В последние годы продолжаются дискуссии о реформе налога на добавленную стоимость, причем эти обсуждения активизировались в связи с разработкой долгосрочной стратегии социально-экономического развития России и спорами о том, как создать стимулы для инновационного экономического роста. Некоторые предлагают снизить ставку налога, ссылаясь на сверхвысокие конъюнктурные доходы экономики, однако популярностью пользуется другая идея - полностью отменить НДС, заменив НСП.
Сторонники отмены НДС ссылаются на ряд недостатков налога и сложности с его администрированием, которые делают его неэффективным не только в России, но и в других странах. При этом в России трудности с возмещением НДС и обоснованием налоговых вычетов в некоторых случаях препятствуют выходу российских компаний на внешний рынок, а структура налога (позволяющая применять налоговые вычеты и возмещение налога по методу начислений) используется для создания различных схем незаконной минимизации налога, уклонения от налогообложения и даже прямого незаконного субсидирования из бюджета. Кроме того, зачастую аргументом против НДС служит тот факт, что этот налог, по существу, сдерживает развитие отраслей с высокой добавленной стоимостью, а его отмена существенно улучшит инвестиционную привлекательность таких отраслей, расширит их финансовые возможности.
Критики НДС указывают и на другие его отрицательные стороны. Например, на то, что относительно высокие издержки по его администрированию в России ложатся преимущественно на плечи добросовестного налогоплательщика (в то время как в мировой практике именно относительно низкие административные издержки для налогоплательщика отличают НДС в выгодную сторону от налогов на доходы). Более того, широкие масштабы использования схем уклонения от уплаты НДС при импорте создают неравные условия конкуренции для законопослушных импортеров, что заставляет весь этот сектор уходить «в тень».
Другими словами, проблемы с администрированием НДС (впрочем, как и многих других налогов) налицо. И вместе с тем на сегодня НДС является одним из важнейших факторов стабильности как российской налоговой системы, так и российского бюджета . В 2007 г. его доля в общих налоговых поступлениях в бюджет расширенного правительства превысила 23, 2%, а в совокупных доходах федерального бюджета она составила более 29%. В абсолютном выражении поступления налога по итогам 2007 г. заметно превысили показатели предыдущего года и составили сумму, эквивалентную 6, 86% ВВП. Поэтому любые шаги по реформированию налога должны быть тщательно просчитаны с точки зрения потенциальных выгод и издержек. Более того, долгосрочные прогнозы ситуации с государственными финансами свидетельствуют о нарастании дисбалансов в бюджетной системе уже в ближайшее десятилетие (это связано с ростом расходных потребностей и отсутствием предпосылок для такого же роста бюджетных доходов), что заставляет относиться с особым вниманием к любому доходному источнику, не говоря уже о таком существенном и стабильном, каким является налог на добавленную стоимость.
Какова цена снижения НДС для бюджета? Ряд экспертов считает, что в зависимости от сценариев развития макроэкономической ситуации в 2008 г. при установлении базовой ставки НДС на уровне 13% без отмены льготной ставки потери федерального бюджета могут составить порядка 620 млрд. руб. в ценах 2007 г., или 1, 60% ВВП. При снижении ставки налога до 15% бюджет недосчитается около 370 млрд. руб., или 0, 96% ВВП. Если же ставка будет уменьшена всего на 1 п. п. (до 17%), то потери прогнозируются на уровне 120 млрд. руб.
Если снижение ставки НДС будет сопровождаться отменой льготной ставки, потери будут несколько меньше. По результатам анализа налоговой статистики за 2007 г. доля доходов от НДС по товарам, облагаемым по льготной ставке НДС (10%), составляет около 6, 1% от общего объема поступлений. Это означает, что при переходе в 2008 г. к единой ставке НДС в размере 13% поступления данного налога в федеральный бюджет уменьшились бы на 1, 49 п. п. ВВП и составили 4, 64% ВВП. Если бы единая ставка налога была установлена на уровне 15%, доходы федерального бюджета от НДС составили бы 5, 36% ВВП, то есть уменьшились на 0, 77 п. п. ВВП. Наконец, переход на единую ставку в 17% не повлек бы никаких потерь бюджета.
Выпадение доходов в диапазоне 0, 8-1, 6% ВВП в результате снижения НДС может показаться вполне приемлемым на фоне профицита федерального бюджета в размере 7, 4% ВВП, имевшего место в 2006 г. Однако стоит иметь в виду, что сегодня помимо НДС крупнейшими статьями доходов российского бюджета являются доходы от экспортных пошлин, налога на добычу полезных ископаемых и роялти в отношении нефти, газа и газового конденсата (поступления по этим статьям в доходах бюджета 2007 г. составили величину, эквивалентную 9, 0% ВВП. В 2006 г. аналогичные поступления превышали 11, 0% ВВП). Очевидно, что размер поступлений по этим статьям напрямую зависит от цен на нефть, в то время как зависимость поступлений НДС в бюджет от конъюнктуры сырьевого рынка является гораздо меньшей и гораздо более опосредованной. Поэтому на фоне существенного роста бюджетных расходов (с 15, 9% ВВП в 2006 г. до 18, 8% ВВП в 2008 г.) в случае дальнейшего снижения нефтегазовых доходов бюджета вполне возможно сокращение профицита в 2008 г., который по итогам 2007 г. был зафиксирован на уровне 5, 5% ВВП.
Еще более пессимистическая картина складывается при анализе прогнозной динамики бюджетных обязательств и доходного потенциала на долгосрочную перспективу. Так, с учетом уже принятых решений в области дифференциации налога на добычу полезных ископаемых, установления налоговых каникул, а также прогнозных темпов роста добычи и цен на сырье, поступления налога на добычу полезных ископаемых и экспортной пошлины по нефти, газу и газовому конденсату уже к 2015 г. в процентном отношении к ВВП могут сократиться на 30-50% с дальнейшим снижением до 2020 г. При этом неизбежен рост бюджетных расходов всех уровней бюджетной системы, связанный как с реализацией социальных программ (в соответствии с долгосрочным прогнозом Минэкономразвития России расходы бюджетов на здравоохранение, образование и науку к 2020 г. должны вырасти по сравнению с сегодняшним уровнем на величину, эквивалентную 5% ВВП), так и с поддержанием на должном уровне системы пенсионного обеспечения, медицинского и социального страхования. По различным оценкам, одно лишь поддержание коэффициента замещения (рассчитываемого как отношение средней пенсии к средней зарплате и составляющего в настоящее время около 24%) на предельно низком уровне 26-30% потребует к 2015 г. ежегодной мобилизации средств в пенсионную систему в объеме, эквивалентном 4-5% ВВП. В то же время не планируется сокращение бюджетных расходов на оборону и безопасность, жилищно-коммунальное хозяйство, строительство инфраструктуры и экономическое развитие. Все это говорит о том, что, несмотря на накопленный потенциал в виде Стабилизационного фонда и хорошие перспективы его дальнейшего укрепления в ближайший год, в долгосрочной перспективе устойчивость бюджетной системы значительно снижается, возникают дополнительные риски, которые многократно усиливаются, если основу доходов бюджетов всех уровней будут еще в большей степени составлять доходы от нефтегазового сектора.
В этой связи устранение одного из важнейших источников доходов федерального бюджета, к тому же в наименьшей степени связанного с внешнеэкономической конъюнктурой, - наихудшее решение из всех возможных. Более того, снижение уровня налогообложения потребления (в том числе и импорта) с учетом динамики курса рубля может привести к ухудшению торгового баланса и прочим негативным последствиям.
Для того чтобы устранить недостатки НДС, предлагается заменить его НСП. Последний выдвигается в качестве альтернативы НДС потому, что он якобы традиционно считается простым в администрировании как для государства, так и для налогоплательщиков. Однако с практической и теоретической точек зрения все выглядит не совсем так. Нельзя не признать, что, хотя налоговые органы при администрировании НДС вынуждены контролировать значительный круг налогоплательщиков, основной объем доходов все-таки обеспечивает сравнительно небольшое количество организаций (в российских условиях крупнейшие налогоплательщики обеспечивают до 80% доходов бюджета от НДС). В отличие от НДС, НСП взимается только на стадии конечного потребления, а следовательно, налоговым органам придется перестраивать свою работу так, чтобы контролировать уплату налога сотнями тысяч розничных торговых точек. Потенциальные возможности уклонения от налогообложения, а также риски для бюджета, возрастают, причем этот рост пропорционален размеру налоговой ставки: выгоды от уклонения при сравнительно высокой налоговой ставке (на уровне 15-20%) значительно превышают издержки от возможных санкций за нарушение законодательства.
Достоинство НДС заключается в том, что обязательства по его уплате применительно к каждому товару распределены между различными налогоплательщиками на разных этапах производственно-коммерческого цикла. В результате даже при уклонении на каком-то этапе этого цикла бюджет получает доли налога, уплачиваемые на остальных этапах. В случае НСП уклонение одним налогоплательщиком означает потерю для бюджета всей суммы налога.
Одновременно возникнет необходимость в реформе режимов налогообложения для малого предпринимательства, в создании правил разграничения продаж товаров и услуг для целей конечного потребления и производственных целей и т. д. Дело в том, что по логике конечного потребления товары (работы, услуги), которые приобретаются для осуществления предпринимательской деятельности, следует исключать из перечня налогооблагаемых благ. Однако, чтобы не допустить возможности использовать статус предпринимателя при приобретении товаров (работ, услуг) для личных, не связанных с предпринимательской деятельностью, целей, можно организовать администрирование НСП для предпринимателей по аналогии с «экспортной» схемой администрирования НДС: индивидуальные предприниматели, как и прочие физические лица, независимо от целей приобретения товаров и услуг уплачивают НСП, однако при последующей продаже купленных товаров (работы, услуги) конечному потребителю также предъявляют к оплате этот налог. При этом в бюджет должна перечисляться разница между «входящим» и «исходящим» НСП. Если же предприниматели будут продавать свою продукцию другим предпринимателям или организациям для производственных целей, то они по итогам налогового периода могут рассчитывать на получение возмещения. Такая система ничем не отличается от системы взимания НДС, и не случайно в большинстве стран мира налог с продаж постепенно модифицировался в НДС.
Другими словами, введение «простого и понятного» НСП (то есть такого налога, который бы начислялся аналогично любому оборотному налогу - на весь объем реализации, подлежащий налогообложению) возможно только со значительными издержками для налогоплательщиков, созданием специальной системы администрирования, которая позволяла бы разграничить продажи одних и тех же товаров конечному покупателю и промежуточному перепродавцу, а также возможному каскадному эффекту, когда реализация одного и того же товара облагается налогом несколько раз.
Очень часто от сторонников отмены НДС можно услышать тезис о том, что конструкция данного налога приводит к более высокому уровню налогообложения отраслей с высокой добавленной стоимостью, однако, несмотря на зачетную схему взимания, в экономическом смысле базой данного налога является именно добавленная стоимость. При этом ставка налогообложения добавленной стоимости одинакова для налогоплательщиков с любым ее уровнем, и совершенно естественно, что организации с большей налоговой базой при прочих равных условиях уплачивают в бюджет больший объем налога. Если же сравнить двух налогоплательщиков с разной суммой такой добавленной стоимости, то есть одинаковым объемом налогооблагаемой реализации, но с разным уровнем налогооблагаемых затрат (так называемой суммой «входного» налога), то можно увидеть, что сумма уплачиваемого ими налога одинакова, только при более высоком уровне налогооблагаемых затрат большая часть налога уплачивается поставщикам, а при более низком основная доля налога уплачивается в бюджет. Источник для уплаты этого налога тоже одинаков в обоих случаях - это начисленный НДС, взимаемый с потребителя как доля от налогооблагаемых продаж. Таким образом, кстати, можно проиллюстрировать нейтральность этого налога - налоговая нагрузка не зависит от величины и структуры добавленной стоимости.
Замена НДС на НСП - крайне сомнительная мера и в условиях глобализации мировой экономики и роста вовлеченности России в мировые экономические отношения. Действительно, при отсутствии НДС не нужно возмещать НДС из бюджета экспортерам. Однако в этом случае также не облагаются и импортируемые товары, что по сравнению с применением НДС, предполагающим налогообложение экспорта по нулевой ставке предоставляет конкурентные преимущества импортным товарам. В отсутствие гармонизированных правил территориальности возникает сложная ситуация с налогообложением работ и услуг в трансграничных операциях. В то же время наличие каскадного эффекта позволяет предположить, что даже взимание налога с продаж только на стадии розничной реализации не позволит полностью освободить экспорт от косвенных налогов.
Одно можно сказать наверняка: крупные российские корпорации, работающие в России, профиль деятельности которых не связан с производством в значительных масштабах потребительских товаров или товаров для внутреннего рынка, крайне заинтересованы в отмене НДС. С одной стороны, это позволит им значительно снизить свои налоговые платежи в бюджет, в краткосрочном периоде практически не неся бремени уплаты нового НСП, а с другой - будет способствовать снижению прочих издержек, связанных с возмещением НДС при экспорте, налогообложением постоянно растущего импорта, возможности не уплачивать налог при реализации и приобретении услуг, местом реализации которых в соответствии с действующим налоговым законодательством признается территория Российской Федерации. Неудивительно, что наличие значительных ресурсов позволяет этим сторонникам отмены НДС разными способами вовлекать в число своих союзников все больший круг лиц, включая представителей органов государственной власти. Вместе с тем, как было показано выше, такая позиция не только не основана на разумных экономических соображениях, но и способна нанести серьезный вред экономике страны в долгосрочной перспективе.
В стране, наиболее успешно использующей НСП, - США - этот налог является не федеральным, а местным, и взимается на уровне штатов и муниципалитетов. Кроме того, в структуре доходов консолидированного бюджета он играет гораздо меньшую роль (10, 8% в 2006 г.), в то время как значительная часть налогового бремени перенесена на прямые налоги, в частности на налоги с индивидуальных доходов (27, 8% в 2006 г.). Поэтому российская налоговая система при переходе от НДС к НСП не может ориентироваться на опыт США. Более того, ставки НСП по штатам варьируются в США в интервале 4-8%, а поступления от НСП (суммарное значение поступлений от НСП по штатам и в местные бюджеты) в среднем за 2004-2006 гг. составляет порядка 3, 1% ВВП. Примечательно, что в России в 2000-2002 гг. при базовой ставке НСП в 5% сборы составляли не более 0, 5% ВВП, то есть эффективная налоговая база (доля ВВП, облагаемая налогом) составляла лишь 10%. В то время как в США при ставке НСП 4-7% эффективная база в последние годы составляла 50-60%, что не только в разы превышает аналогичную базу российского НСП образца 2000-2002 гг., но и базу НДС в России (34, 1% в 2007 г. без учета поступлений от НК «ЮКОС»).
Эти цифры еще раз демонстрируют, что механический переход от НДС к НСП в России вряд ли возможен, так как будет сопряжен со значительным выпадением доходов, что потребовало бы либо существенного сокращения расходов, либо компенсации выпавших доходов за счет перенесения части налоговой нагрузки на другие налоги, не слишком зависящие от конъюнктуры внешних рынков. Наконец, введение НСП потребует решительной перестройки работы налоговых органов, а также немалого переходного и адаптационного периода (учитывая то, что опыт уплаты и взимания НСП предпринимателей и налоговых органов весьма ограничен), чтобы выйти на приемлемый уровень собираемости налога и величины налоговой базы. При этом прогнозировать как расчетные поступления, так и поведение субъектов рынка в этот период крайне затруднительно.
Российский НДС нуждается в дальнейшем реформировании. Необходимо устранять существующие недостатки главы 21 Налогового кодекса РФ и искать более эффективные подходы к администрированию налога. Однако НДС в России несовершенен не более и не менее других налогов, что само по себе должно приводить к выводу не об отмене НДС, а о продолжении совершенствования налоговой системы в целом. Проблема плохого администрирования НДС в итоге связана не с природой этого налога, а с качеством администрирования в налоговой системе в целом. И в этой ситуации простая замена одного налога другим выглядит фиктивным способом решения реальных проблем.
Некоторые эксперты, ссылаясь на проблемы с возмещением НДС, делают вывод о более высокой эффективной ставке налогообложения по сравнению с номинальной и на этом основании предлагают ее снизить. Однако практика взимания налогов (в том числе и НДС) в современной России свидетельствует как раз о невозможности решения проблем налогового администрирования посредством снижения налоговых ставок. Поэтому пересмотр налоговых ставок отнюдь не является сейчас ключевой проблемой повышения эффективности налогов, а, как было показано выше, может создать дополнительные проблемы не столько в области налоговой политики, сколько путем наращивания рисков для бюджетной системы в долгосрочной перспективе.
Отказ от отмены НДС не означает отказа от каких-либо реформ этого налога. Следует признать, что решение отдельных частных задач совершенствования налогового законодательства вне единого системного подхода, который был принят за основу в 2000 г. при написании главы 21 Налогового кодекса РФ, привело к тому, что эффективность некоторых положений налогового законодательства о НДС в некоторых случаях весьма сомнительна, а иногда это законодательство создает прямые препятствия для налогоплательщиков по ведению бизнеса. Все это накладывается на общие проблемы, заключающиеся в отсутствии традиций как налогового администрирования, так и исполнения налогового законодательства, специфике судебной системы и системы надзора за исполнением налоговыми органами своих обязанностей в области налогового контроля, невозможности по различным причинам принимать решения на основании критериев разумности и соразмерности.
Также необходимо признать, что с учетом применяемой в России ставки НДС, а также особенностей российской экономики (доля экспорта, уровень развития базовых общественных институтов и т. д.) доходы бюджета от НДС превышают прогнозный уровень, рассчитанный на основании ряда объективных факторов. Это означает, что в ближайшее время вполне возможно принятие ряда мер, которые могут привести к некоторому снижению бюджетных доходов от налога на добавленную стоимость, но обеспечат значительное повышение его эффективности и нейтральности, снижение издержек для налогоплательщиков, связанных с исполнением налогового законодательства.
Действующей редакцией Налогового кодекса РФ предусмотрен следующий порядок взаимодействия налогоплательщика и налогового органа в отношении НДС:
1. Не позднее 20-го числа месяца, следующего за истекшим налоговым периодом (с 1 января 2008г. равным одному кварталу), налогоплательщик подает декларацию по НДС.
2. В случае если указанная в декларации сумма налоговых вычетов превышает сумму налога, исчисленную к уплате в бюджет, налоговый орган в течение трех месяцев проводит камеральную проверку указанной декларации. В ходе проверки устанавливается обоснованность суммы налога, заявленной к возмещению. Если в ходе проверки будут выявлены нарушения законодательства, об этом составляется акт, который рассматривается вместе с возражениями налогоплательщика руководителем налогового органа в установленном Кодексом порядке. По результатам рассмотрения выносится решение о привлечении либо об отказе в привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности.
3. По окончании камеральной налоговой проверки в течение семи дней налоговый орган обязан принять решение о возмещении или об отказе в возмещении налога.
4. Налоговый орган обязан уведомить налогоплательщика о принятом решении в течение пяти дней с момента его принятия.
5. Одновременно с решением о возмещении налога налоговый орган принимает решение о возврате налога. При наличии соответствующего письменного заявления налогоплательщика налоговый орган может принять решение о зачете налога в счет будущих платежей по налогу.
6. Налоговый орган на следующий день после вынесения решения о возврате налога направляет в территориальный орган Федерального казначейства поручение на возврат налога, которое подлежит исполнению в течение пяти дней.
На первый взгляд, объем и качество внесенных в законодательство изменений свидетельствует о настойчивом стремлении государства облегчить жизнь добросовестным налогоплательщикам, одновременно ликвидировав имеющиеся лазейки, позволявшие уклоняться от налогообложения. Вместе с тем практическая реализация этих «благих намерений» оставляет желать много лучшего.
Во-первых, существенно увеличился период возмещения налога по сравнению с ранее действовавшим порядком. До 2007 г. возмещение налога не было связано с проведением налоговым органом камеральной проверки. Фактически заявленный к возмещению налог использовался в целях зачета будущих налоговых платежей с момента подачи соответствующей налоговой декларации. С учетом того, что налоговый период до 2008 г. составлял календарный месяц, срок с момента события, дающего право на возмещение налога, до его возмещения в целях зачета составлял чуть менее двух месяцев. Возмещение налога денежными средствами могло быть осуществлено только по результатам камеральной проверки, т. е. не ранее, чем через четыре месяца с момента возникновения права на вычет.
Согласно действующему порядку, минимальный срок возмещения налога даже для целей зачета составляет не менее четыре месяцев. Если же событие, дающее право на вычет, происходит в начале налогового периода, минимальный срок возмещения возрастает до семи месяцев.
Во-вторых, налоговые органы по-прежнему нередко слишком вольно трактуют свои права и обязанности в процессе администрирования НДС. К наиболее «чувствительным» для налогоплательщиков нарушениям следует отнести:
• нарушение сроков проведения камеральных проверок;
• нарушение прав налогоплательщика на представление возражений при вынесении решения по результатам камеральной проверки;
• вынесение немотивированных решений об отказе в возмещении налога;
• увязка положительного решения о возмещении налога с наличием заявления налогоплательщика о направлении суммы налога в счет уплаты будущих платежей.
Практика показывает, что обжалование бездействия налогового органа в отношении вынесения решения о возмещении (отказе в возмещении) налога либо немотивированного решения об отказе в возмещении налога в вышестоящий налоговый орган малоэффективно: решение либо не принимается вовсе, либо формулируется таким образом, что никаких активных действий к исправлению ситуации не принимается. К сожалению, такая практика до сих пор широко распространена в Москве, где зарегистрированы крупнейшие российские лизинговые компании.
Таким образом, налогоплательщик вынужден обращаться за защитой в арбитражный суд. В течение ряда последних лет Высшим Арбитражным Судом (ВАС) принят ряд мер по установлению определенного порядка рассмотрения дел, связанных с получением налоговой выгоды. В частности, 12 октября 2006 г. принято постановление N 53 «Об оценке арбитражными судами обоснованности получения налогоплательщиком налоговой выгоды», закрепившее общие подходы и критерии рассмотрения такого рода споров.
Неэффективная система администрирования НДС и отсутствие ответственности налоговых органов (в частности, персональной ответственности должностных лиц налоговых органов) за вынесение незаконных решений об отказе в возмещении налога приводит к целому ряду негативных явлений, выражающихся в росте стоимости лизинговых услуг, незаконном изъятии из оборота лизинговых компаний существенных средств и соответствующем снижении стоимости их бизнеса.
Замена уведомительной системы возмещения налога разрешительной выразилось в резком росте сроков возмещения налога. Реализация прав компаний на возмещение налога поставлена в зависимость от действий чиновников налоговых органов. Практика показывает, что нарушение сроков проведения камеральных проверок носит массовый характер. При этом механизмы привлечения налоговых органов к ответственности за немотивированное превышение сроков проведения контрольных мероприятий практически отсутствуют.
Сложившаяся судебная практика показывает, что налоговые органы нередко выносят немотивированные решения об отказе в возмещении налога, используя недостоверные доказательства, предпосылки и предположения. При этом эффективность рассмотрения жалоб налогоплательщиков вышестоящими налоговыми органами невысока. Это, в свою очередь, приводит к дополнительной нагрузке на арбитражные суды. По существу, налоговые органы безосновательно перекладывают ответственность за вынесение решений о возмещении налога на судебную систему.
Указанные негативные тенденции в первую очередь могут быть преодолены посредством внесения изменений в налоговое законодательство, предусматривающих ответственность должностных лиц за задержку сроков проведения налоговых проверок и вынесение заведомо неправомерных решений.
В первую очередь, на наш взгляд, необходимо упорядочить и упростить получение возмещения НДС в условиях применения нулевой ставки и прочих случаях. В частности, для подтверждения факта экспорта необходимо установить единственный признак - пересечение товаром таможенной границы России, исключив впоследствии требование документа, подтверждающего поступление экспортной выручки или наличие контракта исключительно с иностранным покупателем. Особое внимание следует уделить порядку применения нулевой ставки при налогообложении услуг, связанных с экспортом (например, применение нулевой ставки при транспортировке товаров трубопроводным транспортом с учетом особенностей ее оформления в отношении различных товаров и применении периодического временного декларирования, а также вопросы применения нулевой ставки при транспортировке экспортируемых товаров железнодорожным транспортом).
Не менее важным представляется систематизация различных положений Налогового кодекса РФ в части НДС и устранить имеющиеся внутренние противоречия. В странах, использующих НДС, для большинства налогоплательщиков, не совершающих сложных операций, этот налог - один из самых простых в исчислении и уплате. Необходимо стремиться к тому, чтобы так было и в России. Для этого надо изменить правила оформления счетов-фактур, унифицировать права на налоговые вычеты в различных ситуациях и освобождение от налогообложения, уточнить многие формулировки Кодекса, которые могут быть истолкованы неоднозначно и которые создают прямые проблемы как для налогоплательщиков, так и для налоговых органов.
Но важнейшая составная часть реформы НДС и всей налоговой системы, по нашему мнению, - повышение эффективности работы контролирующих органов. Для этого следует наладить эффективное взаимодействие налоговых и таможенных органов, создать систему контроля, основанную на современных методах оценки рисков уклонения от налогообложения, неизвестных налогоплательщикам и применяемых исключительно налоговыми органами; повысить уровень ответственности сотрудников налоговых органов при расширении их прав, в том числе прав по вынесению решения на основании профессионального суждения о соответствии действий налогоплательщика духу и букве налогового законодательства; снизить коррупцию в государственных органах и продолжить совершенствование системы регистрации налогоплательщиков.
Таким образом, если говорить о влиянии налогообложения на экономический рост, то теория и практика подтверждают, что при всех равных условиях (в частности, при неизменности объема и структуры расходов бюджета) снижение налоговой нагрузки положительно воздействует на экономический рост. Текущая ситуация в России такова, что большой профицит бюджета позволяет снизить налоговую нагрузку без изменения расходов бюджета. В контексте снижения НДС наличие профицита для нас благо, поскольку дыры в бюджете от снижения ставки не образуется. На мой взгляд, снижение налоговой ставки окажет положительное влияние на нашу экономику. Другой вопрос, насколько повлияет и какова величина этого влияния для различных экономических агентов.
Оценки могут различаться. Скорее всего, полпроцента к приросту ВВП эта мера добавит. Вряд ли речь идет о каком-то серьезном прорыве, но, с другой стороны, это можно рассматривать как составляющую комплексного пакета, когда любые меры по отдельности могут приводить к маленькому результату, а в совокупности – могут либо гасить друг друга, либо, наоборот, усиливать.
Тут вопрос в том, какими будут другие меры, не погасят ли они снижение налоговой нагрузки. Например, может возрасти административное давление, нацеленное на вывод прибыли или заработной платы из тени. Это стандартная практика, когда мы снижаем налоги, а потом думаем, чем бы возместить выпадающие доходы. Если такое будет, то непонятно, приведет ли снижение НДС к усилению предпринимательской активности.
Что касается последствий, которые может повлечь за собой предложенная главой правительства мера, то следует иметь в виду, что НДС будет снижен и для импортных товаров. Импорт товаров народного потребления зачастую идет по заниженной стоимости, и здесь уменьшение ставки не столь ощутимо, как, например, для нашей промышленности, которая производит аналогичные товары и вынуждена платить НДС в полном размере. В этом смысле снижение налога может привести к структурному эффекту повышения конкурентоспособности именно внутренних товаров. На фоне укрепления рубля это будет очень кстати. Высокий обменный курс способствует увеличению импорта, но, разумеется, ни укрепление рубля, ни снижение НДС на конкурентоспособность в понимании качества продукции никак не влияет. Мы можем говорить здесь об издержках, о том, что наши товары аналогичного качества производятся с большими издержками и поэтому менее конкурентоспособны по сравнению с импортом.
Еще один бесспорный плюс снижения НДС состоит в том, что эта мера никак, по крайней мере в теории, не затрагивает экспортеров. Наша экономика страдает от того, что отрасли, ориентированные на экспорт, развиваются быстрее и им уделяется больше внимания, чем всем остальным. Экспортерам безразличен размер НДС – будь то 20 или 30%, – потому что им эти деньги возвращают, а вот для отраслей, ориентированных на внутренний рынок, это вовсе не безразлично. Снова может произойти структурный сдвиг в пользу российских производителей. Могут возникнуть эффекты (косвенные, не прямого характера), когда у компаний будет больше оставаться денег, больше ресурсов для развития.
Что касается минусов, то их немного, и основной – это, пожалуй, вопрос устойчивости бюджетной системы в долгосрочной перспективе. Поступления от НДС существенны для федерального бюджета, и их снижение в долгосрочном периоде может привести к тому, что доходы бюджета не будут адекватны размерам государства. В настоящий момент у нас высокие доходы от других источников, от других налогов. Но эти доходы не вечны, и при общей низкой налоговой нагрузке потеря сверхдоходов от экспортных пошлин и налога на добычу полезных ископаемых поставит бюджет перед угрозой существенного снижения доходной части.
Если к тому моменту мы перестроим наши расходы (снизим их, повысим эффективность), улучшим налоговое администрирование и т.д., представляется, что это пройдет безболезненно. Если же нет, то в крайнем случае придется снова повысить ставку, что, в общем, не лучший выход, но вполне рабочий вариант. В целом можно суммировать, что сейчас риск от снижения НДС минимален.
|
обратная связь
