В настоящее время наметилась тенденция к совершенствованию законодательной базы, касающейся вопросов правового регулирования рынка ценных бумаг, что неизбежно должно привести к созданию новой структуры законодательства о рынке ценных бумаг.
Функционирование правового механизма регулирования рынка ценных бумаг обеспечивается системой органов государственной власти и организаций, не имеющих статуса органов государственной власти, структура которой построена на основе принципа вертикали власти.
Ведущим звеном в этой системе является Правительство РФ , осуществляющее в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации регулирование экономических процессов; а также обеспечивающее единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирующее социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывающее и осуществляющее программы развития приоритетных отраслей экономики; вырабатывающее государственную структурную и инвестиционную политику и принимающее меры по ее реализации.
Поводом к новому изменению правового регулирования рынка ценных бумаг стало стремительное заимствование различных конструкций, ранее неизвестных не только отечественному законодательству, но и отечественной экономике. Например, одной из таких конструкций, направленных на привлечение инвестиций, и стал паевой инвестиционный фонд (далее - ПИФ). С приходом ПИФа в нашу экономику в законодательство пришли новая разновидность имущественного комплекса и новая ценная бумага (инвестиционный пай).
Сейчас правовому регулированию инвестиционных фондов посвящен Федеральный закон «Об инвестиционных фондах» . В соответствии с ч. 1 ст. 14 указанного закона инвестиционный пай является именной ценной бумагой, удостоверяющей долю его владельца в праве собственности на имущество, составляющее паевой инвестиционный фонд, право требовать от управляющей компании надлежащего доверительного управления паевым инвестиционным фондом, право на получение денежной компенсации при прекращении договора доверительного управления паевым инвестиционным фондом со всеми владельцами инвестиционных паев этого паевого инвестиционного фонда (прекращении паевого инвестиционного фонда), а в ч. 2 ст. 14 делается уточнение о том, что инвестиционный пай не является эмиссионной ценной бумагой, тем самым уже налицо противоречие, но зачем и кому оно нужно.
На этот вопрос дает ответ В.А. Белов, указывая, что «...практическая цель данного предписания очевидна: поставить регулирование выпуска и обращения инвестиционных паев вне сферы действия Закона о рынке ценных бумаг... оставив его в исключительной сфере влияния... ФСФР РФ» .
Т.о, основным государственным органом, осуществляющим регулирование рынка ценных бумаг, является Федеральная служба по финансовым рынкам (далее - ФСФР) . ФСФР по своему правовому статусу - это федеральная служба, следовательно, в соответствии с п. 4 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты, не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.
Функция по принятию нормативных правовых актов предполагает издание обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Хотя Указ Президента № 314 не отрицает возможности предоставления федеральной службе полномочий по нормативно-правовому регулированию указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, проведение административной реформы предполагает разделение функций по уста-новлению правил и контролю за их применением между двумя неза-висимыми органами.
По мнению Д. Вавулина, разграничение этих функций способно привести к снижению эффективности государственно-правового регулирования финансового рынка и, как следствие, к снижению эффективности функционирования последнего. Все-таки от наличия у государственно-правового органа, регулирующего такой динамичный рынок, каким является финансовый рынок в целом и рынок ценных бумаг в частности, права оперативно изменять правила игры на нем, корректируя существующие нормы или устанавливая новые, в определенной ситуации может зависеть стабильность финансовой системы страны и экономики в целом. Решить возникшую проблему способно совмещение функций нормотворчества, надзора и регулирования в рамках ФСФР. При этом соблюдение базового принципа административной реформы, разделяющего функции нормотворчества и контроль за их соблюдением, можно обеспечить путем разграничения функций внутри самой ФСФР. Для этих целей нормотворчество можно вынести за рамки этого органа, создав коллегию ФСФР - аналог коллегии ФКЦБ России .
Основное регулирование рынка ценных бумаг должно осуществляться на уровне законов. В то же время, учитывая особенности данного рынка, необходимо оставить ФСФР нормотворческие функции, но в рамках, установленных законом. В настоящее время ограничения указанных полномочий ФСФР устанавливаются ст. 42 ФЗ «О рынке ценных бумаг». В остальных случаях ФСФР разрабатывает проекты законодательных и иных нормативных актов, связанных с вопросами регулирования рынка ценных бумаг, лицензирования деятельности его профессиональных участников, саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг, контроля за соблюдением законодательных и нормативных актов о ценных бумагах, проводит их экспертизу, а также разрабатывает рекомендации по применению законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения, связанные с функционированием рынка ценных бумаг.
Теперь рассмотрим функции ФСФР по контролю и надзору в сфере финансовых рынков. Под функциями по контролю и надзору понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должност-ными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Консти-туцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание инди-видуальных правовых актов.
В научной и учебной литературе приводятся различные трактовки понятий контроля и надзора. С одной стороны, существует мнение, что административный надзор - это разновидность надведомственного государственно-правового контроля, с другой - что это самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти .
Контроль рассматривается в качестве одного из средств государственно-правового регулирования экономики и предпринимательской деятельности, которое представляет собой систему проверки и наблюдения за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями требований нормативных актов при осуществлении предпринимательской деятельности .
Надзор представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов, должностных лиц, осуществляемую независимо от ведомственных границ и форм собст-венности, направленную на обеспечение, с использованием мер административного принуждения, единообразного исполнения специальных правовых норм и общеобязательных правил органами исполнительной власти, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами .
Понятия «надзор» и «контроль» различаются по ряду признаков. Основным же отличительным признаком контроля от надзора является наличие или отсутствие отношений организационной подчиненности. Административный надзор, в отличие от контроля, предполагает осуществление юридически-властных действий в отношении организационно неподчиненных объектов. В процессе административного надзора применяются меры административного воздействия к соответствующим субъектам, а в процессе контроля применяются в основном меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц. Наконец, органы контроля занимаются проверкой различных сторон дея-тельности подконтрольных объектов, в то время как органы надзора проверяют соблюдение специальных правил на поднадзорных им объектах. Таким образом, исходя из того, что регистраторы организационно независимы от ФСФР, которая проверяет соблюдение законодательства о рынке ценных бумаг, а за нарушения к ним применяются меры административного воздействия, можно сделать вывод, что в отношении регистраторов ФСФР осуществляет функции надзора.
Основной задачей органов надзора является обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил путем предупреждения, пресечения правонарушений, привлечения к ответственности виновных лиц.
Для выполнения указанной задачи органы надзора наделены соответствующими полномочиями, которые можно разделить на следующие группы:
1) полномочия по предупреждению правонарушений;
2) полномочия по пресечению правонарушений;
3) полномочия по привлечению к ответственности виновных лиц.
В первую группу полномочий ФСФР в отношении регулирования рынка ценных бумаг можно включить лицензирование деятельности по ведению реестра, проведение проверок деятельности регистраторов, получение отчетности.
Вторая группа полномочий выражается в применении мер административного пресечения к правонарушителям, в принудительном прекращении противоправных действий. К этой группе полномочий можно отнести приостановление или аннулирование лицензии на осуществление деятельности по ведению реестра в случае нарушения требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах; направление предписаний, обязательных для исполнения, а также требования о представлении документов, необходимых для решения вопросов, находящихся в компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, аннулирование квалификационных аттестатов физических лиц в случае неоднократного или грубого нарушения ими законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, запрещение или ограничение на срок до шести месяцев проведения регистратором отдельных операций в реестре.
В случае если общество повторно в течение года нарушило требования ФЗ «О рынке ценных бумаг», ФСФР России вправе, не приостанавливая действие лицензии по ведению реестра, сразу ее аннулировать, независимо от того, являются ли допущенные нарушения грубыми и повлекли ли за собой какие-либо тяжкие последствия и причинение убытков .
Наиболее распространенным является предписание ФСФР, касающееся запрета на проведение операций в реестре владельцев ценных бумаг общества. Выдача предписания может быть обусловлена, например, превышением количества ценных бумаг, учитываемых на лицевых счетах зарегистрированных лиц, количества размещенных ценных бумаг. В этом случае отсутствие запрета на проведение операций в реестре владельцев ценных бумаг эмитента может повлечь нарушение прав и законных интересов акционеров и потенциальных инвесторов, которые могут приобрести необеспеченные акции .
В рамках третьей группы полномочий ФСФР рассматривает дела об административных правонарушениях, отнесенные в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях к ее компетенции, применяет меры ответственности, установленные адми-нистративным законодательством, а также направляет материалы в правоохранительные органы и обращается с исками в суд (арбитражный суд) по вопросам, отнесенным к компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Среди основных инструментов финансово-правового регулирования рынка ценных бумаг следует обозначить также и государственный кредит. Привлеченные данным способом денежные средства направляются для решения основных государственных задач и функций. Так, в литературе понятием «государственный (муниципальный) кредит» обозначаются урегулиро-ванные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения . При этом справедливым на современном этапе развития рыночных отношений представляется рассмотрение государственно-правового кредита не только с позиций направления полученных средств на покрытие бюджетного дефицита, а также регулирования денежного обращения, но и с позиций направления средств на целевые инвестиционные проекты. Государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ, субъектов РФ, а также муниципальных образований, являются наиболее распространенной формой государственных долговых обязательств. По сути, речь идет о любых ценных бумагах, удостоверяющих отношения займа, в которых должником выступает государство. Рынок государственных ценных бумаг выполняет следующие функции:
- финансирование текущего бюджетного дефицита;
- обеспечение кассового исполнения государственно-правового бюджета;
- погашение ранее размещенных займов;
- устранение неравномерности поступления налоговых платежей;
- регулирование денежного обращения;
- финансирование целевых программ, осуществляемых местными органами власти.
Отмеченные положительные тенденции в отношении правового регулирования инвестиционного пая в качестве ценной бумаги, в настоящее время имеются существенные пробелы в правовом регулировании этой сферы. Следует отметить, что инвестиционный пай своей природой не соответствует основным признакам ценных бумаг, что проявляется в следующем: инвестиционный пай не соответствует такому признаку ценной бумаги, как удостоверение ею имущественных прав, поскольку, как от-мечает М.В. Плющев, «...ценной бумагой удостоверяются относительные имущественные права, а инвестиционный пай... закрепляет... долю в праве собственности на имущество ПИФа, т.е. абсолютное, а не относительное по своей природе право» . Что касается иных имущественных прав, удостоверяемых паем и носящих относительный характер (право на получение денежной компенсации при прекращении договора доверительного управления ПИФом ; право требовать от управляющей компании погашения пая и выплаты денежной компенсации, соразмерной приходящейся на него доле в праве общей собственности на имущество, составляющее ПИФ, и др. ), то... никаких новых качеств статус бездокументарной ценной бумаги инвестиционного пая этим правам не придает. Включение же этих прав в состав закрепляемых инвестиционным паем, судя по всему, имело своей целью лишь оправдать отнесение последнего к разряду бездокументарных ценных бумаг» .
Анализируя судебную практику, полезно знать аргументы, которые приводят суды в мотивировочной части решения, обосновывая свою позицию о возможности виндикации бездокументарных ценных бумаг.
Так, ФАС Московского округа в Постановлении от 30.10.2006 № КГ-А40/10296-06-1,2 по делу № А40-10680/05-34-105 рассмотрел понятие «незаконный владелец» и определил, что незаконным владельцем является не только то лицо, которое самовольно присвоило имущество, но и тот, кто приобрел вещь у лица, не управомоченного распоряжаться ею .
При этом необязательно, чтобы действия незаконного владельца были виновными. Достаточно, чтобы владение было объективно незаконным. А раз истец являлся законным владельцем спорного пакета акций, тогда как ответчик владел ими по порочному основанию, нижестоящие судебные инстанции обоснованно удовлетворили иск об истребовании имущества из чужого незаконного владения .
Примерно в такое же замешательство, как и при урегулировании обращения инвестиционных паев, приходит российский законодатель, когда дело доходит до правового регулирования рынка производных финансовых инструментов .
Так, например, российское законодательство уже признало в качестве ценных бумаг такие два производных финансовых инструмента, как депози-тарные расписки (введены в хозяйственный оборот российские депозитарные расписки как аналоги американских депозитарных расписок и глобальных депозитарных расписок) и опцион эмитента.
Намного печальнее выглядит картина с правовым регулированием рынка других производных финансовых инструментов, в частности фьючерса. Дело в том, что признание фьючерса в качестве эмиссионной ценной бумаги противоречит действующему законодательству и вообще меняет сущность самой ценной бумаги. Законодатель пока идет по пути рассмотрения производных финансовых инструментов лишь в контексте срочных сделок, а не ценных бумаг.
Анализируя правовое регулирование рынка срочных производных финансовых инструментов, следует придти к выводу, что развитие правовой базы, регламентирующей данный институт, видится в принятии законодательных изменений, которые четко бы стали разграничивать правовое регулирование производных финансовых инструментов как сделок и производных финансовых инструментов как ценных бумаг, так как по своей природе это совершенно разные правовые явления, и смешения в их правовом регулировании недопустимы.
С проблемами правовой природы срочных сделок тесно связана проблема защиты прав по данным сделкам. Здесь примечательна позиция В. Витрянского . Автором проводится анализ судебной практики в области защиты прав и интересов по срочным сделкам. Им отмечено, что в настоящее время «...введен легальный запрет на применение к ним правил об играх и пари, а вытекающие из них требования объявлены подлежащими судебной защите (п. 2 ст. 1062 ГК РФ), дальнейшее продолжение научной дискуссии о правовой природе срочных сделок в аспекте возможности (или невозможности) их квалификации в качестве договоров пари во многом потеряло свой смысл» .
В контексте вышеизложенного следует учесть, что в отношении защи-ты прав по производным ценным бумагам вообще остается множество неяс-ных моментов, которые не только не будут урегулированы законодателем, но и по которым не сложится единообразная судебная практика, только начавшая свое формирование, поскольку для начала следует определить их правовую природу как в науке, так и в законодательном мышлении.
Также наряду с обсуждением проблем регулирования рынка ценных бумаг заслуживают внимания и направления государственной политики в отношении развития рынка ценных бумаг.
Проводя анализ государственной политики в отношении развития и функционирования рынка ценных бумаг, можно утверждать, что сейчас на-блюдается процесс усиления государственно-правового контроля за оборотом ценных бумаг.
Государственное регулирование оборота ценных бумаг в России осуществляется только в отношении эмиссионных ценных бумаг. Удельный вес эмиссионных ценных бумаг является наиболее большим, и суть их заключается в «...получении денежных средств и иного имущества в собственность для ведения основной коммерческой деятельности» . А. Абрамов указывает на то, что определение инвестиционной ценной бумаги весьма близко к понятию эмиссионной ценной бумаги, содержащемуся в российском ФЗ «О рынке ценных бумаг» .
В настоящее время выпуск всех акций акционерного общества осуществляется в форме именных эмиссионных ценных бумаг. Согласно ст. 16 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» именные эмиссионные ценные бумаги могут выпускаться только в бездокументарной форме, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Но Федеральным законом «Об акционерных обществах» не предусмотрен выпуск акций в документарной форме
Нарушение указанной процедуры грозит административной ответственностью. Так, решением арбитражного суда удовлетворено заявление ЗАО о признании незаконным постановления регионального отделения ФКРЦБ о привлечении истца к административной от-ветственности, предусмотренной статьей 15.17 КоАП РФ со ссылкой на то, что административным органом не установлено действий, подпадающих под признаки недобросовестной эмиссии, то есть действий, соответствующих понятию «нарушение процедуры эмиссии», кроме того, ФЗ «О рынке ценных бумаг» не содержит требование осуществить выпуск эмиссионных ценных бумаг акционерным обществом в течение месяца со дня его государственной регистрации.
Вывод суда об отсутствии события административного правонарушения противоречит статье 19 Федерального закона от 22.04.96 г. N 39 ФЗ «О рынке ценных бумаг».
В соответствии со статьей 15.17 КоАП РФ объектом правонарушения является порядок (процедура) эмиссии ценных бумаг.
ЗАО зарегистрировано 22.04.02 г., все акции распределены среди его учредителей (четырех физических лиц). Стандартами эмиссии акций при уч-реждении акционерных обществ, утвержденных постановлением ФКЦБ РФ от 17.09.96 г. N 19 (в редакции от 11.11.98 г.) действовавшими на момент совершения правонарушения, предусмотрено, что документы на государственную регистрацию выпуска акций, распределенных среди учредителей акционерного общества при его учреждении, должны быть представлены в регистрирующий орган не позднее одного месяца с даты государственной регистрации акционерного общества (п.10.8).
Из протокола об административном правонарушении было установлено, что по состоянию на 19.05.03 г. государственная регистрация выпуска акций истцом еще не произведена, на основании чего кассационная инстанция признала правомерным привлечение ЗАО к административной ответственности, предусмотренной статьей 15.17 КоАП РФ.
Постановлением кассационной инстанции решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении иска отказано .
Можно привести также следующий пример из судебной практики:
Решением арбитражного суда удовлетворены требования ЗАО о признании незаконным постановления регионального отделения Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг РФ о привлечении к административной ответственности по ч. 2 ст. 15.19 КоАП РФ со ссылкой на то, что в настоящее время отсутствует обязанность регистрировать проспект ценных бумаг, следовательно, у последнего не имеется обязанности по раскрытию информации, предусмотренной ст. 30 ФЗ от 22.04.96 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», в виде представления ежеквартального отчета эмиссионных ценных бумаг и в разъяснении ФКЦБ от 03.06.2003 (по запросу заявителя) отсутствовало указание на обязанность заявителя по раскрытию данной информации в указанной си-туации.
Постановлением апелляционной инстанции решение было отменено, в удовлетворении заявленных требований было отказано на основании того, что у заявителя сохраняется обязанность по раскрытию информации в форме ежеквартального отчета вне зависимости от того, в какое время и по каким причинам был зарегистрирован проспект эмиссии, если гос-регистрация хотя бы одного выпуска (дополнительного выпуска) ценных бумаг сопровождалась регистрацией проспекта эмиссии.
Постановлением кассационной инстанции постановление апелляцион-ной инстанции признано законным и обоснованным.
Как было установлено, заявитель, зарегистрировав 22.12.2000 выпуск ценных бумаг, сопровождавшийся регистрацией проспекта, вопреки требованиям ст. ст. 23, 30 Закона N 39-ФЗ, п. 5 Положения о ежеквартальном отчете эмитента эмиссионных ценных бумаг, утвер-жденного Постановлением ФКЦБ России от 11.08.98 № 31, и абз. 3 Постановления ФКЦБ России от 07.02.2002 N 2/пс «О сроках составления и представления ежеквартального отчета эмитента эмиссионных ценных бумаг», своевременно не представил ответчику ежеквартальный отчет эмитента эмиссионных ценных бумаг за 2 кв. 2003 г., хотя в силу ч. 4 ст. 30 Закона № 39-ФЗ для возникновения обязанности у заявителя по раскрытию информации в форме ежеквартального отчета достаточно только одного юридического факта - регистрации проспекта эмиссии эмиссионных ценных бумаг.
Кроме того, согласно п. 5.1 Положения о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг, утвержденного Постановлением ФКЦБ РФ от 02.07.2003 № 03-32/пс и регулирующего в настоящее время правоотношения, связанные с раскрытием информации, в случае регистрации проспекта эмиссии ценных бумаг эмитент обязан осуществлять раскрытие информации в форме ежеквартального отчета. Причем данная процедура является обязательной для всех эмитентов, госрегистрация хотя бы одного выпуска (дополнительного выпуска) ценных бумаг которых сопровождалась регистрацией проспекта эмиссии, в случае если такие ценные бумаги находятся в обращении .
Исследуя понятие рынка ценных бумаг, можно совершенно точно отметить, что его содержание оценивается неоднозначно специалистами в областях экономики и права , при этом даже среди юристов не выработано однообразного его понимания (объяснение этому совершенно очевидно - рынок ценных бумаг предстает в российских отраслях права как комплексный институт, сочетающий в себе правовое регулирование отраслями частного (прежде всего гражданского) и публичного (финансового и административного) права).
Рассматривая вопрос об правовом регулировании рынка ценных бумаг, следует обратить внимание на тот факт, что основной характеристикой административно-правовых отношений является наличие в них элемента властности. Правовые отношения в сфере правового регулирования ценных бумаг непосредственно проявляются в том, что выступающие в хозяйственном обороте (основанном прежде всего на равенстве участников) от имени государства органы власти имеют больше полномочий, закрепленных на нормативно-правовом уровне, что позволяет данным субъектам рынка ценных бумаг занять более привилегированное положение по сравнению с другими участниками рынка. Эффективность права в области правового регулирования ценных бумаг должна проявляться в повышении качества государственно-правового управления, оптимизации использования властных полномочий государства, выявлении и решении возникающих при этом правовых проблем и в итоге - совершенствовании механизма рынка ценных бумаг .
В силу смешения функций государственных органов и саморегулируемых организаций ряд ученых предлагает разделить функции по контролю и надзору между ФСФР и саморегулируемыми организациями: «Исходя из первоначальных целей Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, состоящих в разграничении управленческих функций по нормотворчеству, контролю и надзору, представляется целесообразным возложить на ФСФР осуществление надзорных функций. При этом саморегулируемые организации могли бы установить систему контроля деятельности своих членов применительно к текущей проблематике рынка и изменяющейся ситуации на нем. В этом случае механизмы саморегулирования и государственно-правового регулирования будут работать во взаимодействии. Необходима эффективная система их ко-ординации, которая позволила бы избежать дублирования функций и в ре-зультате обеспечила бы рациональное использование государственных средств» .
|
обратная связь
