В современных условиях ревизия как контрольное мероприятие во внебюджетных фондах востребована очень широко, что закреплено во многих законодательных и нормативно-правовых документах.
Законом о Счетной палате Российской Федерации определено, что этот постоянно действующий орган государственного финансового контроля проводит комплексные ревизии и тематические проверки, в ходе которых на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяется своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета.
Аналогичные положения содержатся в законах о счетных палатах, других контрольных органах, образуемых законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации.
Указом Президента РФ "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" от 25.07.96 N 1095 признано необходимым проведение не реже одного раза в год соответствующими контрольными органами комплексных ревизий и тематических проверок поступления и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета.
Правовые документы, регулирующие правоохранительную и правоприменительную деятельность (Уголовно-процессуальный кодекс, законы о прокуратуре, милиции и др.), наделяют правом назначения ревизии должностных лиц, ведущих следствие.
Право проведения финансовых ревизий и проверок предоставлено Минфину России и его территориальным контрольно-ревизионным органам положениями о министерстве и названных органах, утвержденными Правительством Российской Федерации.
Ревизии проводят контрольные финансовые подразделения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления.
Приведенный перечень можно продолжить. Иными словами, финансовые ревизии и проверки широко распространены в практике контролирующих органов именно как основные методы финансового контроля.
И по возможностям выявления финансовых нарушений на первом месте, несомненно, стоит ревизия, что определяется ее финансово-экономическим содержанием и организационно-правовым оформлением результатов.
Ревизия охватывает все направления финансово-хозяйственной деятельности ВБФ.
Ревизор начинает свою работу с установления соответствия осуществляемой организацией деятельности ее учредительным документам.
Красной нитью всей ревизии становятся вопросы соблюдения финансовой дисциплины, правильности ведения бухгалтерского учета и составления отчетности. Проверяя названные вопросы, невозможно пройти мимо того, как обеспечивается сохранность денежных средств и материальных ценностей. Все это непременные условия и факторы выполнения требований законодательства при совершении организацией хозяйственных и финансовых операций.
В ходе ревизии проверяющие должны документально и фактически убедиться в обоснованности операций с денежными средствами и ценными бумагами, кредитных и расчетных операций, расчетов сметных назначений, проверить исполнение смет расходов, полноту и своевременность расчетов с бюджетом и внебюджетными фондами. В бюджетных организациях особое значение имеет проверка использования бюджетных средств по целевому назначению.
Непременно проверяется правильность образования и расходования государственных внебюджетных средств.
Важным разделом ревизии обычно является проверка операций с основными средствами и нематериальными активами, инвестиций, т. е. затрат капитального характера, а также затрат на текущую деятельность, расчетов по оплате труда и других расчетов с физическими лицами.
Вне внимания ревизора не может остаться формирование финансовых результатов и их распределение.
Мы умышленно довольно подробно описали содержание ревизии, охватываемые ею финансово-хозяйственные операции, чтобы еще раз подчеркнуть всеобъемлющий характер этого контрольного мероприятия.
Естественно, что в ходе ревизии возникает потребность изучить те или иные вопросы более глубоко. Не исключено и появление возможности в отдельных случаях не вдаваться во все подробности. Это - дело опыта и интуиции ревизора. Но оно не отменяет главного: ревизия есть сплошная проверка всех операций, всех результатов, всех документов, всех фактов. Только так можно получить обоснованные ответы на поставленные программой ревизии вопросы.
Так обстоит дело с содержанием ревизии, обеспечивающим объективность ее результатов.
С другой стороны, важным условием объективности выступает сложившаяся организационно-правовая практика оформления результатов ревизии. Обычно по результатам ревизии составляют акт, который подписывают и проверяющие, и проверяемые.
Понятно, что содержание акта должно отвечать определенным требованиям. Но основное здесь - именно двусторонность подписи. Она согласованно подтверждает, что содержание акта ревизии аргументировано, отражает положение дел на проверяемом объекте. Между проверяющими и проверяемыми, конечно, могут возникать разногласия. Для их преодоления с целью получить согласованные подписи или убедительный отказ предусмотрены специальные процедуры.
В ходе проведения ревизии и оформления ее результатов особенно значительна роль главного бухгалтера и всей бухгалтерии проверяемой организации. Согласно закону главный бухгалтер несет ответственность за формирование учетной политики и ведение бухгалтерского учета, своевременное представление и достоверность отчетности. Он обеспечивает соответствие осуществляемых хозяйственных операций законодательству Российской Федерации, контроль за движением имущества и выполнением обязательств. Поэтому ревизия - прежде всего экзамен для бухгалтерской службы организации.
Все сказанное в отношении ревизии соответствует действительности в том случае, если ревизия проводится так, как описано выше. Но ревизия далеко не всегда проводится таким образом.
Проблема состоит в том, что в стране нет законодательного документа, который бы определял, что такое ревизия, каковы ее задачи, порядок проведения и оформления результатов; обязанности, функции, права, способы деятельности контролирующих органов и их работников; правовое положение и возможности проверяемой организации. Не имея обязательных, законом установленных правил, контрольные органы регулируют и регламентируют свои действия каждый по-своему, к проверяемым предъявляют требования, установленные не законом, а ведомственными документами, подчас резко отличающимися друг от друга и не всегда, мягко говоря, полностью соответствующими действующему законодательству.
Например, в Федеральном законе о Счетной палате вопросы организации, проведения и документирования контрольных мероприятий отражены в общем виде. Инспектора Счетной палаты обосновывают свои действия в ходе ревизий и проверок регламентом и стандартами Счетной палаты, которые, строго говоря, обязательны только для них.
На каком, в частности, основании регламентом Счетной палаты установлено, что руководитель проверенной организации должен ознакомиться с актом по результатам проведенных контрольных мероприятий в течение суток, в крайнем случае, не более трех суток? Реально ли это, если нередко акты с приложениями насчитывают сотни страниц, а приведенные в них данные требуют тщательной перепроверки? Почему руководителя объекта контроля ставят заведомо в неравное положение, применяя формулировку "ознакомление производится под расписку"?
В регламенте Счетной палаты нет определения, что такое комплексная ревизия и тематическая проверка, которые палата должна проводить в соответствии с законом. Такие определения даются обычно в методических указаниях по тем или иным направлениям контроля, т. е. внутренних документах палаты.
В частности, Методические указания по организации и проведению контрольных мероприятий в системе органов федерального казначейства по исполнению доходов федерального бюджета (в части налогов и сборов, относящихся к компетенции направления по контролю за формированием и исполнением доходов федерального бюджета, налогового законодательства и налоговой политики) содержат определения комплексной ревизии и тематической проверки применительно к органам казначейства и к названной тематике. Конечно, казначейство имеет специфику, влияющую на особенности контрольного мероприятия. Но логичнее все-таки сначала определить, что такое ревизия и проверка, а потом учитывать специфику проверяемых объектов. Иначе каждый раз получается какая-то иная ревизия.
В настоящее время можно найти только единичные нормативные документы, в которых содержатся попытки дать на правовой основе развернутый ответ на вопрос, что такое ревизия.
Одним из них является подготовленная в НИФИ Минфина России инструкция о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации. Она утверждена приказом Минфина России от 14.02.2000 N 42н. По заключению Минюста России от 06.05.2000 N 3447-ЭР инструкция не нуждается в государственной регистрации. Другими словами, соблюдение ее требований юридически обязательно только в системе Минфина России.
Нам такой подход представляется неубедительным. Минфин России обладает широкими правами в проведении финансовых ревизий и проверок. Эти права предоставлены Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими законодательными актами, положением о министерстве, утвержденным Правительством Российской Федерации. Установки названной инструкции имеют по существу государственное федеральное, а не ведомственное значение.
Более того, они могли бы служить образцом для регламентирования контрольных мероприятий в финансовой сфере другими министерствами, ведомствами, органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Однако Минюст России с согласия Минфина России принял иное решение и тем самым вольно или невольно закрепил правовую несостоятельность существующего положения. Сегодня каждый, кто проводит ревизии и проверки, включая контрольно-ревизионные подразделения федеральных органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов, контрольные органы власти субъектов Российской Федерации, осуществляет их по своим правилам и инструкциям. Страдает от этого прежде всего проверяемая сторона, права которой заведомо ущемляются. Каждый новый ревизор приходит со своим "уставом". Открыты возможности для произвольных действий проверяющих. По большому счету, это противоречит требованиям ст.45 и 55 Конституции Российской Федерации, гарантирующих государственную защиту прав граждан и запрещающих издавать документы, умаляющие или ограничивающие эти права.
Страдает и содержание контрольной работы. В условиях, когда субъекты экономической деятельности, юридические и физические лица, занимающиеся финансовыми операциями, обретают все большую правовую грамотность и защищенность, указанный пробел в регламентации государственного финансового контроля ставит проверяющих в трудное положение, создает возможности для уклонения от контроля в самых разнообразных формах.
Важен и еще один момент. Несмотря на справедливые претензии к излишней регламентации предпринимательства, его юридическая обеспеченность постоянно улучшается. Поэтому все чаще усилия контролеров наталкиваются на правовые барьеры, о возведении которых справедливо заботится общество.
Например, ст.12 и 13 ГК РФ предоставляют возможность оспаривать в суде даже подписанный ревизуемой стороной акт по результатам контрольного мероприятия.
Известно, что сейчас формируется официальная концепция государственного финансового контроля, соответствующая условиям рыночной экономики и федеративного устройства нашего государства.
Необходимость усиления государственного финансового контроля очевидна и общепризнана. Очевидно и то, что адекватное современным реалиям правовое обеспечение ревизии является одним из решающих направлений повышения эффективности контроля.
На практике происходит иное.
Прошлым летом принят и вступил в силу Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 05.08.2000 N 116-ФЗ. Поправок в Кодекс внесено 90.
Само по себе внесение такого количества поправок в документ, который только что начал действовать, с одной стороны, не очень лестно характеризует его качество, а с другой, реально мешает его практической реализации.
Серьезно настораживает, однако, то обстоятельство, что из всех частей, разделов, глав и статей Кодекса последовательно и полностью исключено даже упоминание о ревизии как контрольном мероприятии в сфере использования бюджетных средств.
Можно легко понять лоббистов из числа прошлых, настоящих и потенциальных нарушителей финансовой дисциплины, их многочисленных покровителей. Им ревизия просто не нужна.
Можно посочувствовать загруженным ревизорам, торопливым следователям и нерадивым чиновникам. У них действительно непростые заботы: ревизия требует времени, а начальство - результата, и немедленно.
Но нельзя забывать о том, что Бюджетный кодекс РФ - это основной закон бюджетной жизни, на базе которого строится все остальное. А это означает, что исключение понятия ревизии из Бюджетного кодекса РФ фактически равносильно ее запрещению в бюджетной сфере! Запрещение, кстати, относится и к деятельности государственных внебюджетных фондов, контроль за которыми также регулируется Бюджетным кодексом РФ.
Над последствиями такого радикального шага его инициаторы, очевидно, не задумывались, а они оказываются далеко идущими. Возникает едва ли не бесконечный ряд вопросов, на которые те, кто голосовал за исключение ревизии из бюджетной практики, едва ли могут дать убедительные ответы.
Укажем лишь некоторые из них.
Как быть теперь с полномочиями Счетной палаты, которая в соответствии с Конституцией Российской Федерации создана для контроля за исполнением федерального бюджета? Может ли палата по-прежнему проводить комплексные и просто ревизии деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств?
Аналогичный вопрос вправе задать себе и работники контрольно-ревизионного аппарата Минфина России, одной из основных функций которого является последующий контроль за своевременным, целевым и рациональным использованием и сохранностью средств федерального бюджета путем проведения ревизий и тематических проверок.
Как поступать следователю, имеющему право в случае необходимости назначать ревизию, если предметом интереса следствия выступает бюджетное учреждение?
Может или нет прокурор, руководствуясь ст.22 Закона о прокуратуре, требовать от руководителей федеральных министерств и ведомств, других органов провести ревизию деятельности подконтрольных или подведомственных им бюджетных организаций?
Появляются вопросы и другого, более широкого плана. Они связаны с решением проблемы регулирующей роли государства в условиях рыночной экономики. Если государство не хочет ревизовать использование своих собственных бюджетных средств, то вправе ли оно назначать ревизии частных средств даже в интересах следствия и суда?
Чтобы снять названные и подобные им вопросы, требуются поправки или дополнения во все законодательные и иные нормативно-правовые акты, предоставляющие право назначать и проводить ревизии, прежде всего, в бюджетной сфере. Если их не принять, постоянно будут возникать недоразумения, противоречия, противостояния между теми, кто уполномочен требовать проведения ревизий, с одной стороны, распорядителями и получателями бюджетных средств, с другой. Каждый из них, если документы останутся в существующем виде, окажется по-своему прав.
А страдать опять будет дело. Контроль за использованием бюджетных средств, который и сегодня не отличается систематичностью, организованностью и полнотой охвата их формирования и использования, лишается возможности получать исчерпывающие ответы на свои вопросы.
Проверка, как уже сказано, таких ответов дать не может. Их может гарантировать только качественная ревизия.
Предложений напрашивается два.
Во-первых, хочется надеяться, что законодатели (с учетом и собственного опыта) найдут приемлемый способ вернуть понятие ревизии в Бюджетный кодекс РФ.
Возможности для этого есть. Поправки, внесенные в Бюджетный кодекс РФ, не являются последними. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике на 2002 год" наряду с высокой оценкой роли Бюджетного кодекса РФ отмечено, что отдельные положения этого документа нуждаются в доработке.
Во-вторых, очевидно, что основным документом, в котором положения подготавливаемой концепции государственного финансового контроля найдут правовое выражение и закрепление, станет соответствующий федеральный закон. Скорее всего, это будет закон о государственном аудиторском контроле, проекты которого существуют уже не один год.
В нем необходимо дать определение ревизии и всех ее компонентов, включая оформление и реализацию материалов. В нем необходимого также установить государственный статус ревизора, уполномоченного законом осуществлять контроль за расходованием государственных средств всех уровней и муниципальных средств. Утвержденное законом понимание ревизии должно быть единым и обязательным для всех контролирующих органов на территории всех субъектов Российской Федерации. В правовом государстве ревизор одного государственного ведомства не может быть "полномочнее" ревизора другого ведомства.
Исключение ревизии из практики государственного финансового контроля приведет к непоправимым последствиям. Реальный последующий контроль за использованием государственных средств фактически перестанет существовать.
В случае выявления на проверяемых объектах и (или) в представленных документах нарушений законодательства инспекторы оформляют акты о выявленных нарушениях. Акт может оформляться на проверку в целом или на ряд взаимосвязанных фактов, а при необходимости - на один конкретный факт.
Если акт оформляется по контрольному мероприятию в целом или по ряду взаимосвязанных фактов, то в акте должны быть указаны:
1) все необходимые исходные данные: основание, цель, предмет (что именно проверяется: обеспечение своевременности выделения средств, или их целевое использование по конкретной программе, или эффективность использования средств, или выполнение требований какого-либо конкретного нормативного правового акта и др.), объекты проверки;
2) перечень изученных документов;
3) перечень изученных объектов, данные которых сопоставлялись с данными документов;
4) перечень неполученных документов из числа затребованных с указанием причин и номеров актов в случае отказа в предоставлении документов или иных фактов препятствования работе;
5) перечень вскрытых фактов нарушений законодательства в деятельности проверяемого органа власти, организации (с указанием конкретных статей законодательных и иных нормативных правовых актов, требования которых нарушены), а также фактов нецелевого (незаконного) и (или) неэффективного использования финансовых и иных государственных ресурсов с обязательным указанием оценки ущерба для федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и федеральной собственности при наличии такового, а также с указанием конкретных должностных лиц, допустивших нарушения .
Если акт оформляется по одному конкретному факту, то в акте указываются:
1) исходные данные мероприятия по данному объекту: основание, цель, предмет (что именно проверяется: обеспечение своевременности выделения средств, или их целевое использование по конкретной программе, или эффективность использования средств, или выполнение требований какого-либо конкретного нормативного правового акта и др.);
2) перечень изученных документов;
3) перечень изученных объектов, данные которых сопоставлялись с данными документов;
4) вскрытый факт нарушения законодательства в деятельности проверяемого органа власти, организации (с указанием конкретных статей законодательных и иных нормативных правовых актов, требования которых нарушены) с возможным указанием оценки ущерба для федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и федеральной собственности при наличии такового, а также с указанием конкретных должностных лиц, допустивших нарушения.
В случае, если выявленные нарушения содержат признаки состава преступления и если необходимо принять срочные меры для пресечения противоправных действий, инспектор незамедлительно оформляет акт по конкретному факту выявленных нарушений, информирует руководителя соответствующей инспекции или аудитора Счетной палаты РФ, требует письменных объяснений от должностных лиц соответствующей организации, а также незамедлительного принятия мер по пресечению противоправных действий, а при необходимости обращается в правоохранительные органы .
В случае, если при проведении мероприятия нарушений не выявлено, по его результатам оформляется акт. При этом в акте делается запись: "Нарушений не выявлено". Акты подписывают проводившие мероприятие инспекторы Счетной палаты РФ, сроки подготовки актов Регламентом Счетной Палаты РФ не установлены.
Статья 5.2.2 Регламента предусматривает возможность ознакомления ответственных должностных лиц проверяемых предприятий с актами по результатам проверок. Срок, отведенный для ознакомления, крайне мал - не более суток. Лишь в отдельных случаях (большой объем и особая сложность) на изучение акта отводится до трех суток. Если должностное лицо проверяемого предприятия не согласно с фактами, изложенными в акте, оно вправе подписать акт со своими замечаниями. Они могут быть сформулированы сразу при ознакомлении с актом или направлены в адрес Счетной палаты РФ в течение пяти рабочих дней.
Регламент позволяет ответственному должностному лицу снять копии с акта, за исключением случаев, когда он содержит секретные сведения. При несогласии должностного лица подписать акт даже с замечаниями контролеры фиксируют отказ в акте с обязательным указанием даты, времени, обстоятельств отказа и свидетелей. Также в документ заносится период, в течение которого не получен ответ должностного лица на предложение подписать акт. Следует иметь в виду, что внесение в подписанные инспекторами акты каких-либо изменений на основании замечаний ответственных должностных лиц и вновь представляемых ими материалов не допускается .
По результатам контрольного мероприятия оформляется отчет за подписью аудитора Счетной палаты, где указываются все необходимые сведения и обстоятельства (их перечень указан в ст. 5.2.4. Регламента Счетной палаты РФ). Все отчеты в обязательном порядке представляются в Коллегию Счетной палаты РФ в десятидневный срок с момента подписания последнего акта в рамках контрольного мероприятия. Датой окончания проверки считается дата принятия решения по результатам проверки Коллегией Счетной палаты. Рассмотрев все материалы, Коллегия может утвердить либо не утвердить отчет. Кроме того, Коллегия уполномочена принять решение о завершении проверки либо продолжить контрольное мероприятие с утверждением программы дополнительной углубленной ревизии. Основанием для неутверждения отчета Коллегией Счетной палаты РФ могут являться только:
1) несоответствие представленного отчета исходной постановке задачи (формулировке поручения Счетной палате или наименованию планового мероприятия);
2) несоответствие представленного отчета утвержденной программе мероприятия (неполнота проведения мероприятия);
3) несоответствие представленного отчета актам, заключениям и иным документам по результатам мероприятия;
4) отсутствие в отчете или несоответствие материалам мероприятия выводов по результатам мероприятия или отсутствие в выводах оценки ущерба для государства вследствие вскрытых нарушений (при наличии таковых);
5) отсутствие в отчете или несоответствие материалам мероприятия предложений по результатам мероприятия;
6) несоответствие представленных материалов, включая отчет, требованиям настоящего Регламента, стандартов, методических указаний, технико-экономических норм и нормативов и иных внутренних нормативных документов Счетной палаты.
Согласно ст. 23 федерального закона N 4-ФЗ Счетная палата РФ направляет руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности. Представление должно быть рассмотрено в указанный в нем срок, если же срок не указан - в течение 20 дней со дня получения. О принятом по представлению решении и мерах по его реализации Счетную палату следует уведомить незамедлительно. Заметим, что не предусмотрено какого-либо срока для вступления представления в силу либо его обжалования. При выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих прямой непосредственный ущерб государству и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, контрольный орган уполномочен направлять администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания. Аналогичным образом Счетная палата РФ действует в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения ее представлений, а также при создании препятствий для проведения контрольных мероприятий. В то же время федеральный закон не закрепляет за Счетной палатой РФ каких-либо полномочий самостоятельно накладывать санкции на проверяемые предприятия и их должностных лиц. Кодекс об Административных Правонарушениях РФ предусматривает для Счетной палаты РФ только возможность наложения санкций за невыполнение вынесенных ею распоряжений, требований, предписаний, представлений, однако по сути такие дела рассматривает суд. Счетная палата РФ вправе лишь составлять протоколы об административных правонарушениях.
Только в случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения данных предписаний Коллегия Счетной палаты может принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций, предварительно получив согласие Государственной Думы .
|
обратная связь
