История таможенной политики

Становление и развитие современной эффективной вертикали власти невозможно без реформирования таможенных структур, обеспечивающих экономическую и национальную безопасность страны. Переход России к рынку обусловил необходимость совершенствования государственного управления, возрождения таможенной политики, а вместе с ней и коренного преобразования российской таможенной службы, как инструмента реализации таможенной политики. Решение этой государственной задачи возможно на основе разработки и принятия эффективных управленческих решений по вопросам внешнеэкономической деятельности государства и ее таможенного регулирования.
Практика организации таможенного дела, управление таможенными органами в XIX веке замыкались на системе органов власти Российской империи, которая уже была четко структурирована. Рассмотрение элементов  системы государственного управления, сведение в единый фокус многоаспектной информации об их функциях, позволяет выдвигать гипотезы относительно статуса и роли таможенных структур как государственных учреждений в реализации внешнеэкономической деятельности Российской империи.
В Российской империи сложилась единая система высших, центральных и местных учреждений, замыкавшихся на самодержавном монархе и опиравшихся на развитую и относительно самостоятельную бюрократию. Создание в начале XIX в. системы министерств и высших совещательных органов можно рассматривать как форму компромисса самодержавной системы с прокладывавшими себе путь новыми буржуазными отношениями, которые имели объективную основу в виде развивавшихся российской промышленности и транспорта. Министерская система управления то становилась инструментом модернизации, то воплощала в себе консервативные начала, этой модернизации препятствующие.
К концу XIX века модернизация не затронула политическую сферу. Политическая система продолжала оставаться прежней, сохраняя свою устойчивость, в том числе, с помощью консервативности, стабильности и преемственности управленческих структур.
Таможенные учреждения, в силу своего особого статуса государственных структур, не могли претендовать на роль инициаторов реформ, даже, несмотря на то, что пограничные таможни, находившиеся на всех основных международных торговых путях, имели возможность близкого знакомства с иностранным опытом таможенной практики. Они менялись настолько и тогда, насколько и когда эти изменения были выгодны государству и проводили ту политику, в которой государство нуждалось. Вместе с тем, модернизационный потенциал российской таможни, вступавшей в прямые контакты с таможенными структурами зарубежных стран, был выше, чем у других государственных институтов, что позволяло адаптироваться в быстроменяющихся геополитических условиях.
На протяжении всего XIX века наблюдались постепенное формирование и развитие трех функциональных направлений в деятельности таможенных органов - фискального, регулятивного, правоохранительного. В рассматриваемый   период   функция   по   обеспечению   доходной   части  государственной казны оказалась приоритетной. В отдельные периоды таможенные доходы составляли до 50% активов царского бюджета. Акцент на фискальную деятельность таможенных органов обусловил организационное подчинение Департамента таможенных сборов Министерству финансов.
Не случайно история таможенных учреждений России в XIX веке была неразрывно связана с историей министерства финансов. На протяжении более ста лет таможенная служба находилась в его ведении.
Таможенные органы того времени, благодаря сложившемуся механизму управления, действовали как коллегиальное учреждение. По спорным вопросам применения тарифа, соблюдения таможенных формальностей и наложения особо крупных штрафов таможни могли связываться непосредственно с Департаментом таможенных сборов. Таможни не имени двойного подчинения и были независимы от местных властей.
Вместе с тем, развитие внешнеэкономических связей страны, увеличение объемов внешнеторгового оборота привели к возникновению в деятельности таможенной службы направления таможенно-тарифного регулирования. Политика протекционизма или фритредерства, проводимая российским государством в рассматриваемый период, находила свое отражение в Таможенных тарифах и Таможенных уставах, реализация положений которых возлагалась на таможенные органы.
Ретроспективный анализ динамики развития таможенной службы России, начиная с момента ее реформирования в 1991 г., позволил сделать следующие выводы. После распада СССР таможенная служба России прошла несколько этапов становления и развития (рис. 1).
 

Рис. 1. Ретроспективный анализ развития таможенной службы России

Предпосылки и основные направления институциональных изменений были заложены в 1986 – 1991 гг. Смена приоритетов в экономике 90-х гг. повлекла бурное развитие внешнеэкономических связей и, следовательно, увеличение объемов внешнеторгового оборота России (рис. 3), что привело к осознанию необходимости повышения роли таможенной службы как государственного института регулирования внешнеэкономической деятельности.
 

Рис. 2. Динамика показателей объема внешнеторгового оборота

В рассматриваемый период продолжает развиваться положительная тенденция стабилизации экономической ситуации в России, что подтверждает положительная динамика объема ВВП. Наряду с этим совершенствовалась фискальная функция таможенных органов, что влекло стабильное увеличение объема перечисляемых в бюджет таможенных платежей (рис. 3).
Рост платежей в данном случае обусловлен не только увеличением объемов ввоза и вывоза товаров, но и мероприятиями, проводимыми таможенными органами и направленными на дальнейшее совершенствование организации и инструментов таможенного администрирования.










Рис. 3. Динамика таможенных платежей, перечисленных в Федеральный бюджет
Для рассматриваемого периода характерно проявление тенденции постепенного упрощения таможенных процедур, внедрения специальных упрощенных процедур таможенного оформления и безбумажных технологий, что стало результатом институциональных изменений таможенной службы на основе норм международного права (табл. 1).
Таблица 1
Совершенствование правовой и организационной базы деятельности
таможенных органов

Период    Разработанные и принятые документы в сфере таможенного дела    Изменения в организационной
структуре таможенных органов
    нормативные правовые акты
Правительства РФ    ведомственные нормативные правовые акты     акты ненормативного характера*    количество РТУ    количество таможен    количество таможенных постов
2002    26    103    115    7    142    663
2003    –    –    –    7    139    693
2004    15    95    160    7    140    703
2005    –    –    –    7    137    714
2006    4    54    1060    7    136    710
* Включают методики и разъяснения, подготовленные с учетом правоприменительной практики.
В ходе анализа выявлена сильная прямая зависимость между изменениями в правовом поле деятельности таможенных органов и их организационной структурой, что позволило сделать вывод о тесной зависимости институционально-правовой и институционально-организационной составляющих таможенной службы, о наличии двух качественных уровней внутренней институционализации таможенных органов.
В процессе исследования установлено, что первоначально приоритет отдавался технологии «выращивания» институтов, что было вынужденной и не всегда эффективной мерой. В последние годы наиболее востребованной становится технология импорта институтов, в которой особое значение имеет применение инструментов теории трансакционных и трансформационных издержек. Обоснованы и исследованы наиболее перспективные направления развития таможенных органов: реализация сервисной функции и совершенствование системы управления рисками.