Поскольку рынок ценных бумаг является сферой правового регулирования, его регламентация должна осуществляться в рамках определенного правового механизма.
Как отмечает А.В. Малько, под механизмом правового регулирования следует понимать «систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права» .
Правовой механизм регулирования рынка ценных бумаг непосредственно заключается в нормативном регулировании, осуществляемом путем установления общих правил и нормативов, обязательных для соблюдения участниками административно-правовых отношений в сфере рынка, контроле за исполнением установленных правовых норм, защите прав и интересов участников административных правоотношений на рынке ценных бумаг, координации и определении деятельности субъектов административно-правовых отношений на рынке ценных бумаг, определении самой структуры органов государственной власти, осуществляющей государственно-властные полномочия в сфере регулирования рынка ценных бумаг, и т.д.
Деятельность органов исполнительной власти по своему содержанию есть выполнение определенных функций, к которым, в том числе и на рынке ценных бумаг, можно отнести следующие:
1) подготовка, принятие, исполнение решений органов управления;
2) координация деятельности органов в системе управления;
3) организационные, регистрационные, разрешительные и иные фор-мы;
4) консультативная и информационная деятельность;
5) учетные, аналитические, прогнозные и программные формы работы;
6) взаимодействие органов управления с другими ветвями и институтами государственной власти;
7) информационное обеспечение всех субъектов в системе органов;
8) контроль;
9) организация системы управления;
10) привлечение общественных организаций, органов общественной самодеятельности к участию в осуществлении функций органов управле-ния .
Е.В. Зенькович указывает, что для предметного исследования проявлений управленческих функций на рынке ценных бумаг необходимо рассматривать их с точки зрения следующей структуры организационных действий : распорядительные (действия, связанные с введением в систему подчиненных объектов или органов управления, с установлением определенного порядка, с принятием и введением в действие нормативных актов), регулирующие (действия связаны с предложением сделать что-то, а именно заключающиеся в том, что вышестоящий субъект направляет волю подчиненного ему субъекта управления, но не подменяет его; он либо поручает, либо напоминает, либо обязывает, но не касается содержания решения и конкретных обстоятельств, в которых оно принимается), организационно-контрольные (объединяют функции, связанные с различными формами информационных сообщений о результатах деятельности объектов управления и контроля за ней) и исполнительные (объединяют функции, связанные с действиями по сбору и обработке управленческой информации: расчетные и аналитические).
Субъектами рынка ценных бумаг являются перечисленные ниже лица. В зависимости от характера деятельности (действий) участников административно-правовых отношений на рынке ценных бумаг выделяются следующие ее виды:
- деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг (брокеров, дилеров, управляющих, клиринговых организаций, депозитариев, регистраторов, организаторов торговли на рынке ценных бумаг), биржевых посредников и биржевых брокеров;
- деятельность по управлению акционерными инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами; специализированных депозитариев; инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов; страховых компаний;
- деятельность эмитентов по организации выпуска и размещения эмис-сионных ценных бумаг;
- деятельность саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний, негосударственных пенсионных фондов;
- деятельность юридических или физических лиц в качестве инвесто-ров на рынке ценных бумаг.
Деятельность по управлению акционерными инвестиционными фонда-ми, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами предполагает инвестирование средств вкладчиков в ценные бумаги, недвижимость, банковские депозиты и другое имущество. Юридическое лицо, имеющее лицензию на осуществление деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами, называется управляющей компанией.
Деятельность саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний, негосударственных пенсионных фондов проявляется в установлении обязательных для своих членов правил и стандартов деятельности, осуществлении контроля за деятельностью своих членов, принятии дисциплинарных мер воздействия в случае нарушения ими правил и стандартов саморегулируемой организации.
Деятельность юридических или физических лиц в качестве инвесторов на рынке ценных бумаг заключается в инвестировании денежных или иных активов в ценные бумаги с целью получения экономического результата в форме прибыли.
Инфраструктура рынка ценных бумаг, являясь сложной системой институтов и отношений, служит основой функционирования этого рынка, обеспечивая выполнение свойственных ему функций путем создания необ-ходимых условий деятельности его участников.
Государственное регулирование обращения эмиссионных ценных бу-маг до недавнего времени осуществлялось Федеральной комиссией по ценным бумагам (ФКЦБ), которая является аналогом Комиссии по ценным бумагам и биржам США (SEC).
Рассматривая Российскую торговую систему (РТС), которая специали-зируется на торговле эмиссионными ценными бумагами, то и она создана по аналогии с американской электронной системой по торговле акциями и облигациями NASDAQ.
Таким образом, можно говорить, что российское государственное правовое регулирование эмиссионных ценных бумаг создано по американской модели регулирования. И, представляется, такой подход является неслучайным, поскольку между российским и американским законодательством есть схожие черты.
Каждый институт инфраструктуры функционирует во взаимосвязи с другими ее элементами, поэтому регулирование государством профессио-нальной деятельности на рынке ценных бумаг призвано обеспечивать эффективную работу и взаимодействие всех участников рынка ценных бумаг. Одна из наиболее важных фигур в рамках инфраструктуры регулирования ценных бумаг – регистратор. Регистратор является одним из неотъемлемых элементов инфраструктуры, поэтому государственное регулирование его деятельности необходимо рассматривать в контексте воздействия государства на рынок ценных бумаг в целом. Действующее законодательство Российской Федерации, по существу, не дает определения и не раскрывает понятия «государственное регулирование».
В научной литературе высказываются различные точки зрения по данному вопросу. Государственное регулирование деятельности регистратора выполняет следующие задачи: установление правил взаимодействия регистраторов с другими участниками рынка ценных бумаг и наказание виновных в нарушении законодательства.
В процессе государственно-правового регулирования между ФСФР, регистраторами и их саморегулируемыми организациями складываются не-сколько групп отношений. К первой группе можно отнести отношения по поводу регулирования допуска регистраторов на рынок ценных бумаг (лицензирование, аттестация специалистов). Во вторую группу включаются отношения по поводу надзора за исполнением законодательства в сфере рынка ценных бумаг регистраторами и их саморегулируемыми организациями, осуществляемого путем сбора отчетности и проведения проверок регистраторов, которые могут привести к возникновению третьей группы отношений по поводу применения мер ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации о ценных бумагах. Также можно выделить отношения по поводу приобретения статуса саморегулируемой организации регистраторов.
Первые саморегулируемые организации возникли на рынке ценных бумаг в середине 1994 г., еще до принятия Федерального закона «О рынке ценных бумаг», и сам термин использовался применительно к фондовому рынку. Это были Национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР) как объединение брокеров и дилеров и Профессиональная ассоциация регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД), объединяющая регистраторов и депозитариев.
Несмотря на это, законодательное определение понятия саморегулирования было установлено только Федеральным законом от 1 декабря 2007 г.№ 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» , где под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил. Закон регулирует отношения, возникающие в связи с приобретением и прекращением статуса саморегулируемых организаций, деятельностью саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, осуществле-нием взаимодействия саморегулируемых организаций и их членов, потребителей произведенных ими товаров (работ, услуг), федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Однако саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг были выведены законодателем из сферы действия указанного Закона и по-прежнему регулируются Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» и Положением о саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг, утвержденным Постановлением ФКЦБ РФ от 1 июля 1997 г. № 24 .
Ни в законодательстве, ни в литературе не прослеживается единого подхода к определению статуса саморегулируемой организации. Существует две позиции по данному вопросу:
1) саморегулируемые организации есть продолжение государственно-правового регулирования; они заменяют его. В отношении субъектов пред-принимательской деятельности, являющихся членами таких организаций, саморегулируемая организация будет осуществлять функции контроля за соблюдением ими не только внутренних правил и стандартов, но и законодательства в целом. Таким организациям передаются государственно-властные полномочия;
2) саморегулируемые организации создаются для обеспечения саморегулирования участников гражданских правоотношений. Их основная задача - способствовать самоорганизации отношений между ее участниками. Саморегулирование должно не быть продолжением государственно-правового регулирования, а противопоставляться ему. Профессиональные объединения разрабатывают стандарты и правила для своих членов и следят только за их соблюдением и не могут наделяться государственно-властными полномочиями .
Так, ФЗ «О рынке ценных бумаг» устанавливает, что саморегулируе-мая организация в соответствии с требованиями осуществления профессио-нальной деятельности и проведения операций с ценными бумагами, утвержденными федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг, устанавливает обязательные для своих членов правила осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, стандарты проведения операций с ценными бумагами и осуществляет контроль за их соблюдением. В то же время Положение о саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг возлагает на саморегулируемые организации осуществление контроля за соблюдением их членами не только внутренних документов, но и требований законодательства о ценных бумагах и актов Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг.
На практике ФКЦБ стала проводиться первая концепция, которая рас-сматривает саморегулирование как часть системы государственно-правового регулирования. В развитие данной позиции ПАРТАД в большей степени контролирует соблюдение законодательства о ценных бумагах, чем Стандарты регистраторской деятельности, утвержденные Ассоциацией.
По нашему мнению, саморегулирование является инструментом защи-ты предпринимателей от избыточного государственно-правового контроля и необоснованного вмешательства в рыночные процессы, а также инструментом согласования воли и интересов субъектов предпринимательства с волей и интересами государства, поэтому не может рассматриваться как продолжение государственно-правового регулирования. Следует согласиться с мнением П.М. Ланскова, что саморегулирование - это не подчиненная государственному органу часть регулирования, а самостоятельный его уровень, примерно в том же устоявшемся понимании, в котором местное самоуправление не является составной частью органов государственной власти. Механизм саморегу-лирования и государственное регулирование должны работать во взаимодействии, при этом саморегулирование не подменяет собой государственное регулирование, а дополняет его .
Представляется необходимым определить признаки, позволяющие отнести те или иные организации на рынке ценных бумаг к саморегулируемым: организационно-правовая форма саморегулируемых организаций - некоммерческая организация, основанная на добровольном членстве; созданная не менее чем десятью профессиональными участниками рынка ценных бумаг, в целях обеспечения условий профессиональной деятельности участников рынка ценных бумаг, защиты интересов своих членов, владельцев ценных бумаг и иных клиентов профессиональных участников рынка ценных бумаг, являющихся членами саморегулируемой организации, путем установления правил и стандартов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг и контроля за их соблюдением, приобретающая статус саморегулируемой организации на основании разрешения, выданного федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг.
Также необходимо отметить, что некоммерческие организации, претендующие на получение статуса саморегулируемых, должны отличаться от других некоммерческих организаций предпринимателей не только функционально, но и своей организационной структурой и наличием дополнительных, по сравнению с установленными законодательством, механизмов ответственности участников саморегулируемых организаций перед третьими лицами, например, таких, как гарантийные и компенсационные фонды. В связи с осуществляемыми функциями в саморегулируемой организации должны быть образованы орган, осуществляющий контроль за соблюдением членами саморегу-лируемой организации требований стандартов и правил профессиональной деятельности, и орган по рассмотрению дел о применении в отношении чле-нов саморегулируемой организации мер воздействия.
С другой стороны, к саморегулируемым организациям предъявляются дополнительные по сравнению с другими некоммерческими организациями требования, включающие наличие стандартов профессиональной деятельности членов саморегулируемой организации и механизма контроля за их соблюдением.
В юридической литературе указывается на ряд преимуществ саморегулирования по сравнению с государственным регулированием. В частности, нормы саморегулирования, как правило, гибче норм, устанавливаемых государством, легче адаптируются к изменяющимся обстоятельствам; участникам рынка легче воздействовать на политику организаций саморегулирования, чем на политику государственных органов; механизмы разрешения споров обычно дешевле для сторон и занимают меньше времени, чем судебное разбирательство . Кроме того, развитие системы саморегулирования позволяет государству экономить значительные бюджетные средства в случае передачи отдельных функций государственных органов саморегулируемым организациям, финан-сируемым самим бизнесом.
При неблагоприятном развитии событий любая саморегулируемая организация несет в себе риск перерождения в некий «цех», «замкнутую касту» сложившихся профессиональных участников.
Для того чтобы этого не произошло, предполагается, что участник рынка и любой выходящий на рынок субъект должны сами определить, объектом какого регулирования они являются. Если участник предпочитает быть объектом государственно-правового регулирования, то он обращается за лицензией в государственный орган и далее взаимодействует с бюрократическим аппаратом. Если же он выбирает механизм общественного регулирования, то он вступает в саморегулируемую организацию, руководствуется стандартами ее деятельности и подчиняется надзорным и контрольным мерам по их соблюдению, предпринимаемым с ее стороны, имея в виду, что в конечном счете политика саморегулируемых организаций вырабатывается при его участии. Контроль за членом СРО осуществляется в интересах самого профессионального участника рынка и в интересах третьих лиц, т.е. клиентов, инвесторов, - всех тех, кто пользуется услугами членов СРО. Функция же госоргана в этом случае состоит в контроле за соблюдением СРО действующего законодательства .
В юридической литературе приводится следующая классификация функций саморегулируемых организаций:
1) нормотворческие;
2) организационно-обеспечительные;
3) контрольные;
4) пресекательные .
Представляется необходимым выделить в отдельную группу функции по защите и представлению интересов членов саморегулируемой организа-ции. Так как ПАРТАД по своей организационно-правовой форме - ассоциация, следовательно, в соответствии с положениями Гражданского кодекса РФ и Федерального закона «О некоммерческих организациях» создается предпринимателями в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов. Несмотря на это, функции саморегулируемых организаций по защите интересов профессиональных участников рынка ценных бумаг не нашли отражения в законодательстве, напротив, одной из основных целей саморегулируемых организаций провозглашается защита интересов владельцев ценных бумаг и иных клиентов профессиональных участников.
Для эффективной защиты прав своих членов саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг целесообразно наделить правами, предоставленными другим саморегулируемым организациям в соответствии с Законом «О саморегулируемых организациях», в частности правом от своего имени и в интересах своих членов обращаться в суд с заявлением о признании недействующим не соответствующего федеральному закону нормативного правового акта, обязанность соблюдения которого возлагается на членов саморегулируемой организации, в том числе нормативного правового акта, содержащего не допускаемое федеральным законом расширительное толкование его норм в целом или в какой-либо части; от своего имени оспаривать в установленном законодательством Российской Федерации по-рядке любые акты, решения и (или) действия (бездействие) органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, нарушающие права и законные интересы саморегулируемой организации, ее члена или членов либо создающие угрозу такого нарушения; запрашивать в органах государственной власти Российской Федерации, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления информацию и получать от этих органов информацию, необходимую для выполнения саморегулируемой организацией возложенных на нее федеральными за-конами функций, в установленном федеральными законами порядке.
Одним из наиболее актуальных направлений деятельности ПАРТАД является работа по внесению предложений по изменению и дополнению существующих нормативных правовых актов, регулирующих деятельность регистраторов и депозитариев. Необходимо отметить, что в законодательстве не предусмотрена обязанность государственных органов по рассмотрению указанных предложений и учету мнения профессиональных участников по вопросам регулирования их деятельности. В связи с этим рекомендуется внести в Закон «О рынке ценных бумаг» положения, регулирующие порядок рассмотрения государственными органами предложений саморегулируемых организаций по вопросам формирования и изменения нормативной базы и государст-венной политики в отношении предмета саморегулирования, а также порядок участия саморегулируемых организаций в обсуждении проектов законов и иных нормативных правовых актов, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования.
Не менее важной является функция по разработке и совершенствова-нию стандартов профессиональной деятельности членов саморегулируемых организаций. Уровень стандартов и требований, предъявляемых саморегулируемой организацией к деятельности ее членов, закрепленных в ее внутренних документах, должен быть не ниже уровня стандартов и требований, устанавливаемых федеральным органом исполнительной власти на рынке ценных бумаг. В рамках данного направления ПАРТАД были разработаны и утверждены Стандарты регистраторской деятельности, которые обязательны для всех регистраторов, являющихся членами ПАРТАД . По мнению Е.А. Павлодского, устанавливая обязанность саморегулируемой организации по принятию правил и стандартов деятельности на рынке ценных бумаг, ФСФР передает ей функции, присущие исключительно государственному органу . С данной позицией вряд ли можно согласиться, так как саморегулируемая организация принимает не нормы права, а правила некоммерческой организации, обязательные только для членов данной организации в силу добровольного принятия на себя обязательств по их исполнению и обеспечиваемые исключительно средствами самой организации
Деятельность регистратора на рынке ценных бумаг, как и любая пред-принимательская деятельность, связана с риском, поэтому создание системы управления рисками является одним из условий функционирования инфра-структуры финансового рынка, а также реального обеспечения защиты прав инвесторов за счет применения компенсационных механизмов. В настоящее время на российском финансовом рынке существуют лишь отдельные элементы системы управления рисками, в том числе компенсационных схем возмещения убытков инвесторов и профессиональных участников рынка.
Последствия реализации рисков часто приводят к значительным убыткам сначала клиентов регистраторов (эмитентов и зарегистрированных лиц), а затем через судебную процедуру возмещения ущерба и самих регистраторов. Очевидно, что при возникновении крупных убытков (сопоставимых или превышающих собственные средства организации) только страхование может в какой-то степени (в полном объеме или хотя бы частично) компенсировать инвесторам и/или учетному институту причиненный ущерб в соответствии с условиями заключенных договоров страхования.
Принятый ФСФР по инициативе ПАРТАД Приказ о возможности снижения норматива достаточности собственных средств путем зачета части суммы страхового покрытия по договору страхования, соответствующему установленным требованиям, подводит дополнительную правовую основу и дает стимул для развития этого элемента системы управления рисками регистраторов. Важным условием снижения норматива достаточности собственных средств регистратора будет наличие соответствующего ходатайства саморегулируемой организации.
Участие саморегулируемой организации в процессе лицензирования выглядит следующим образом: профессиональный участник подает в ПАР-ТАД необходимые документы, эксперты Ассоциации проверяют их на предмет соответствия действующему законодательству и нормативным правовым актам ФСФР России, внутренним документам саморегулируемой организации. По результатам рассмотрения в лицензирующий орган направляется ходатайство и соответствующий комплект документов - либо уведомление об отказе в выдаче ходатайства и соответствующий комплект документов.
ПАРТАД осуществляет прием и передачу в ФСФР России отчетности от регистраторов в качестве организации, уполномоченной на получение отчетности профессиональных участников. Отчетность передается в ПАРТАД для обработки и проверки на предмет соответствия формата, комплектности, полноты и правильности заполнения предоставленного пакета документов требованиям Положения об отчетности и Методических рекомендаций по заполнению форм отчетности профессиональных участников рынка ценных бумаг . Показатели квартальной отчетности проверяются на соответствие лицензионным требованиям. В случае необходимости эксперты ПАРТАД оказывают методическую и консультационную помощь по порядку заполнения, оформления и предоставления отчетности с целью приведения ее в соответствие с Положе-нием об отчетности и Методическими рекомендациями. Отчетность, соответ-ствующая всем установленным требованиям, направляется в ФСФР России с использованием электронной системы.
Из вышесказанного можно сделать следующий вывод: саморегулирование предпринимательской деятельности регистратора на рынке ценных бумаг - это самостоятельная, добровольная и инициативная деятельность профессиональных участников ценных бумаг, объединившихся в саморегулируемую организацию, в целях обеспечения условий для профессионального оказания услуг на рынке ценных бумаг, защиты интересов своих членов, владельцев ценных бумаг и иных клиентов профессиональных участников рынка ценных бумаг, являющихся членами саморегулируемой организации, путем установления правил и стандартов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг и контроля за их соблюдением.
|
обратная связь
