К сожалению, в законодательстве четко не обозначено соотношение понятий «правила» и «стандарты». Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» объединяет эти категории, подразумевая под ними требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации (ч. 2 ст. 4).
Отраслевые федеральные законы по-разному употребляют данные термины.
В Федеральном законе от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» сказано об утверждении СРО правил профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также стандартов проведения операций с ценными бумагами. В Федеральных законах от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее - Закон о несостоятельности), а также от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» упоминается о создании правил профессиональной деятельности в сфере арбитражного управления и рекламы соответственно.
Примечательно, что в некоторых областях предпринимательской дея-тельности эти термины трактуются как равнозначные. Например, согласно ст. 9 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности» правила (стандарты) аудиторской деятельности - единые требования к порядку осуществления аудиторской деятельности, оформлению и оценке качества аудита и сопутствующих ему услуг, а также к порядку подготовки аудиторов и оценке их квалификации.
В широком смысле слова стандарт (от англ. standard - норма, образец, мерило) - это образец, эталон, модель, принимаемые за исходные для сопоставления с ними других объектов . В Федеральном законе от 27 декабря 2007 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» под стандартом понимается документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг. Указывается также, что стандарт может содержать правила и методы исследований (испытаний) и измерений, правила отбора образцов, требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения (ст. 2).
Правила предпринимательской или профессиональной деятельности - более широкое, общее понятие, охватывающее собой любые требования, устанавливаемые СРО для своих членов, касающиеся вопросов осуществления регулируемой деятельности (включая вопросы морально-этического содержания). В то время как понятие «стандарт» весьма формализовано, в том числе в вопросах принятия, и применяется в конкретных областях предпринимательской (профессиональной) деятельности.
Особенности разработки и установления правил и стандартов саморегулируемых организаций применительно к отдельным видам деятельности могут быть установлены федеральными законами. В ст. 4 Закона о саморегулируемых организациях содержатся некие общие, основные требования, предъявляемые к данным актам.
Прежде всего правила и стандарты СРО должны соответствовать федеральным законам и принятым в соответствии с ними иным нормативным правовым актам.
Что касается содержания разрабатываемых правил и стандартов, то в соответствии с ч. 3 ст. 4 рассматриваемого Закона в них могут устанавливаться дополнительные требования к предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида. Диспозитивный характер этой нормы позволяет сделать вывод о том, что данные акты могут и не содержать в себе никаких дополнительных, по сравнению с законодательными, требований к осуществлению регулируемой деятельности. В таком случае стандарты и правила СРО будут являться своего рода ретрансляторами норм, исходящих от государства, которые как бы доводятся до сведения членов организации. Однако в теории права нормативным признается лишь тот акт, который направлен на установление правовых норм, их изменение или отмену. В случае издания внутриорганизационного акта, доводящего до сведения законодательные нормы, этого нет. Следует согласиться с Т.В. Кашаниной в том, что «по юридическим канонам такие корпоративные акты не должны вообще признаваться нормативными» . Отметим, что в проекте Федерального закона о саморегулируемых организациях рассматриваемая норма изначально была представлена в редакции, согласно которой «правила и стандарты саморегулируемых организаций должны устанавливать дополнительные требования к деятельности своих участников по сравнению с требованиями, установленными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации».
Согласно Закону о саморегулируемых организациях разрабатываемые правила и стандарты должны также:
- предусматривать меры дисциплинарного воздействия в отношении своих членов за нарушение требований, установленных в них;
- предусматривать информационную открытость затрагивающей права и законные интересы любых третьих лиц деятельности членов СРО;
- соответствовать правилам деловой этики, устранять или уменьшать конфликт интересов членов СРО, их работников и членов постоянно дейст-вующего коллегиального органа управления СРО;
- устанавливать запрет на осуществление членами СРО деятельности в ущерб иным субъектам предпринимательской или профессиональной деятельности, а также устанавливать требования, препятствующие недобросовестной конкуренции, совершению действий, причиняющих ущерб потребителям и третьи лицам, и т.п.
Заслуживает внимания вопрос о том, являются ли правила и стандарты, разрабатываемые саморегулируемой организацией, источником (формой) права, а также их место и роль в системе иных источников.
Источниками права в РФ выступают нормативный правовой акт, нормативный договор (договор с нормативным содержанием), общие принципа права и правовой обычай .
Среди нормативных правовых актов, которые, в зависимости от юридической силы, подразделяются на законы и подзаконные акты, особое место занимают локальные нормативные акты, принимаемые органами юридического лица в пределах своей компетенции и регулирующие внутриорганизационные отношения.
Следует оговориться, что внутренний документ юридического лица может считаться источником права только при его нормативности. Речь идет о совокупности общих признаков, характерных для иных социальных норм, и в частности правовых, которые должны:
- урегулировать не отдельный случай или конкретное общественное отношение, а наиболее типичные, распространенные ситуации;
- быть рассчитанными на многократность применения и длительность существования;
- обладать общим характером и быть неперсонифицированными, т.е. распространять свое действие на всех индивидов определенной группы.
Вместе с тем локальный нормативный акт имеет характерные черты, отличающие его от норм, издаваемых государством:
- сфера действия локальных норм ограничивается принадлежностью того или иного индивида к коллективу организации или членством;
- они выражают волю большинства участников (членов) организации, служат проявлением самоуправления и самостоятельно регулируют ряд специфических для данной организации отношений;
- локальные акты, как правило, не нуждаются в утверждении или одобрении государственными органами;
- санкции локальных норм могут как воспроизводить либо детализировать санкции, установленные в нормативных правовых актах, исходящих от государства, так и носить самостоятельный характер.
Возвращаясь к вопросу о правовой природе правил и стандартов предпринимательской деятельности, заметим, что они соответствуют признакам локальных нормативных актов: утверждаются соответствующим органом саморегулируемой организации в пределах своей компетенции (например, коллегиальным органом управления СРО оценщиков - ст. 24.2 Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ» (далее - Закон об оценочной деятельности)), выражают волю большинства членов организации, являются общеобязательными правилами поведения для членов и поддерживаются системой собственных санкций, а также в некоторых случаях - силой государственного принуждения. Данные акты имеют подзаконный характер и не должны противоречить нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Вместе с тем правила и стандарты, разрабатываемые саморегулируемыми организациями, обладают некоторыми специфическими характеристиками, которые позволяют занимать им особое место в системе локальных нормативных актов.
Во-первых, их принятие предусмотрено законом: наличие разработанных правил и стандартов предпринимательской (профессиональной) деятельности является одним из обязательных условий для приобретения некоммерческой организацией статуса саморегулируемой (ч. 3 ст. 3 Закона о саморегулируемых организациях, ст. 22 Закона об оценочной деятельности).
Во-вторых, правилам и стандартам СРО свойственна публичность: они в обязательном порядке должны быть представлены саморегулируемой организацией в уполномоченный федеральный орган и/или официально опубликованы (размещены на официальном сайте в сети Интернет). Их содержание носит общедоступный (открытый) характер, что несколько сближает правила и стандарты с нормативно-правовыми актами, исходящими от государства. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 19 декабря 2005 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности абз. 8 п. 1 ст. 20 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева» особо подчеркнул, что «наличие у саморегулируемой организации арбитражных управляющих обязанностей представлять в регулирующий орган изменения, внесенные в... правила и стандарты деятельности и деловой этики арбитражных управляющих, в целях их последующего опубликования... свидетельствует о том, что они определенным образом интегрированы в государственную систему финансового оздоровления».
В-третьих, данные акты СРО играют активную регулирующую роль в упорядочивании предпринимательских отношений: они не просто регламентируют внутреннюю деятельность СРО, но и устанавливают правила поведения субъектов предпринимательской деятельности на рынке, зачастую даже более строгие, чем установленные в законодательстве.
Закон об оценочной деятельности (ст. 18) предусматривает следующие виды регулирования:
- государственное регулирование оценочной деятельности;
- государственное регулирование деятельности СРО в части надзора и нормативно-правового регулирования;
- регулирование оценочной деятельности.
В свою очередь, регулирование оценочной деятельности осуществляется:
- Национальным советом по оценочной деятельности в части разработки федеральных стандартов оценки;
- саморегулируемыми организациями оценщиков в части разработки и утверждения стандартов и правил оценочной деятельности.
Федеральные стандарты, разработанные Национальным советом, должны быть утверждены уполномоченным федеральным органом, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности. При этом мотивированный отказ в их утверждении может быть выдан только в случаях несоответствия требованиям Конституции РФ, международным договорам РФ либо Закону об оценочной деятельности (ст. 20 Закона).
После утверждения уполномоченным федеральным органом федеральных стандартов оценки они приобретают характер подзаконного нормативного правового акта. Специфика такого акта состоит в том, что он проходит путь как бы «снизу вверх», создается профессиональным сообществом, и лишь противоречие указанным выше Законам является основанием для отказа в его утверждении уполномоченным органом.
Таким образом, в ст. 18, 20 Закона об оценочной деятельности четко обозначилась роль саморегулируемых организаций в создании как общефедеральных, так и собственных правил и стандартов, непосредственно регулирующих профессиональную деятельность.
В-четвертых, правила и стандарты СРО непосредственно затрагивают интересы потребителей, т.к. субъекты предпринимательской или профессио-нальной деятельности обязаны руководствоваться их содержанием при осуществлении регулируемой деятельности. Например, применение правил и стандартов, установленных СРО оценщиков, является прямой обязанностью оценщика - члена данной СРО при осуществлении оценочной деятельности (ст. 15 Закона об оценочной деятельности).
В-пятых, соблюдение норм правил и стандартов СРО обеспечивается мерами государственного принуждения. Закон устанавливает ответственность не только за нарушение требований нормативно-правовых актов, исходящих от государства, но и правил и стандартов, утвержденных саморегулируемой организацией, вплоть до исключения из членов СРО (п. 2 ст. 25 Закона о несостоятельности). Исключение из членов саморегулируемой организации, основанной на обязательном членстве, влечет за собой невозможность продолжения осуществления предпринимательской или профессиональной деятельности без вступления в иную СРО. Тем не менее некоторые исследователи приравнивают правила и стандарты профессиональной деятельности к такому источнику права, как обычай делового оборота . Данная точка зрения представляется неубедительной по следующим причинам. Как следует из определения, зафиксированного в ст. 5 Гражданского кодекса РФ (ч. 1) , обычаем делового оборота признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Конечно, в основу разрабатываемых СРО правил и стандартов нередко ложатся наиболее распространенные в профессиональной среде правила поведения (например, Рекламный кодекс - Better Busiтess Bureau - США был сформирован в значительной степени на основе типичных казусов). Но в литературе справедливо отмечается, что обычай, включенный в иной источник права (например, нормативный акт), перестает быть юридически самостоятельным источником права . Следовательно, нормы обычаев делового оборота, органично включенные в текст правил и стандартов СРО, перестают существовать как самостоятельный источник права и трансформируются в особый вид локальных нормативных актов. Кроме того, обычаи делового оборота и правила профессиональной деятельности различаются и по порядку их применения. Из анализа ст. 5 и ст. 6 ГК следует, что обычай делового оборота применяется по остаточному принципу: при обнаружении в гражданском законодательстве пробела, который не восполняется соглашением сторон. В то время как применение правил и стандартов, например устанавливаемых СРО арбитражных управляющих, является обязанностью арбитражного управляющего при осуществлении предпринимательской деятельности (п. 1 ст. 24 Закона о несостоятельности).
Таким образом, все вышеизложенное позволяет говорить о правилах и стандартах, разрабатываемых и устанавливаемых саморегулируемыми организациями, как об особой группе локальных нормативных актов, которые являются источниками права и в некоторой степени интегрированы в систему правового регулирования предпринимательской деятельности.
|
обратная связь
