1 мая 2007 г. Президент РФ подписал Федеральный закон № 65-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании». Федеральный закон принят Государственной Думой 6 апреля 2007 г. и одобрен Советом Федерации 18 апреля 2007 г.
Изменения, внесенные в Закон, специалисты аттестуют как фундаментальные, и, думается, вполне обоснованно. Они носят концептуальный характер и затрагивают основные положения Закона и базисные принципы технического регулирования. По ключевым позициям Закон в его новой редакции соответствует «Новому подходу» применяемому Европейским союзом, и международной практике, рекомендованной Европейской экономической комиссией ООН.
Изменения, внесенные в Закон, связаны с уточнением: сферы применения (предмета) Закона; порядка принятия технических регламентов; порядка стандартизации, подтверждения соответствия и осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.
Наиболее принципиальное значение имеет новое определение сферы действия Закона и предмета технических регламентов.
Закон (ст. 1) регулирует отношения, возникающие при:
- разработке, применении и исполнении обязательных требований;
- разработке, принятии, применении и исполнении требований на добровольной основе;
- подтверждении соответствия.
Для каждой категории отношений определены объекты регулирования, субъекты, деятельность которых регламентируется, их права и обязанности, виды правовых актов, в которых устанавливаются обязательные или добровольные требования; порядок их разработки, принятия, применения и исполнения, а также осуществления контроля над соблюдением установленных требований; основания и виды ответственности за их несоблюдение.
В пункте 1 ст. 1 определены следующие объекты технического регулирования: продукция, связанные с требованиями к продукции процессы проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации; работы, услуги.
Федеральным законом от 1 мая 2007 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» исключены в качестве самостоятельного объекта технического регулирования «...процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации». В предмет Закона включены только «процессы, связанные с обязательными требованиями к продукции», т.е. процессы, обеспечивающие безопасность продукции.
Изменение объектов технического регулирования объясняется необходимостью сближения этих объектов и их обозначения в национальном праве Российской Федерации и международных правовых актах. В качестве примера можно привести определение технического регламента в Соглашении по техническим барьерам в торговле ВТО от 15 апреля 1994 г. В нем содержится определение технического регламента, которое в своих основных чертах заимствовано Федеральным законом от 1 мая 2007 г. № 65-ФЗ: это документ, где устанавливаются характеристики товара или связанные с ними процессы и методы производства, включая применимые административные положения, соблюдение которых обязательно.
Закон не содержал и не содержит определения таких объектов технического регулирования, как «...процессы проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации». Между тем многие из названных процессов являются работами или услугами. Согласно Закону (п. 1 ст. 1) на процессы выполнения работ и услуг распространяются только добровольные требования, закрепляемые в национальных стандартах. Обязательные требования в технических регламентах на них устанавливаться не могут.
Поэтому существует юридическая неопределенность, какие из процессов следует относить к работам и услугам, на которые распространяются добровольные требования при их выполнении, и какие из них являются объектом технического регулирования, на которые устанавливаются обязательные требования. В документе ВТО - Генеральном соглашении по торговле услугами (ГАТС) не применяется понятие «работы», а используется общее понятие «услуги», охватывающее и работы. В данном документе не применяются и понятия «технический регламент» и «стандарт», а есть понятие «меры» - нормативные правовые акты по регулированию торговли услугами (законы и подзаконные акты). Таким образом, в соответствии с ГАТС на услуги, как и на продукцию, должны утверждаться не добровольные, а обязательные требования, если их оказание связано с гарантиями безопасности для потребителей.
В Российской Федерации в законодательных актах также предусматриваются обязательные требования к выполнению работ и оказанию услуг, а некоторые федеральные законы, принятые после вступления Закона в силу, предусматривают распространение на услуги и работы требований технических регламентов.
Таким образом, по вопросу установления обязательных требований к работам и услугам в действующем законодательстве Российской Федерации существует вполне очевидная коллизия.
В связи с изменением характера требований к работам и услугам не соответствуют нормам Закона часть 1 ст. 215, часть 1 ст. 217, статьи 218, 219, часть 1 ст. 236, часть 1 ст. 248, часть 1 ст. 263, часть 1 ст. 264, часть 1 ст. 266, часть 1 ст. 269 УК РФ, предусматривающие уголовную ответственность; статьи 6.3, 6.14, 7.18, 8.1, 8.3, 8.15, часть 3 ст. 8.21, статьи 8.22, 8.23, 8.32, 9.1, 9.2, 9.3, 9.4, 9.11, 9.12, 10.10, 11.2, 11.5, 11.16, 11.20, 13.18, 14.4, части 1 и 2 ст. 19.19, части 1, 3, 4, 5 ст. 20.4, статья 20.14 КоАП РФ, предусматривающие административную ответственность за их нарушение.
Пункты 2 - 4 ст. 1 Закона определяют сферы, не относящиеся к объектам технического регулирования, хотя некоторые из них и являются сложными техническими объектами.
Нормы Закона не распространяются на требования к функционированию единой сети связи Российской Федерации и продукции, обеспечивающей целостность, устойчивость и безопасность указанной сети связи, использованию радиочастотного спектра. Вместе с тем согласно статье 41 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» средства связи, используемые в сети связи общего пользования, технологических сетях связи и сетях связи специального назначения в случае их присоединения к сети связи общего пользования являются объектами технического регулирования, в отношении которых требования безопасности устанавливаются техническими регламентами. К таковым относятся: средства связи, выполняющие функции систем коммутации, цифровых транспортных систем, систем управления и мониторинга, а также оборудование, используемое для учета объема оказанных услуг связи в сетях связи общего пользования; оконечное оборудование, которое может привести к нарушению функционирования сети связи общего пользования; средства связи технологических сетей связи и сетей связи специального назначения в части их присоединения к сетям связи общего пользования; радиоэлектронные средства связи; оборудование средств связи, в том числе программное обеспечение, служащее для выполнения установленных действий при проведении оперативно-розыскных мероприятий.
Пунктом 3 ст. 1 Закона предусматривалось, что действие его норм не распространяется на:
- государственные образовательные стандарты;
- положения (стандарты) о бухгалтерском учете и правила (стандарты) аудиторской деятельности;
- стандарты эмиссии ценных бумаг и проспектов эмиссии ценных бумаг.
Федеральный закон от 1 мая 2007 г. № 65-ФЗ внес уточнения в пункт 3 ст. 1 Закона. К числу объектов, на которые не распространяется действие Закона, отнесены «...социально-экономические, организационные, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные меры в области охраны труда...».
Указанные меры в области охраны труда, а также правила, процедуры и критерии, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, устанавливаются государственными нормативными требованиями охраны труда, в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации и иных нормативных правовых актах субъектов Федерации (ст. 211 Трудового кодекса РФ). Они обязательны для соблюдения всеми юридическими и физическими лицами при осуществлении ими любых видов деятельности, в том числе при проектировании, строительстве (реконструкции) и эксплуатации объектов, конструировании машин, механизмов и другого оборудования, разработке технологических процессов, организации производства и труда.
Вместе с тем анализируемая новелла Федерального закона от 1 мая 2007 г. № 65-ФЗ полностью не элиминировала технические мероприятия по охране труда из сферы технического регулирования. Иной вывод находился бы в грубом противоречии с тем фактом, что значительная часть мер в области охраны труда непосредственно связана с характером продукции и ее конструктивными особенностями.
Закон № 65-ФЗ исключил из числа объектов технического регулирования «меры по предотвращению возникновения и распространения массовых инфекционных заболеваний человека, профилактике заболеваний человека, оказанию медицинской помощи».
Однако из числа названных мер, выведенных за пределы сферы технического регулирования, Закон № 65-ФЗ предусматривает некоторые исключения.
К предмету регулирования Закона о техническом регулировании отнесены отношения, связанные с разработкой, применением и исполнением обязательных требований к продукции в медицинской сфере, в том числе к лекарственным средствам, медицинской технике, пищевой продукции. Так, существует необходимость разработки технического регламента на лекарственные средства с учетом особенностей данного вида товара. При формировании технического регламента для лекарственных средств (в отличие от других товаров) должны быть совмещены требования к безопасности продукции и требования эффективности. Это и понятно. Концепции о риске для здоровья и терапевтической эффективности могут рассматриваться только во взаимосвязи .
Законом № 65-ФЗ из числа объектов технического регулирования исключены также требования к охране почвы, атмосферного воздуха, водных объектов курортов, водных объектов, отнесенных к местам туризма и массового отдыха.
Думается, что указанные объекты обоснованно изъяты из сферы действия Федерального закона «О техническом регулировании». Почва, атмосферный воздух, водные объекты не являются результатом человеческой деятельности. Их характеристики безопасности определяются природно-климатическими, геологическими и иными факторами, действующими на соответствующей геотории (т.е. территории, акватории и аэротории) и часто не зависящими от человеческой деятельности. Вместе с тем на эти объекты влияет и человеческий фактор. Поэтому изъятия, приведенные в пункте 4 ст. 1 Закона, не означают, что из сферы технического регулирования выведены все вопросы экологической безопасности.
С учетом отраслевой специфики в отечественной практике сложились во многом уникальные правовые подходы установления требований к безопасности почвы, атмосферного воздуха, водных объектов. Так, принципы обеспечения безопасности атмосферного воздуха отражены в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» , в Постановлении Правительства РФ от 2 марта 2000 г. № 183 «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него» (в ред. Постановления Правительства РФ от 14 апреля 2007 г. № 229), в соответствии с которым технические нормативы выбросов для отдельных видов стационарных источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также для транспортных или иных передвижных средств и установок всех видов, являющихся источниками загрязнения атмосферного воздуха, устанавливаются техническими регламентами.
Что касается таких объектов, как «водные объекты курортов», «водные объекты, отнесенные к местам туризма и массового отдыха», изъятых из сферы действия Федерального закона «О техническом регулировании», то здесь имеется неясность. Дело в том, что в действующем законодательстве не содержатся указанные понятия.
Законом от 1 мая 2007 г. № 65-ФЗ уточнена сфера действия Закона «О техническом регулировании» и в части обязательных требований к процессам производства. Эти требования ограничены исключительно требованиями, обеспечивающими безопасность продукции. Такое ограничение соответствует положениям Соглашения (ВТО) по техническим барьерам в торговле, согласно которому объектами регулирования являются только технологии и методы, непосредственно обусловливающие характеристики безопасности продукции.
Вместе с тем перечень процессов, подпадающих под действие Закона, существенно расширен. В его сферу включены процессы проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки (п. 1 ст. 1). В этом перечне процессов особо важное значение имеет проектирование. Это и понятно, потому что через свойства продукции, закладываемые на стадии проектирования, воспроизводимые в производстве и поддерживаемые в эксплуатации, обеспечивается необходимый уровень безопасности в отношении жизни, здоровья человека и имущества, окружающей среды.
Уточнение сферы действия Закона обязывает исполнителей проводить оценку проекта, опытных образцов на предмет их соответствия требованиям технических регламентов. Необходимость такой оценки для отдельных видов продукции очевидна. Затраты на исправление недостатков продукции на стадиях производства, монтажа, наладки и тем более эксплуатации могут оказаться соизмеримыми с затратами на производство, не говоря уже о рисках, связанных с причинением вреда жизни или здоровью человека, имуществу, окружающей среде . |
обратная связь
