведении проверок могут быть использованы обследования и проведены экспертизы и другие действия, например счетная проверка.
Проведение аудиторского контроля направлено на соблюдение законности на всех стадиях бюджетного процесса для эффективного выполнения государством своих функций и задач.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г. среди наиболее значимых задач выделены проблемы бюджетной реформы. Основной принцип бюджетной реформы - переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами. Перед Правительством РФ была поставлена задача сформировать систему оценки планов и показателей всех органов исполнительной власти.
Основой формирования бюджета должны стать четко заданные цели и ожидаемые результаты, при этом бюджетное планирование должно стать долговременным, а самостоятельность бюджетополучателей в распоряжении средствами должна дополняться их ответственностью за результаты работы.
В Бюджетном послании Президента РФ от 12 июля 2004 г. "О бюджетной политике в 2005 году" выявлены основные проблемы, требующие решения, определены задачи бюджетной политики на 2005 год и среднесрочную перспективу, а также основные приоритеты бюджетных расходов, намечены меры совершенствования межбюджетных отношений.
Указано, что бюджетное законодательство пока еще не в полной мере обеспечивает возможности повышения эффективности управления государственными финансами. Велик государственный сектор, не обоснованы ограничения на приватизацию отдельных видов государственного имущества. Бюджетные ассигнования распределяются вне зависимости от объема и качества предоставляемых услуг, аудиторский контроль в ряде случаев носит формальный характер. Неэффективно используются программно-целевые методы, задерживается формирование новой системы обязательного медицинского страхования. Велика налоговая нагрузка.
Основными задачами бюджетной политики на 2006 г. и среднесрочную перспективу, как указано в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 26 мая 2005 г. "О бюджетной политике в 2006 году" , признаны обеспечение общей макроэкономической сбалансированности, исходя из долгосрочных приоритетов развития нашего государства и снижение инфляции.
Основными направлениями действий Правительства РФ определены, в частности, утверждение финансового плана на 2006-2008 гг., включение новых расходных обязательств в целях осуществления приоритетных направлений государственной социально-экономической политики, совершенствование механизма программно-целевых методов при планировании, уточнение параметров формирования Стабилизационного фонда, модернизация бюджетного процесса.
Применительно к финансово-бюджетной сфере парламентский контроль Федеральным Собранием Российской Федерации осуществляется на всех стадиях составления, рассмотрения и принятия бюджета, а также на стадии его исполнения. Согласно ст. 265 Бюджетного кодекса РФ аудиторский контроль представительного органа власти соответственно подразделяют на предварительный, текущий и последующий.
К числу конкретных контрольных полномочий представительного органа власти, прежде всего, стоит отнести полномочия Государственной Думы Федерального Собрания РФ по рассмотрению и принятию проектов бюджетов на соответствующий год и иных проектов по финансово-бюджетным вопросам, а также рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов.
Преимущественно контрольные полномочия Государственной Думы РФ осуществляются посредством взаимодействия со Счетной палатой РФ. Так, Государственная Дума направляет в Счетную палату запросы своих комитетов и комиссий, а также обращения депутатов, поручает Счетной палате провести плановые или внеплановые контрольные мероприятия, рассматривает отчеты и предложения Счетной палаты по результатам проведенных контрольных мероприятий, рассматривает ежегодный отчет о работе Счетной палаты.
К числу контрольных полномочий Государственной Думы относится также рассмотрение годового отчета Банка России.
Полномочия Совета Федерации Федерального Собрания РФ по осуществлению финансового контроля реализуются посредством рассмотрения для внесения замечаний и предложений проекта закона о федеральном бюджете, утверждения принятого Государственной Думой федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, направления поручений и запросов Счетной палате, анализа результатов работы Счетной палаты.
Правовые основы деятельности Счетной палаты Российской Федерации закреплены Конституцией РФ и Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" .
Счетная палата Федерального Собрания РФ как постоянно действующий орган государственного финансового контроля для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета образована на основании п. 5 ст. 101 Конституции РФ.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" Счетная палата организует и осуществляет аудиторский контроль за своевременным исполнением федерального бюджета.
Законом закреплены принципы осуществления Счетной палатой финансового контроля: принцип законности, принцип объективности, принцип независимости, принцип гласности.
К числу основных задач Счетной палаты относятся:
организация и осуществление контроля за своевременным исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;
регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
На Счетную палату возлагается также контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга РФ и за использованием кредитных ресурсов и др.
Статьей 19 Закона о Счетной палате установлен контроль, во-первых, за деятельностью Банка России, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета; во-вторых, за деятельностью Банка России по обслуживанию государственного долга РФ; в-третьих, на Счетную палату возложена проверка финансово-хозяйственной деятельности Центробанка (проверки осуществляются в соответствии с решениями Государственной думы РФ, принимаемыми только на основании предложений Национального банковского совета).
Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" (ст. 9) на Счетную палату РФ возложена обязанность ежегодной проверки ведения бухгалтерского учета Пенсионным фондом РФ, учет пенсионных накоплений в специальных частях индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц, а также бухгалтерской (финансовой) отчетности Пенсионного фонда РФ, что ранее не было конкретно предусмотрено.
Учитывая большую заинтересованность всего населения страны в правильности ведения учета пенсионных накоплений и сохранности этих средств, в целях безотказной работы этого механизма, следовало бы дать поручение о разработке законопроекта "О дополнении статьи 9 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" о включении в виды деятельности Счетной палаты проведения указанных ежегодных проверок и порядка их организации".
На Счетную палату ст. 14 Закона о Счетной палате возложен оперативный контроль за исполнением федерального бюджета. Анализ выполнения плана доходов бюджета, оценка поступлений за определенный период проводятся в процессе исполнения федерального бюджета. Цель анализа - вскрыть причины отклонений от плана, выявить возможности увеличения поступлений в бюджет. Основной метод анализа - сопоставление фактических плановых показателей за определенный период.
Ревизии могут осуществляться как комплексные, так и тематические. При этом под комплексной ревизией обычно понимается такая ревизия объекта, которая охватывает одновременно проверку всех основных участков работы . Тематической проверкой является проверка одной из сторон деятельности проверяемого объекта.
Работа Счетной палаты по проведению финансовой экспертизы, в частности, направлена на определение обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета.
Контрольная деятельность Счетной палаты ею анализируется, и на основе анализа результатов контрольных мероприятий она разрабатывает для Государственной Думы РФ предложения по совершенствованию бюджетного законодательства и развитию бюджетно-финансовой системы.
Закон возложил на государственные контрольные органы, органы внутриведомственного контроля и иные государственные органы обязанность оказывать содействие Счетной палате, предоставлять ей информацию о результатах проводимых ими ревизий и проверках, предоставил Счетной палате право привлекать к ее контрольно-ревизионной деятельности государственные контрольные органы, их представителей, а также на договорной основе - негосударственные аудиторские службы, отдельных специалистов.
Законом определен порядок оформления результатов материалов контрольных мероприятий в виде направления представлений проверяемым субъектам. Кроме того, в ходе проверки Счетная палата имеет право давать обязательные для исполнения предписания. В отличие от представления как заключительного документа по окончании ревизии или проверки предписание - это требование для незамедлительного принятия мер к устранению недостатков. Предписание может быть отменено или изменено лишь Коллегией Счетной палаты. Оно может быть обжаловано в судебном порядке, что является гарантией прав проверяемых. Возможность членов Коллегии высказать особое мнение, которое должно быть опубликовано совместно с решением, гарантирует претворение в жизнь принципов законности, объективности, независимости деятельности Счетной палаты в целом и, в частности, при рассмотрении Коллегией отчетов о результатах ревизий и проверок.
Анализ законодательства о Счетной палате РФ показывает, что необходимо совершенствование законодательства о парламентском контроле: с одной стороны - упрощение рассмотрения проекта федерального бюджета, с другой стороны - расширение функций Счетной палаты РФ.
Согласно ст. 114 Конституции РФ Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; обеспечивает проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики и осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.
Министерство финансов Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной финансовой политики и осуществляющим общее руководство организацией финансов в стране. Полномочия Министерства финансов РФ установлены Бюджетным кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ, Федеральным законом от 11 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" , федеральными законами о бюджете на соответствующий год, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329
Согласно п. 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации оно осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей и т.д.
Кроме того, Минфин России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федеральной службы по финансовому мониторингу, а также контроль за исполнением Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств. Минфину России также подведомственно Федеральное казначейство.
Следует отметить, что согласно принципам построения новой системы федеральных органов исполнительной власти, установленной Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314, в рамках проведения административной реформы, функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности осуществляют федеральные службы соответствующих министерств. Сами же министерства не вправе осуществлять контрольные и надзорные функции (подп. "в" п. 3 Указа). Применительно к Минфину данное положение конкретизировано в п. 7 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации.
Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 182-ФЗ внесены изменения, в частности, в ст. 164, 266, 268 и др. Бюджетного кодекса РФ в связи с исключением контрольных функций Министерства финансов РФ.
Федеральное казначейство образовано в соответствии с Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556 "О Федеральном казначействе" и ранее действовало на основании Бюджетного кодекса и Положения о Федеральном казначействе Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г. N 864, в настоящее время в связи с проведением административной реформы постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 утверждено новое Положение о Федеральном казначействе*(29).
Согласно ст. 215 БК РФ в Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов. Органом, осуществляющим казначейское исполнение федерального бюджета, является Федеральное казначейство. Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов также осуществляется Федеральным казначейством РФ.
Согласно Указу Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов и имеет статус федеральной службы.
На основании ст. 266 и 267 Бюджетного кодекса РФ Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления финансового контроля и координирует их работу.
К числу основных контрольных полномочий, возложенных на органы Федерального казначейства, можно отнести:
осуществление предварительного и текущего контроля за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета;
осуществление подтверждения денежных обязательств федерального бюджета и совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств;
ведение сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
ведение учета операций по кассовому исполнению федерального бюджета.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля.
Служба осуществляет контроль и надзор:
за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;
за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства РФ, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений;
за соблюдением требований бюджетного законодательства РФ получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;
за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.
В рамках своей компетенции Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) осуществляет производство по делам об административных правонарушениях, представляет в установленном порядке в судебных органах права и законные интересы РФ, проводит проверки субъектов-получателей бюджетных средств.
Росфиннадзор взаимодействует со Счетной палатой РФ, в настоящее время унифицирует классификатор бюджетных нарушений, затем предстоит работа по выравниванию методик контрольной работы и разделения сфер деятельности.
Конституция РФ определила новый вид правовых актов, которыми являются внутригосударственные договоры (п. 3 ст. 11). В соответствии со ст. 78 (ч. 2 и 3) Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению между собой могут передавать часть своих полномочий. Ранее Российской Федерацией заключались договоры о разграничении предметов ведения с ее субъектами. В них, как правило, предусматривалось, что аудиторский контроль за исполнением бюджета соответствующего уровня производится органами того же уровня.
Нормативно-правовую базу осуществления бюджетного контроля составляют следующие нормативные правовые акты.
1. Бюджетный кодекс РФ (гл. 26, 27).
2. Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".
3. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации"*(30) с учетом изменений.
4. Положение о Министерстве финансов Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329.
5. Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утв. постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278.
6. Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 "О Федеральном казначействе".
7. Распоряжение Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 1024-р "О переподчинении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" . В соответствии с п. 3 данного Распоряжения Федеральной службе финансово-бюджетного надзора подчинены контрольно-ревизионные органы, территориальные органы по валютному контролю Минфина России.
|
обратная связь
