Одним из важнейших направлений бюджетной реформы является разработка и внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). БОР подразумевает прозрачность, подконтрольность и повышение эффективности распределения и использования финансовых ресурсов.
В самом общем виде БОР можно определить как систему формирования и исполнения бюджета, отражающую взаимосвязь между бюджетными расходами и достигнутыми результатами. Цель данной модели бюджетирования - установить (измерить) такую взаимосвязь и оценить экономическую и социальную эффективность тех или иных видов деятельности, финансируемых из бюджета. Таким образом, разработке чисто финансовых нормативов, на базе которых будет проводиться расчет стоимости государственных услуг, должно предшествовать определение конечных целей оказания таких услуг и комплексная оценка реализуемых задач и функций бюджетных учреждений.
В рамках перехода от финансирования бюджетных учреждений по смете к финансированию по конечному результату необходимо создать систему управленческого учета в разрезе государственных услуг, научно обосновать технологию такого финансирования, определить объем государственных услуг, создать методику расчета их стоимости.
Важным шагом в направлении внедрения новых принципов бюджетного планирования, новой идеологии бюджетирования является переход от текущего финансирования (содержания) подведомственных учреждений, оказывающих услуги, к новым формам финансового обеспечения предоставления бюджетных услуг исходя из стратегических целей и задач исполнительных органов государственной власти. Одновременно прорабатываются мероприятия, связанные с реструктуризацией бюджетного сектора и оптимизацией действующей сети учреждений, что тоже подразумевает необходимость формирования перечней услуг, оказываемых различными учреждениями (на их основе составить полный перечень государственных и муниципальных услуг).
Выполнение "функций по оказанию государственных услуг" конкретизируется рядом параметров, а именно:
- субъектом, предоставляющим государственную услугу (органы исполнительной власти, федеральные государственные и муниципальные учреждения, иные организации);
- объектом оказания государственной услуги (граждане и организации);
- подходом к оплате услуги (безвозмездно или по ценам, регулируемым органом государственной власти);
- возможными сферами оказания услуг (образование, здравоохранение, социальная защита, защита окружающей среды и др.).
Выделение государственных (муниципальных) услуг в общей структуре бюджетных ассигнований - процесс, который преследует две цели. Во-первых, анализ правового обоснования, во-вторых, управленческий подход, то есть экспертная оценка того, как построена деятельность органов управления, бюджетных учреждений, на какие сегменты ее можно разбить, как ее представить в виде отдельных разделов. Для этого необходимо формирование перечня государственных и муниципальных услуг, разработка стандартов их качества и административных регламентов.
Стандарты государственных услуг устанавливают необходимый уровень их качества и доступности, а административные регламенты определяют сроки и последовательность действий органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также порядок его взаимодействия с другими органами исполнительной власти и организациями при предоставлении государственных услуг. Стандартизация является важным, но не единственным условием обеспечения качества услуг. Не менее важным является нормирование затрат на оказание услуг.
Вопросы нормирования - использования системы социально-экономических нормативов в финансовом планировании являются традиционными для бюджетирования в коммерческих предприятиях. В сфере государственных и муниципальных услуг применение методов нормирования должно преследовать достижение не только конечных экономических, но и социальных целей. Следует отметить, что для разработки адекватных социально-экономических нормативов необходимо располагать данными, характеризующими результаты оказания услуг, в частности данными, позволяющими провести оценку их эффективности и результативности. Эффективность характеризуется параметрами, проводящими сопоставление результатов с затратами на их достижение.
Проведение планирования и мониторинга результативности оказания бюджетных услуг включает ряд этапов.
Прежде всего необходимо определение целей, задач и потребителей услуг бюджетной организации. Цели указывают на желательные долгосрочные результаты. Задачи ориентированы на более конкретные результаты, поддаются измерению и позволяют определить потребителей услуг, получающих блага от деятельности организации.
Для оценки объемов бюджетных услуг используются:
- данные (фактические и прогнозные) о численности контингента потенциальных получателей услуг (источниками фактических данных о контингенте получателей услуг является статистическая информация о получателях той или иной услуги, запрашиваемая в организациях (учреждениях), предоставляющих эти услуги, в органах статистики или информация, полученная в результате социологических исследований и экспертных оценок);
- результаты изучения общественного мнения потенциальных потребителей услуг и исследований независимых экспертов;
- данные об объемах неудовлетворенных потребностей населения из отраслевых учетных регистров и других источников;
- статистика обращений в исполнительные органы потенциальных потребителей услуги и другая информация.
Результативность и эффективность предполагают, что, во-первых, будут введены некоторые показатели - "индикаторы", используемые для измерения прогресса в достижении поставленных целей, а во-вторых, будет разработана система сбора информации, необходимой для их оценки.
В России имеется система наблюдения за отдельными составляющими процесса оказания государственных услуг - сбор статистической информации. В отношении оказания услуг обычно собираются сведения о базовом состоянии материальных ресурсов в соответствующей отрасли, определенных аспектах их использования, о потребителях услуг. Однако сбор данных о результатах оказания услуг, качестве, степени удовлетворенности потребителей практически не осуществляется. При этом, как правило, сам ожидаемый результат оказания услуги заранее не определен. Такая система наблюдения не отвечает требованиям ориентированного на результат бюджетирования.
В основе общей оценки эффективности государственных услуг лежат два основных понятия:
- экономическая эффективность, связывающая объемы услуг с затратами (в том числе и затратами, обусловленными понятием социальная стоимость); повышение экономической эффективности предполагает экономию расходов при сохранении объемов оказания услуг или увеличение объема услуг при сохранении объемов финансирования;
- социальная эффективность, состоящая в обеспечении определенного уровня качества услуг в рамках располагаемых ресурсов, необходимого для достижения поставленных социальных целей.
Наиболее корректному измерению поддается экономическая эффективность. Тем не менее для государственных (муниципальных) услуг большее значение имеет их социальная эффективность. Также необходимо выяснить, является ли достигнутое в ходе реализации программы оказания услуг распределение ресурсов (например, кадровых, финансовых или технологических) оптимальным, поскольку услуги могут быть социально эффективными, но неэффективными экономически.
Выбранные индикаторы должны: соответствовать целям и задачам организации; давать необходимую информацию о ходе выполнения бюджетного задания; отвечать требованиям: доступности, полноты, достоверности, своевременности, однозначности интерпретации, ясности понимания гражданами и должностными лицами.
При разработке контрольных значений индикаторов необходимо учитывать результаты предыдущих периодов и рассматривать показатели эффективности в динамике. Также необходимо обеспечить возможность сравнительного анализа результативности деятельности однопрофильных бюджетных учреждений в разных регионах.
Основными источниками данных для расчета выбранных индикаторов являются отчеты распорядителей и получателей бюджетных средств, опросы пользователей услуг, технические измерения, результаты оценки специальными инструментами наблюдения. Инструментами для таких измерений является, например, хронометраж трудовых затрат, проведение которого позволяет обосновать нормативы расходования финансовых и материальных ресурсов по группам услуг.
Для расчета стоимости услуги структурные подразделения организации следует разделить на основные и вспомогательные. К основным подразделениям организации относятся подразделения, осуществляющие оказание услуг, занимающиеся программной деятельностью. К вспомогательным подразделениям относятся службы, обеспечивающие деятельность основных подразделений (администрация, отдел кадров, бухгалтерия, хозяйственные службы и т.д.), занимающиеся внепрограммной деятельностью.
Программная деятельность предусматривает выполнение функций, закрепленных за бюджетной организацией, исполнение которых является целью ее деятельности. Каждая функция, в свою очередь, связана с непосредственными (планово-производственными) показателями деятельности организации. В свою очередь, непосредственные показатели определяются (задаются вышестоящей организацией) с учетом сложившихся статистических данных (таких, например, как количество проверок, количество сезонных мероприятий и т.п.).
Оценка эффективности программных расходов является продолжением наблюдения и включает в себя следующие элементы:
- оценка планирования (насколько полно удалось предсказать ход выполнения программы);
- оценка результативности программы (в какой степени достигнуты цели программы);
- оценка соблюдения плана реализации программы (были ли выполнены все запланированные мероприятия и осуществлялись ли какие-либо дополнительные мероприятия);
- оценка эффективности реализации программы (каковы затраты на достижение запланированных результатов);
- оценка соблюдения процедур при реализации программы (соблюдались ли процедуры, регламентирующие расходование средств).
По результатам оценки реализации программной деятельности можно:
- делать выводы о том, насколько хорошо реализуется программа в целом (насколько близок уровень интегральной оценки программы к максимальному значению);
- выявлять негативные тенденции хода реализации программы, их причины (исходя из анализа уровня составляющих оценок - выполнения плана, достижения цели, эффективности, иных более детальных показателей);
- вырабатывать рекомендации по улучшению планирования, реализации и контроля за осуществлением программной деятельности.
К внепрограммной деятельности субъекта бюджетного планирования может относиться функционирование:
- бухгалтерии;
- подразделения информационно-коммуникационных технологий (ИКТ);
- юридического отдела (департамента);
- аналитического подразделения (сводного отдела или департамента).
Оценка результативности внепрограммной деятельности может опираться только на специально разработанные внутриведомственные нормативы. Однако разработка таких нормативов далеко не всегда возможна. В этом случае оценка результативности будет неявной, предполагающей эквивалентность внутренних услуг, оказываемых подразделением субъекта бюджетного планирования, с услугами, оказываемыми аналогичными подразделениями государственных и коммерческих организаций.
Необходимо также сохранение системы сметного планирования и финансирования в отношении бюджетных расходов, не имеющих прямой связи с конечными результатами деятельности учреждений. К таким расходам относятся: коммунальные услуги, электроэнергия; строительство, реконструкция, техническое перевооружение объектов (в том числе расходы на разработку проектно-сметной документации); капитальный и текущий ремонт объектов; амортизация основных средств общего назначения.
Следует отметить, что разработка нормативов финансирования существенно осложняется незапланированными и трудно прогнозируемыми увеличениями объемов работ в течение года, требующими дополнительных затрат материальных и трудовых. В связи с этим разрабатываемая модель финансирования допускает возможность создания соответствующих ресурсных резервов.
Для анализа и интерпретации индикаторов необходимо использовать следующие аналитические методы: построение тенденций, трендов, вариаций, расчет средних значений, динамики изменений во времени, выявление влияния разных факторов. Отчеты о результативности должны составляться для внутренних и внешних пользователей. Общественности будут интересны важные качественные результаты. Руководителям и персоналу, участвующему в реализации бюджетных программ, необходимо иметь детальную информацию о результатах работы. Степень достижения запланированных результатов и намеченных целей предполагается оценивать на основе сопоставления фактически достигнутых результатов с их плановыми значениями, определяемыми в процессе планирования. Такие оценки должны найти место на каждом уровне контроля деятельности государственного учреждения (ведомства). В связи с этим прослеживается тенденция по воссозданию системы внутреннего контроля учреждения, способного отслеживать внутри текущего периода цели и показатели выполнения бюджетной программы. Главный распорядитель в этих условиях призван осуществлять контроль как предварительно при принятии к выполнению соответствующих задач и программ, так и фактическое их текущее выполнение при принятии отчетности.
Необходимо отметить, что мониторинг результативности деятельности бюджетных организаций будет иметь смысл только в случае использования полученной информации для принятия решений по улучшению их деятельности и совершенствованию управления программами. В качестве примеров можно привести следующее:
- дополнение и уточнение перечня бюджетных услуг;
- использование индикаторов результативности при заключении договоров с подрядчиками;
- создание системы мотивации персонала, определения приоритетных направлений улучшения услуг;
- инвентаризация и анализ законодательных норм, устанавливающих требования к объемам и качеству предоставления бюджетных услуг.
Таким образом, оценка эффективности бюджетных услуг предполагает сопоставление полученных результатов с ресурсами, потраченными на их достижение. Повышение экономической эффективности заключается в экономии расходов при сохранении прежнего объема услуг или увеличении объема услуг при сохранении того же объема финансирования. Кроме экономической эффективности необходимо оценивать социальную эффективность как соотношение достигнутого социально значимого результата и потраченных ресурсов. На наш взгляд, необходимо также оценивать качество бюджетных услуг по трем аспектам:
- качество структуры (организация работы персонала, квалификация работников и т.д.);
- качество процесса (соблюдение стандартов оказания услуги);
- качество конечного результата (экономическая и социальная эффективность). Все эти моменты предусматривает технология бюджетирования, ориентированного на результат.
Несмотря на очевидные достоинства бюджетирования, ориентированного на результат, с ним также связаны определенные проблемы:
1. Бюджетное задание, как уже отмечалось выше, необходимо увязать с конечным, социально значимым результатом. Установление такой связи может потребовать проведения дополнительных исследований в социальной и экономических сферах, далеко выходящих за рамки собственно бюджетного процесса и требующих дополнительных затрат.
2. Необходимо создание системы контроля качества государственных (муниципальных) услуг, что также потребует дополнительных затрат.
3. Достаточно сложным и также затратным процессом является сама разработка и поддержка в актуальном состоянии норматива финансирования.
4. Бюджетирование, ориентированное на результат, необходимо сопоставлять с традиционными методиками. Это облегчит процесс бюджетирования в переходный период от традиционного бюджетирования к БОР, а в дальнейшем может использоваться в целях организации системы контроля расходования бюджетных средств. При этом, как уже отмечалось, обязательным является установление взаимосвязи показателей, характеризующих непосредственное планирование деятельности сети бюджетных учреждений, с конечными, отражающими достижение социальных целей.
5. Для наибольшей эффективности и упрощения расчетов методика бюджетирования, ориентированного на результат, должна использовать автоматизированные технологии приема, подготовки, учета, организации хранения и использования архивной, текущей и прогнозной информации, необходимой для обеспечения деятельности бюджетных организаций, формирования централизованного электронного хранилища документов и данных, сегментированного по функциональному назначению и принадлежности.
Таким образом, БОР требует серьезного и комплексного подхода к его внедрению, составления стандарта государственных и муниципальных услуг, автоматизации процесса. В то же время бюджетирование, ориентированное на результат, является очень емким инструментом, позволяющим обеспечить прозрачность и высокую отдачу управления финансовыми ресурсами. Ориентация на результаты способствует подотчетности и направляет внимание и ресурсы на улучшение результатов деятельности бюджетных организаций.
|
обратная связь
