В системе законодательства и системе права каждого государства важное значение имеют акты и нормы, регулирующие отношения в области финансовой деятельности государства, юридических лиц и имущественных отношений граждан, в том числе в деле осуществления финансового контроля.
Лимская Декларация руководящих принципов контроля, принятая IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля в 1977 г., содержит положение, согласно которому организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансами , определив следующие принципы финансового контроля: законность, правильность, целесообразность, экономичность и эффективность финансовой деятельности.
В настоящее время в РФ действуют более двухсот актов федерального и регионального уровня, а также актов органов местного самоуправления, регулирующих отношения в области аудиторского контроля внебюджетных фондов. В Бюджетном кодексе РФ, в Налоговом кодексе РФ имеются главы о аудиторском контроле, также действуют Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации", Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и др.
В связи с проведением административной реформы постановлениями Правительства РФ утверждены положения о министерствах, и осуществление контроля возложено на федеральные службы и агентства. Отдельные нормы, регулирующие отношения в области финансового контроля, содержатся в различных актах федеральных органов исполнительной власти. Например, действуют Концепция системы планирования выездов налоговых проверок, утвержденная приказом Федеральной налоговой службы РФ от 30 мая 2007 г. N ММ-3-06/333@, Инструкция о порядке проведения ревизий и проверок Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, утвержденная Приказом Министерства финансов РФ от 2 мая 2007 г. N 39н.
В субъектах Российской Федерации приняты многочисленные акты, регулирующие отношения в области финансового контроля, в том числе и специальные. По содержанию и объему они специфичны, вместе с тем данные акты имеют различный характер, но их можно сформировать в однородные группы.
В первую группу следует выделить основные акты субъектов РФ. Во всех конституциях и уставах субъектов РФ содержатся общие нормы об органах, осуществляющих аудиторский контроль.
В частности, согласно Уставу г. Москвы , принятому законом г. Москвы от 28 июня 1995 г. (в ред. от 15 февраля 2006 г. N 11), внешний аудит бюджета г. Москвы возложен на Контрольно-счетную палату г. Москвы. Предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджета г. Москвы осуществляют органы государственной власти г. Москвы.
Взаимоотношения органов государственной власти г. Москвы и органов местного самоуправления регулируются посредством принятия законов г. Москвы и иных правовых актов г. Москвы, а также заключения соглашений и договоров между органами исполнительной власти г. Москвы и органами местного самоуправления. В целях обеспечения взаимодействия создаются совместные координационные, консультационные, совещательные и другие рабочие органы, действующие на постоянной или временной основе. Органы государственной власти г. Москвы обязаны оказывать органам местного самоуправления содействие в осуществлении их полномочий.
Контроль за исполнением Устава и иных правовых актов г. Москвы возложен на Московскую городскую Думу, Мэра Москвы и Правительство Москвы. Специализированный контроль осуществляют контрольные органы г. Москвы.
Особо следует отметить конкретность норм этого закона. Так, утвержден порядок организации Московской городской Думой контроля за соблюдением и исполнением законов Москвы и постановлений Московской городской Думы, исполнением бюджета г. Москвы, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов г. Москвы, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью г. Москвы.
Органы исполнительной власти г. Москвы, органы местного самоуправления, иные организации, должностные лица обязаны в месячный срок по обращению Московской городской Думы, депутата Московской городской Думы, депутатской комиссии, рабочей группы или фракции Московской городской Думы предоставлять запрашиваемую информацию по вопросам, относящимся к ведению Московской городской Думы, а в случае указания на нарушение законодательства незамедлительно принимать меры для устранения нарушения и привлечения виновных к ответственности.
Таким образом, многочисленные акты об аудиторском контроле ВБФ на федеральном уровне, в субъектах РФ и на уровне местного самоуправления разнообразны не только по их наименованию, но и по содержанию. Однако в Российской Федерации нет связующего базового акта о аудиторском контроле, и необходимо рассмотреть проблему определения места и значения правового института финансового контроля в системе финансового права и финансового законодательства.
В юридической науке выделяются понятия системы законодательства (как совокупности актов и деления всего комплекса нормативных правовых актов государства на определенные части) и системы права (деление норм права на отрасли и институты), т.е. проводится классификация, помогающая обнаружить существенные качества элементов системы, от качеств которых зависят другие производные признаки каждого элемента подразделения .
Федеральные, региональные и местные органы власти посредством нормативных правовых актов регулируют отношения в области финансового контроля в пределах своей компетенции. Эти акты отражают как общегосударственные задачи, так и особенности правового регулирования экономики субъектов РФ, демографической ситуации и некоторые другие особенности .
Основной задачей финансового контроля в РФ является осуществление деятельности по проверке, выявлению, констатации и устранению выявленных нарушений в финансовой деятельности субъектов финансового права. Разнообразны виды и методы финансового контроля. Различаются, в частности, бюджетный контроль, налоговый контроль, банковский контроль, валютный контроль, аудиторский контроль.
Трудно переоценить значение правоприменительной деятельности в области финансового контроля органов власти, способствующей соблюдению норм в области финансовой деятельности предприятий и организаций всех видов собственности, своевременному поступлению доходов бюджетов всех уровней, целевому и эффективному расходованию бюджетных средств, соблюдению правил бюджетирования, развитию экономики страны.
Автор настоящей статьи считает, что в России должна быть создана единая взаимосвязанная система нормативных правовых актов российского федерального финансового законодательства и законодательства субъектов РФ, объединенная общими принципами и осуществляющая в полном объеме правовое регулирование финансового контроля, включая правовое регулирование как государственного, так и муниципального контроля, что может быть достигнуто с помощью принятия федерального закона о аудиторском контроле.
При этом совокупность норм, издаваемых органами субъектов РФ и регулирующих отношения в области государственного финансового контроля, относится к финансовому праву субъекта РФ (которая является подсистемой российского финансового права) и включается в институт "аудиторский контроль" финансового права Российской Федерации. Правовой институт "аудиторский контроль" занимает ведущее место в системе финансового права. Проведенные в России законодательные реформы (в частности, административная, бюджетная, налоговая) направлены на создание единого правового поля.
В соответствии с юридической наукой отрасли, подотрасли права, институты права могут быть комплексными, т.е. регулируемыми правовыми нормами различных отраслей права, (например, конституционного, административного, гражданского права).
В категорию комплексной отрасли входит финансовое право, следовательно, правовой институт "аудиторский контроль" регулируется не только нормами финансового права, но и нормами других отраслей, например, конституционного права и административного права. Подобный факт давно отмечается в юридической литературе. Так, М.В. Карасева полагает, что некоторые финансовые отношения (по поводу установления и взимания местных налогов, формированию и исполнению местных бюджетов, внебюджетных фондов) имеют комплексный характер. Таким образом, характерной чертой правового регулирования в области финансового контроля является его комплексность.
1. Основной проблемой совершенствования законодательства об аудиторском контроле является разработка и принятие федерального закона о аудиторском контроле.
В России до сих пор не имеется специального федерального нормативного правового акта о аудиторском контроле, что тормозит создание стройной системы законодательства о аудиторском контроле.
Неоднократно в юридической и экономической литературе поднимался вопрос о необходимости разработки и принятия федерального закона о государственном аудиторском контроле.
Ранее действовавшим Законом РФ от 21 декабря 1991 г. N 2118-I "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" было предусмотрено 23 вида местных налогов и сборов, а в ст. 15 Налогового кодекса РФ (в ред. от 29 июля 2004 г. N 95-ФЗ) этот перечень был ограничен 5 видами: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы. В настоящее время к местным налогам ст. 15 НК РФ относит только земельный налог и налог на имущество физических лиц.
Однако тенденция сокращения числа местных налогов и сборов компенсировалась. В соответствии с БК РФ в законах о бюджетах (федеральном бюджете, бюджетах субъектов РФ) стало шире применяться закрепление за местным самоуправлением долей от федеральных налогов и сборов.
Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ*(27) внесены изменения в гл. 9 ("Доходы местных бюджетов") Бюджетного кодекса РФ, которые вступили в действие с 1 января 2008 г. Налоговые доходы бюджетов поселений (ст. 61), налоговые доходы муниципальных районов (ст. 61.1), налоговые доходы бюджетов городских округов (ст. 61.2) будут состоять из двух видов местных налогов: земельного налога и налога на имущество физических лиц, а также отчислений от значительного числа федеральных и региональных налогов. Предусмотрено значительное число неналоговых доходов местных бюджетов. Кроме того, муниципальным образованиям оказывается существенная финансовая помощь в форме дотаций, субсидий, субвенций. Органы местного самоуправления могут выпускать займы. Население муниципальных образований вправе принимать решения о добровольных сборах.
В России государственный аудиторский контроль способствует поступлению в местные бюджеты доходных источников, а также эффективному расходованию бюджетных средств на государственные и муниципальные расходы и на социальную сферу.
Согласно п. "в" ст. 71 Конституции РФ регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относится к ведению Российской Федерации и регулируется федеральными нормативными правовыми актами. На основании п. "б" ст. 72 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ, что предоставляет право субъектам РФ и в соответствии с федеральным законодательством принимать в пределах своих полномочий нормативные правовые акты. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения и принимает свои нормативные акты.
Россия - государство социальное, и в нем предусмотрена защита прав человека всеми органами, как государственными, так и муниципальными, т.е. всеми ветвями публичной власти, в деятельности которой одно из важных значений имеет контроль. Таким образом, Российская Федерация осуществляет общегосударственные функции.
В Концепции развития финансового законодательства, разработанной сотрудниками отдела финансового законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, отмечалось, что финансовая деятельность органов местного самоуправления не может рассматриваться вне единой государственной дисциплины и должна быть подчинена в рамках бюджетного процесса общим принципам бюджетного и налогового регулирования и контроля.
С 1 января 2008 г. Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ введен в новой редакции, Раздел IХ "Государственный и муниципальный аудиторский контроль" Бюджетного кодекса РФ, регулирующий основы государственного и муниципального финансового контроля.
Правовые нормы этого раздела определяют: формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами, и их права в области контроля соответствующих бюджетов; а также органы исполнительной власти, осуществляющие аудиторский контроль.
При этом формы и порядок проведения ими финансового контроля устанавливаются БК РФ, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ и муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления РФ. БК РФ осуществляется также правовое регулирование финансового контроля, проводимого Федеральным казначейством, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета, контрольными и финансовыми органов субъектов РФ и муниципальных образований.
В России урегулированы полномочия как федеральных органов, так и полномочия органов субъектов РФ в области осуществления финансового контроля над органами местного самоуправления по вопросам переданных им государственных функций.
Обычно возникает вопрос о правомерности государственного финансового контроля над осуществлением остальных полномочий местного самоуправления.
В частности, государственный контроль в Республике Татарстан осуществляется над органами местного самоуправления путем системы индикативного управления в бюджетном процессе с использованием так называемого косвенного контроля, т.е. без прямого воздействия на органы местного самоуправления. По мнению автора, такой термин не является удачным в отношении к государственным органам, поскольку защита граждан и их интересы относятся не только к местному самоуправлению. Таким образом, это общий контроль, потому что в указанном случае не проводятся ревизии, выездные проверки, характерные для финансового контроля, но положительная роль такого контроля очевидна.
Следует также отметить, что общий государственный контроль не нарушает права местного самоуправления, поскольку это запрещено ст. 133 Конституции РФ. Следовательно, муниципальный контроль не ликвидируется, а лишь дополняется общим государственным контролем, поэтому лучше защищаются права граждан.
7. Подготовленный на основании модельного закона проект федерального закона "О государственном аудиторском контроле в Российской Федерации" определяет понятие, цели, задачи и принципы государственного финансового контроля. Органы контроля разделены на органы внутреннего финансового контроля и внешнего (счетные палаты). Законопроект предусматривает методологические основы осуществления государственного финансового контроля, его формы (предварительный, текущий, последующий), законодательное определение ревизии (комплексная проверка), проверки (тематическая и иные), обследования, экспертизы, а также сроки их проведения, порядок взаимодействия федеральных органов финансового контроля с органами субъектов РФ и с органами местного самоуправления, а также создание Координационного Совета при Президенте РФ, возглавляемого Председателем Счетной палаты РФ.
|
обратная связь
