Предусмотренные в российском законодательстве права владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и природными объектами нуждаются в реализации, т.е. в исполнении, соблюдении, использовании и применении. Если законодательным предписаниям в области права собственности на природные ресурсы посвящено немало работ , то проблемы их реализации нуждаются в дальнейшем и постоянном анализе.
Правовые нормы и законодательство лишь открывают, начинают действие правовой системы, которая должна включать такие стадии своего функционирования, как организация исполнения и применения требований правовых актов, надзор и контроль за соблюдением законодательства всеми и повсеместно, юрисдикционная, правоохранительная деятельность и др. Целью законодательного регулирования общественных отношений является их упорядочение, установление правоотношений, наделение их участников правами и обязанностями, от фактической реализации которых зависит благополучие граждан, общества и государства. Итогом действия (либо бездействия) правовых норм должны стать законность и правопорядок (их соответствующий уровень или отсутствие) .
Современное их состояние, по сложившимся у граждан и в средствах массовой информации представлениям, оставляет желать лучшего. Поэтому внимание следует обращать не столько (а в настоящее время не только) на опубликованные нормативные акты и содержащиеся в них многочисленные правовые предписания, сколько на их практическую реализацию - механизмы и порядок применения, проблемы и причины неиспользования, трудности соблюдения, недостатки исполнения.
Проблемы во многом обусловливаются реформированием рыночных отношений, перманентным, не всегда компетентным изменением нормативно-правовой базы, переустройством государственного и муниципального аппарата, низким уровнем правосознания и правовой культуры населения, профессионализма должностных лиц. Важно при этом понять систему экономических и правовых механизмов обеспечения права собственности на природные ресурсы, в частности роль платежей за природопользование, возможности государства как основного, а в ряде случаев и единственного, исключительного собственника природных ресурсов.
Регулирование природопользования и охраны природных ресурсов и объектов охватывается прежде всего природоохранным и природоресурсным правом и законодательством - земельным, лесным, водным, законодательством о недрах, о животном мире, об атмосферном воздухе. Однако это не исключает, а предполагает наличие, использование цивилистического подхода, поскольку институт права собственности, в том числе применительно к природным ресурсам, является основой гражданского права, ориентированного на регулирование имущественных отношений. Глава 17 ГК РФ целиком посвящена праву собственности и иным вещным правам на землю. ГК РСФСР 1964 г., с докладом о проекте которого выступал на сессии Верховного Совета РСФСР директор ИЗиСП (в то время - ВНИИСЗ) С.Н. Братусь, также содержал отправные положения о праве собственности на природные ресурсы.
В ст. 209 «Содержание права собственности» ГК РФ п. 3 специально посвящен обороту природных ресурсов; в нем воспроизводится положение ч. 2 ст. 36 Конституции РФ о свободном осуществлении собственником земли и других природных ресурсов владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Сверхзадачей современного законодательства развитых стран является совмещение принципов неприкосновенности собственности, беспрепятственного осуществления гражданских прав и все более возрастающего значения качества окру-жающей природной среды как условия процветания граждан, сохранения их собственности, в том числе на природные ресурсы.
Немаловажны в этом контексте основные принципы земельного зако-нодательства, отраженные в ст. 1 ЗК РФ: земля - природный объект, охра-няемый в качестве важнейшей составной части природы, природный ресурс, используемый в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, и одновременно недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю; регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
Конкуренция административно-правовых и частноправовых методов регулирования общественных отношений является одной из главных про-блем современной российской правовой системы, наглядно проявляющейся в области охраны и рационального использования природных ресурсов, реализации права собственности на них. Трудно поддержать мнение о недопустимости экспансии гражданского права в экологическую комплексную отрасль права: отработанные, четкие и апробированные за тысячелетия гражданско-правовые предписания (немаловажно, что их установление отнесено Конституцией РФ к ведению Федерации) должны придавать стабильность природоресурсным отношениям, обеспечивать наряду с государственным регулированием их эффективную правовую защиту.
Законодательный ответ и решение по поводу конкуренции отраслей и методов в природоресурсном праве имеется в ст. 129 ГК РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. В Земельном (2001 г.), Лесном (1997 г.) и Водном (2006 г.) кодексах РФ, в Федеральных законах о недрах (1992 г.), о животном мире (1995 г.), об охране атмосферного воздуха (1999 г.) предусматриваются приоритетные особенности и специфика реализации права собственности на эти природные ресурсы и объекты.
Государство в нашей стране может владеть всеми видами природных ресурсов - землей, недрами, лесами, водами, животным миром, но по некоторым видам природных ресурсов их собственником может быть преимущественно (а порой и только) государство. Отсутствие права собственности у кого-либо на атмосферный воздух не исключает ведущей роли государства в регулировании его охраны, установлении квот вредных выбросов, взыскании им платежей за их превышение и за загрязнение атмосферного воздуха. В научных исследованиях проводится мысль о необходимости объявления права собственности на воздух (что осуществлено в КНР).
Наибольшее число негосударственных собственников природных ре-сурсов сосредоточено вокруг земельной собственности, вопрос о многообразии форм которой был решен на федеральном уровне еще в 1991 г.
Признание с 1 июля 2006 г. Федерального закона от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» утратившим силу и дополнение Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» не снимают с повестки дня проблемы осуществления размежевания права собственности на землю между гражданами, юридическими лицами, муниципальными и иными публичными (федеральными, региональными) образованиями
Государственная собственность на недра (кроме общераспространен-ных полезных ископаемых) предполагает основной способ осуществления этого права собственности - систему лицензирования недропользования. Многочисленные предложения общественности, некоторых партий о необходимости национализации недр не имеют под собой достаточных правовых оснований, поскольку недра и так находятся в государственной собственности, что проявилось при реализации права федеральной собственности на Штокмановское газоконденсатное месторождение в Баренцевом море и на минеральные ресурсы шельфа острова Сахалин. Речь может и должна идти об обеспечении, о надежной и справедливой реализации права государственной собственности на недра, о развитии минерально-сырьевой базы как основы жизнедеятельности россиян .
Согласно ВК РФ водные объекты находятся в собственности Россий-ской Федерации, за исключением прудов, обводненных карьеров, располо-женных в границах земельных участков, принадлежащих на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическим и юридическим лицам (концептуальная новелла). Таким образом, здесь государство, прежде всего Федерация, - собственник подавляющего числа водных ресурсов, за исключением прудов и обводненных карьеров, регулированию использования которых и реализации прав на которые предстоит долгая дорога .
В федеральной собственности согласно ст. 19 ЛК РФ находятся лесной фонд и расположенные на землях обороны леса. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, подвергающиеся расширению, предусматриваются в ст. 47 ЛК РФ . Острые дискуссии о возможности приватизации лесов на нынешнем этапе закончились запрещением их передачи физическим и юридическим лицам в частную собственность и выкупа ими независимо от степени добросовестности и сроков аренды. В частной собственности может находиться древесно-кустарниковая растительность, выросшая на земельном участке, принадлежащем на праве частной собственности. Отличие леса от древесно-кустарниковой растительности в законодательстве не установлено.
Согласно Федеральному закону «О животном мире» (1995 г.) живот-ный мир находится в государственной (федеральной, субъектов Федерации) собственности за некоторыми исключениями . Последнее время активно обсуждается предложение (как любил говорить С.Н. Братусь - de lege ferenda) о передаче значительной части полномочий по владению и распоряжению объектами животного мира субъектам РФ. К изъятым из естественной среды обитания животным применяются общие правила об имуществе постольку, поскольку законом или иными правовыми актами не установлено иное. Гражданским и уголовным законодательством не допускается жестокое обращение с животными (ст. 137 ГК РФ, ст. 245 УК РФ).
Как публичное образование, осуществляющее суверенитет над территорией России, государство может принимать решения властного характера, обязательные для каждого, выходящие за рамки полномочий собственника. Применительно к природным ресурсам это может быть обусловлено необходимостью гарантирования публичного и справедливого характера природопользования, их включенностью в политику социального государства, призванного согласно ст. 7 Конституции РФ обеспечивать достойную жизнь человека.
И в качестве суверена, и в качестве собственника природных ресурсов государство использует экономические и административные механизмы для управления охраной и рациональным использованием природных ресурсов, являющихся в подавляющем большинстве случаев собственностью с вытекающими отсюда последствиями. Управление и распоряжение природными ресурсами как собственностью имеют свою специфику, которая закрепляется в российском экологическом и ином законодательстве прежде всего при помощи экономических механизмов.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (2002 г.) содержит гл. IV «Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды» и ее ст. 14 «Методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды», ст. 16 «Плата за негативное воздействие на окружающую среду» (с отсылками к федеральным законам и к федеральному законодательству), ст. 17 «Предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях охраны окружающей среды» (отсылка к законодательству РФ), ст. 18 «Экологическое страхование» (отсылка к законодательству РФ). Декларативный и отсылочный характер указанных положений, естественно, не способствует эффективности правового регулирования этих экономических методов.
Перспективными могли бы считаться положения гл. XIV «Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в области охраны окружающей среды» указанного Закона. В ней предусматриваются ст. 75 «Виды ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды» с установлением имущественной ответственности, ст. 77 «Обязанность полного возмещения вреда окружающей среде», ст. 78 «Порядок компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды», ст. 79 «Возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды» (определение объема и размера возмещения вреда осуществляется в соответствии с законодательством).
В ч. 2 ст. 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды» предусматривается возможность возмещения вреда окружающей среде на основании решения суда или арбитражного суда посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ. Полтора десятилетия назад эта идея восстановления окружающей среды ее загрязнителем «в натуре» была преобладающей и даже была закреплена в Законе от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды». Трудности с восстановлением среды загрязнителем, его нежелание восстановления «в натуре» и способность «откупиться» внесением платежей в конце концов возобладали и привели к установлению платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Проводимая административная реформа и федеральные законы 2004 - 2006 гг. внесли свои коррективы в эти положения Федерального закона «Об охране окружающей среды» в сторону сокращения вмешательства государства в природопользование и усиления гражданско-правовых средств воздействия на природопользователей. По нашему мнению, государство-суверен, уменьшая свое вмешательство в частные дела, уступая свои некоторые полномочия по регулированию природопользования, должно еще более внимательно поступаться ими в части распоряжения и владения природными ресурсами, принадлежащими ему на праве собственности.
Важным звеном экономических механизмов в области природопользования и охраны окружающей среды является природоохранное планирование и финансирование. Большинство природоохранных целевых (а их на федеральном уровне почти четыре десятка) и иных программ выполняются неудовлетворительно, с грубейшими нарушениями сроков, качества и срывом запланированных мероприятий ввиду их регулярного недофинансирования и заведомой недооценки их стоимости, которая в связи с инфляцией постоянно растет. Дефицит бюджетного фонда заработной платы и постоянная экономия государственных средств, уменьшение природоохранных вложений обу-словливают необходимость уяснения и уточнения правовых предписаний, относящихся к регулированию соотношения получаемых за использование природных ресурсов и негативное воздействие на окружающую среду средств и их расходования на природоохранные нужды, преодоление их соперничества и обнаруживаемой, объективной конкуренции между собой.
Окупают ли себя природа, ее загрязнение, аренда природных объектов или они являются нахлебником у общества и государства, дотируются по остаточному принципу, ложатся увеличением себестоимости продукции, бременем для внутреннего национального валового продукта? Большинство из этих вопросов являются риторическими и предполагают почти однозначный ответ, влияющий на реализацию права собственности на природные ресурсы. Надо признать, что в данный отрезок времени и в ближайшей перспективе затраты на охрану окружающей среды ложатся ощутимым бременем на экономику, увеличивая себестоимость продукции и снижая доходы от ее производства и прибыль. Теоретические заявления о диалектическом сочетании и даже единстве экономики и экологии являются абстрактными и утопическими, если не рассматривать природопользование, охрану окружающей среды и экономику как антагонистическое единство и как борьбу противоположно-стей.
При этом надо различать природные ресурсы и природные объекты восстановимые, возобновляемые, например леса, воды, животный мир (если объекты животного мира не доведены до полного исчезновения и поддерживается биоразнообразие), и невозобновляемые, например минеральные ресурсы - газ, нефть, уголь, другие полезные ископаемые. Для восстановления первых, возобновляемых природных ресурсов, общество - собственник всех природных ресурсов должно постоянно тратить свои средства, деньги налогоплательщиков, иначе в скором времени иссякнет питьевая вода, полезная древесина, которые без воспроизводства ускорят экологический (во многом невыдуманный) кризис; для добычи последних нужны инфраструктура и геологоразведка (хотя и это немало), поскольку на образование новых минеральных ресурсов необходимы миллионы лет и дальнейшее развитие планеты.
Напряженность, а в последнее время и определенная запутанность федерального, региональных и местных бюджетов приводят к уменьшению выделения средств на организацию рационального природопользования. Основными источниками этих средств служат плата за негативное воздействие на окружающую среду, возмещение вреда окружающей среде, штрафы за экологические правонарушения, средства от государственного экологического страхования, от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции. По первоначальным, двадцатилетней давности замыслам законодателя эти имущественные изъятия должны были идти на охрану природы и поэтому могут условно считаться природоохранными поступлениями.
Среди них ведущее место принадлежит плате за негативное воздейст-вие на окружающую среду, которая берется за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ, за сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, за загрязнение недр и почв, размещение отходов производства и потребления, за загрязнение окружающей среды шумовыми, тепловыми, электромагнитными, ионизирующими и иными видами физических воздействий. Установление государством этой платы начиналось, когда оно было единственным собственником природных ресурсов, а в настоящее время становится одним из собственников природных ресурсов.
Расходование платы за природопользование и загрязнение на цели восстановления нарушенных природных ресурсов и всей окружающей среды предусматривалось в экологическом (природоохранном, природоресурсном) законодательстве, в той или иной мере в ВК РФ 1995 г., в ЛК РФ 1997 г., в Федеральном законе «О животном мире» 1995 г. Ряд обсуждаемых норм этих федеральных законов подверглись в XXI в. изменениям, а некоторые были исключены из текстов этих законов. В ВК РФ 2006 г. вопрос о целевом расходовании платежей за использование вод не рассматривается. В ст. 20 ВК РФ «Плата за пользование водным объектом» предусматриваются лишь принципы платы: 1) стимулирование экономного использования водных ресурсов и охраны водных объектов; 2) дифференциация ставок платы в зависимости от речного бассейна; 3) равномерность поступления платы в течение календарного года. Зато российское налоговое законодательство систематически пополняется нормами о природных платежах и иных экономических механизмах природопользования.
Постепенно, в том числе с принятием Налогового и Бюджетного кодексов РФ, экологические и иные внебюджетные федеральные фонды были ликвидированы, а природоохранные средства консолидированы в общем бюджете, где стали рассматриваться в качестве одного из видов доходной части бюджета, не связанного напрямую с восстановлением природной среды и воспроизводством природных ресурсов. Природоохранные поступления стали обретать налоговые качества фискального характера, подобно облагаемым в XVIII в. Петром I печам, бородам, медным колоколам, соли и другим необходимым его подданным предметам и потребностям.
В подписанном Президентом РФ новом Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» ни экологических фондов, ни порядка и целей расходования природоохранных средств не предусматривается. Замыслы реформаторов дела охраны природы и законодателей двадцатилетней давности, установивших взимание платы за природопользование и загрязнение окружающей среды с целью их восстановления, с принятием этого Федерального закона потерпели фиаско и рухнули.
Нереализованными могут стать ст. 14 и 17 Федерального закона «Об охране окружающей среды», согласно которым оказываются государственная поддержка предпринимательской и инновационной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды, посредством установления налоговых и иных льгот, предоставление льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов.
Муниципальные образования и их органы местного самоуправления обладают незначительной собственностью на природные ресурсы. Они то наделяются функциями участия в публичном управлении и распоряжении государственной собственностью, то лишаются их полностью либо частично. Если исходить из требований государственной собственности на природные ресурсы, то муниципальные образования, будучи самостоятельным обладателем права муниципальной собственности на природные ресурсы, должны уменьшать свое участие в осуществлении права государственной собственности.
Если считать государство не только собственником природных ресурсов, но и уполномоченным гражданами суверенным органом на их рациональное использование и владение, ответственным перед народом в силу ст. 2 Конституции РФ за надлежащее распоряжение ими на благо граждан, то органы местного самоуправления, как и иные органы публичной власти, призваны активно участвовать непосредственно или через граждан в управлении делами государства и охраной природных ресурсов.
В настоящее время налоговое и экологическое законодательство стоит на перепутье: прежнее, перестроечное, экологическое (природоохранное) было ориентировано на целевое природоохранное назначение платежей; новое, особенно налоговое, колеблется, конкурируя с экологическим (природоохранным) и передавая решение проблем реализации права публичной собственности на природные ресурсы с одного - федерального - этажа управления на другой - региональный, реже - муниципальный.
Можно обратиться к конкретным и безусловным обязанностям потребителей и загрязнителей природных ресурсов восстанавливать потраченный или нарушенный природный объект либо его часть или свойство по соответствующим, установленным в нормативных правовых актах таксам и методикам либо в натуре. Это означало бы серьезный поворот в организации природопользования и охраны окружающей среды и сняло бы многие проблемы реализации права собственности на природные ресурсы и размеров платы за их использование, и особенно за загрязнение, прекратило бы дискуссии о ее фискальном или компенсационном характере.
Имущественная и иная ответственность (позитивная и ретроспективная - по С.Н. Братусю) загрязнителей окружающей среды за экологические правонарушения, применяемая единообразно и повсеместно, может стать ключевым способом решения современных проблем реализации многообразных форм права собственности на природные ресурсы, его совмещения с обеспечением их рационального использования и с охраной природной среды в интересах настоящего и будущих поколений.
|
обратная связь
