Мы наблюдаем достаточно интересное явление, когда государство передает негосударственным органам не только правоприменительные, но иногда и правотворческие функции. Так, Всероссийский съезд судей утверждает Кодекс судейской этики , соблюдение которого является для судей обязательным; нарушение же его положений влечет публично-правовую ответственность в виде прекращения полномочий судьи, причем органом судейского сообщества, не являющимся органом государственной власти, - квалификационной коллегией судей . Аналогичную роль выполняет Кодекс профессиональной этики адвоката , нарушение которого в силу Закона может повлечь прекращение статуса адвоката.
Изложенное демонстрирует значимость той роли, которую призваны играть саморегулируемые организации. Но для полной картины необходимо проанализировать собственно правовой статус данных организаций.
Понятие «саморегулируемая организация» нередко используется в очень широком значении: к ним причисляют ассоциации (союзы), некоммерческие партнерства, нотариальные палаты, адвокатские палаты, органы судейского сообщества и др. Столь свободное понимание саморегулируемых организаций препятствует уяснению их правового статуса .
Сам по себе термин «саморегулируемая организация» заимствован из англо-американского права (self-regulatory organization) . Первые саморегулируемые организации появились в США с принятием Закона 1934 г. о ценных бумагах и биржах. В настоящее время Свод законов США (параграф 78c главы 15) определяет саморегулируемую организацию как любую национальную фондовую биржу, зарегистрированную ассоциацию рынка ценных бумаг, зарегистрированное клиринговое учреждение или Правление по регулированию рынка муниципальных ценных бумаг.
Аналогичные положения содержатся в праве Великобритании. Причем термин «саморегулируемые организации» используется только для характеристики юридических лиц, действующих в сфере финансовых услуг. Остальные организации, объединяющие профессионалов, целью которых является саморегулирование в какой-либо области, именуются иначе - саморегулируемые ассоциации и подчинены иному законодательству .
В России саморегулируемые организации в их узком (собственном) смысле получили словесное и в определенной мере смысловое закрепление в целом ряде федеральных законов. В юридической литературе рассматриваются отдельные аспекты и различные признаки саморегулируемых организаций.
Так, по мнению П.В. Крючковой, под саморегулированием принято понимать регулирование определенных рынков и сфер самими экономическими агентами без вмешательства государства . Н.В. Ростовцева отмечает то, что участники имущественного оборота, создавая саморегулируемые организации в определенных сферах деятельности, делегируют им часть своих прав .
Действительно, саморегулирование в его этимологическом смысле предполагает регулирование по воле участников организации. Однако правовое понятие «саморегулирование» носит иной смысл даже тогда, когда мы употребляем его в узком значении - в любом случае оно подразумевает элемент регулирования, исходящий от государства в лице его органов.
При этом саморегулируемая организация характеризуется не только приобретением возможности осуществлять некоторые государственные функции, но и тем, что участники этой организации также делегируют ей некоторые из своих правомочий. Однако одного этого признака явно недостаточно для уяснения правовой природы: аналогичное делегирование, например, имеет место в ассоциации (союзе) предпринимателей, но законодатель не назвал такие организации саморегулируемыми.
Как правило, при выяснении правового статуса саморегулируемых организаций в первую очередь возникает вопрос о добровольности членства в таких организациях.
Практически во всех федеральных законах, в которых получили «прописку» саморегулируемые организации, указывается на то, что это добровольные объединения. Иногда указание на «добровольность» членства отсутствует, хотя это и подразумевается, поскольку приводятся конкретные организационные формы саморегулируемых организаций. Например, в Законе о рекламе объединение рекламодателей, рекламоизготовителей, рекламораспространителей и иных лиц создается в форме ассоциации, союза или некоммерческого партнерства (ст. 31 Закона).
По общему правилу членство в саморегулируемых организациях вроде бы подразумевается добровольное, между тем весь механизм правового регулирования предпринимательских отношений построен на постулате членства в какой-либо саморегулируемой организации, а отсутствие членства в такой организации затрудняет или делает невозможной деятельность такого субъекта. Отсюда можно сделать вывод о некоторой декларативности положения относительно добровольности членства в саморегулируемых организациях.
И уже нельзя назвать исключением из общего правила Закон о несостоятельности, ст. 20 которого прямо предусматривает, что арбитражный управляющий должен являться членом одной из саморегулируемых организаций арбитражных управляющих (т.е. членство в организации арбитражных управляющих - обязательное требование, предъявляемое к арбитражному управляющему). Аналогичный вывод можно сделать и в отношении правила, установленного в Основах законодательства РФ о нотариате и закрепляющего обязательное членство в нотариальной палате нотариусов, занимающихся частной практикой.
КС РФ в своем Постановлении от 19 декабря 2005 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева» признал не противоречащим Конституции РФ положение ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», устанавливающее обязанность арбитражного управляющего быть членом саморегулируемой организации арбитражных управляющих в качестве необходимого условия при утверждении в этой должности по решению арбитражного суда .
Ранее в Постановлении от 19 мая 1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» КС РФ высказал аналогичную позицию в отношении нотариусов, занимающихся частной практикой: они обязаны быть членами нотариальной палаты . Заявитель по данному делу полагала, что возложение на негосударственное объединение, которым является нотариальная палата, контрольных функций нарушает ст. ст. 3 и 11 Конституции РФ, согласно которым властные полномочия должны осуществляться только органами государственной власти и местного самоуправления. КС РФ, рассмотрев этот довод, высказал следующую позицию: «Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2), такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам... Пре-дусмотренные Основами законодательства Российской Федерации о нотариате способы контроля согласуются с международной практикой: резолюция Европейского парламента от 18 января 1994 года характеризует профессию нотариуса как публичную службу, контролируемую государством или органом, действующим на основании устава и наделенным соответствующими полномочиями от имени государства».
Нельзя обойти вниманием и правоположения ЕСПЧ. Так, заявители - врачи из Бельгии - обратились с индивидуальной жалобой в ЕСПЧ, в которой, в частности, указывали на нарушение Бельгией ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, допущенное принуждением ко вступлению в Орден врачей провинции, что нарушало, по мнению заявителей, право на свободу объединения. ЕСПЧ указал, что Орден врачей выполняет публичные функции, интегрирован в государственные структуры, преследует цель, представляющую общественный интерес, т.е. охрану здоровья людей, обеспечивая в соответствии с законодательством некоторый публичный контроль за профессиональной деятельностью врачей. Для осуществления задач, которые бельгийское государство поставило перед ним, он пользуется в соответствии с законом очень широкими правами, в том числе административными и дисциплинарными, и использует в связи с этим процедуры, свойственные публичной власти. В результате ЕСПЧ отклонил доводы заявителей о нарушении ст. 11 Конвенции, признав допустимость обязательного членства в Ордене .
Мера «публичности» в саморегулируемых организациях может иметь разнообразные формы, что зависит от многих факторов; и чем больше пуб-личных функций возложено на саморегулируемую организацию, тем сильнее контроль со стороны государства за ее деятельностью. И прямо закрепленное в законе обязательное членство в определенных саморегулируемых организациях является наглядным тому примером и подтверждением.
Вместе с тем представляются вполне обоснованными опасения Е.А. Павлодского в отношении того, что членство в саморегулируемой организации может превратиться в допуск к профессиональной деятельности . Нельзя не согласиться и с мнением В.В. Витрянского: такое положение может привести к тому, что саморегулируемые организации будут создаваться заинтересованными коммерческими структурами, располагающими необходимыми финансовыми средствами . Еще более категорично высказался на этот счет Ю.В. Тай: любая зависимость представителей профессии от саморегулируемых организаций приобретает со временем тоталитарный характер . Приведенные и другие аналогичные мнения, безусловно, должны быть учтены при определении правовых возможностей саморегулируемых организаций, поскольку без учета этого нюанса процесс «приватизации» государства может привести к весьма плачевным последствиям.
Таким образом, первостепенной важностью обладает не вопрос обяза-тельности членства в саморегулируемых организациях или же непременной добровольности участия в них: в одних случаях членство может носить обязательный характер, а в других - добровольный . Скорее важным является вопрос обнаружения оптимального варианта саморегулирования, при котором власть саморегулируемой организации не будет использована во вред ее членам, для подавления более слабых членов организации, злоупотребления такой властью в отношении других лиц.
Саморегулируемые организации формируются главным образом в экономической сфере, и их участниками (членами) являются предприниматели (индивидуальные, корпоративные). При этом сами эти организации одновременно имеют черты некоммерческих организаций и публично-правовые статутные характеристики. Сила той или другой стороны правового статуса саморегулируемой организации зависит от особенностей ее функциональной деятельности.
Законодатель, закрепляя статус саморегулируемой организации, как правило, указывает, что она является некоммерческой организацией, а иногда специально уточняет и ее форму: ассоциация, союз или некоммерческое партнерство .
Использованию названных организационно-правовых форм, наиболее часто встречающихся на практике, в некоторой степени препятствует требование о субъектном составе. Саморегулируемые организации в качестве своих членов могут объединять не только коммерческие организации, но и физических лиц - профессиональных участников определенной сферы деятельности. Союзы же и ассоциации предпринимателей формируются на основе участия в них только юридических лиц. Однако данное несовпадение - не главное препятствие в признании саморегулируемых организаций разновидностью не-коммерческих организаций. Главная помеха обнаруживается в иной плоскости.
В ст. 50 ГК РФ закреплено, что некоммерческими организациями при-знаются юридические лица, не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Союз, ассоциация создаются на договорной основе, и на них возлагается задача координации предпринимательской деятельности участников, представления и защиты их имущественных интересов. В союзах и ассоциациях как объединениях предпринимателей имеет место регулирование взаимоотношений участников - равных субъектов - не на субординационной, а на координационной основе.
Иной подход используется в саморегулируемых организациях: в них метод координации дополняется методом субординации, выражающимся в контроле за соблюдением законодательства его членами, разработке, принятии правил (стандартов) деятельности и требований об их исполнении, ответственности и т.п. Наличие таких особенностей «подтачивает» основные начала гражданско-правового регулирования, где метод равенства играет основополагающую роль .
Не менее важной особенностью некоммерческих союзов, ассоциаций, некоммерческих партнерств предпринимателей является и то, что они координируют лишь определенные аспекты предпринимательской деятельности их участников, причем такая координация носит внутренний характер. Во внешней сфере эти организации выступают как единое целое.
В саморегулируемых же организациях методу субординации подвластна вся деятельность их участников - и внутренняя, и внешняя.
Названные особенности влияют на оценку правового статуса саморегулируемых организаций. И в юридической литературе высказываются различные суждения об их правовой природе. Так, анализируя правовой статус нотариальной палаты, О.В. Романовская указывает на его неясность и, ссылаясь на регулирование его нормами сразу трех самостоятельных законов, делает вывод о том, что нотариальную палату можно признать профессиональным союзом, некоммерческой организацией, общественной организацией . По мнению П.Б. Салина, саморегулируемая организация - это не новая организацион-но-правовая форма, поскольку она, как правило, возникает на базе некоммерческих организаций . Е.А. Павлодский приходит к выводу о том, что хотя законодатель и обозначил этим понятием организации, это не придает им большей самостоятельности, не расширяет сферы деятельности и не добавляет каких-либо полномочий - это не новая организационно-правовая форма .
Полагаем, что, принимая во внимание вышеназванные признаки и особенности саморегулируемых организаций, нельзя не заметить: мы имеем дело с качественно новым правовым явлением.
Действительно, в действующем законодательстве нет другой разновидности некоммерческих организаций, кроме тех, которые указаны в ГК РФ, Законе о некоммерческих организациях, ФЗ от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Однако правила о них однозначно нельзя распространить на деятельность саморегулируемых организаций, так как все эти правила основаны на ключевых положениях гражданско-правового регулирования, закрепленных в ГК РФ, тогда как саморегулируемые организации обладают публично-правовыми характеристиками.
Законодатель предпринял некоторые шаги для упорядочивания деятельности подобных организаций в специальном законодательстве. Так, в Закон о некоммерческих организациях (в ред. от 30 декабря 2006 г. № 276-ФЗ) была включена ст. 7.1 «Государственная корпорация», в которой разновидностью фондов как формы некоммерческих организаций была названа государственная корпорация. Вместе с тем принцип учреждения государственной корпорации, особенности ее деятельности имеют мало общего с теми началами, которые свойственны всем остальным некоммерческим организациям (положения о которых установлены тем же Законом). Во-первых, учредителем государственных корпораций выступает только государство. Во-вторых, они не имеют членства. В-третьих, для их создания не требуется учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ГК РФ. В-четвертых, создание государственной корпорации, ее особенности предусматриваются специальным законом. В-пятых, Закон о некоммерческих организациях применяется лишь в том случае, если иное не устанавливает его ст. 7 или закон, предусматривающий создание госу-дарственной корпорации.
Однако государственную корпорацию нельзя отнести не только к классическим некоммерческим организациям, но и к саморегулируемым организациям. Это связано с тем, что в государственных корпорациях мера «публичности» является определяющей в их правовом статусе в отличие от саморегулируемых организаций, в которых указанная «публичность» в значительной степени сочетается с частноправовыми элементами, которые являются преобладающими (решающими) в их статусе.
В юридической литературе высказан ряд точек зрения на понятие саморегулируемых организаций, их принципы, признаки и классификацию.
Так, Е.А. Павлодский выделяет следующие принципы саморегулирования: базой саморегулирования является действующее законодательство; оно направлено на частичное замещение государственного регулирования в определенных областях экономики; правила поведения, выработанные в саморегулируемых организациях, дополняют и конкретизируют соответствующие нормы законодательства; нормы саморегулирования, как правило, ужесточают требования к участникам рыночных отношений .
Между тем, если базой саморегулирования признавать исключительно законодательство, пропадает нормативная модель саморегулирования. В силу этого нельзя согласиться с мнением названного автора (даже с учетом его указания на то, что выработанные саморегулируемой организацией правила дополняют и конкретизируют соответствующие нормы законодательства) .
Существует немало некоммерческих организаций, которые в законодательстве не названы саморегулируемыми, хотя в порядке конкретизации норм законодательства они определяют собственные правила поведения. Отсюда можно сделать вывод: в определении саморегулируемых организаций должен более выпукло прослеживаться элемент саморегуляции, и тогда базой саморегулируемых организаций является законодательство и разработанные ими правила (стандарты).
П.В. Крючкова при классификации саморегулируемых организаций в качестве критериев выделяет, во-первых, отраслевую принадлежность организаций, во-вторых, использование одинаковой технологии продвижения различных товаров, в-третьих, межотраслевые саморегулируемые организации, объединяющие фирмы, не связанные ни общей технологией, ни общим товаром .
Данная классификация, вероятно, имеет некоторый смысл, однако носит явно вторичный характер и не отражает сущностные и содержательные признаки саморегулируемых организаций.
В.С. Плескачевский классифицирует саморегулируемые организации предпринимателей таким образом:
1) те, которые имеют обязательное членство,
2) те, регулирование деятельности которых дополняется лицензированием .
Данная классификация действительно может быть полезной. Она демонстрирует меру государственного контроля (регулирования) за деятельностью саморегулируемых организаций, которая хотя и подвергается ожесточенной критике, присутствует в ряде случаев и выражает особенности правового статуса именно саморегулируемых организаций, а не обычного добровольного объединения граждан или организаций, основанных лишь на согласованных воле и общности интересов участников.
Понятие «саморегулируемая организация» было закреплено в законо-проекте «О саморегулируемых организациях», внесенном В.С. Плескачевским и Е.М. Примаковым, а также рядом других депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в Государственную Думу, которая 14 октября 2003 г. одобрила его в первом чтении.
Саморегулируемые организации в сфере предпринимательской и специальной профессиональной деятельности имеют особый правовой статус, образованный сочетанием интересов государства, корпорации и предпринимателя (субъекта профессиональной деятельности), а реализация этих интересов возложена на саму саморегулируемую организацию. От того, в какой пропорции сочетаются интересы государства, собственно организации и ее участников, зависит функциональный и правовой статус организации.
И здесь выявляются интересные закономерности. С одной стороны, союз (ассоциация) предпринимателей не относится к саморегулируемым организациям в узком их смысле, поскольку они вовсе не реализуют публичные функции. С другой стороны, не могут быть отнесены к саморегулируемым организациям российские государственные корпорации, так как здесь отсутствуют интересы корпорации, не совпадающие с государственными интересами.
Особое (промежуточное) место занимают нотариальные палаты (объе-динения частных нотариусов). Частные нотариусы своей деятельностью реа-лизуют всецело государственные функции, их акты обладают публичной достоверностью. В то же время реализуют они эти функции на возмездной основе (преследуя собственный интерес). Нотариальные палаты не разрабатывают специальные правила (стандарты) профессиональной деятельности нотариусов, за исключением актов профессиональной этики. Вследствие сказанного отнесение их к саморегулируемым организациям носит условный характер, так как у них недостаточно регулятивных возможностей, которыми обычно обладают саморегулируемые организации.
Резюмируя изложенное, под саморегулируемой организацией предпринимателей (профессиональных участников рынка) следует понимать организацию, созданную на некоммерческой основе и имеющую членство, которая на основе законодательства и разработанных ею правил (стандартов) реализует публичные (регулятивные) функции в отношении субъектов данной деятельности, сочетающиеся с функциями охраны и защиты их прав.
К основным признакам саморегулируемой организации относятся следующие:
1) по своему статусу является некоммерческой;
2) формируется на основе членства;
3) обладает публичными (регулятивными) функциями и полномочиями в отношении своих членов (разработка правил (стандартов), контроль за их соблюдением и исполнением, привлечение к ответственности нарушителей и т.п.);
4) осуществляет представительство и защиту прав и интересов своих членов в отношениях с другими лицами. |
обратная связь
