Среди многообразия подходов к управлению развитием социально-экономических систем и системы государственного управления важное место занимает институциональный подход, главными задачами которого являются: анализ исторической ретроспективы, определение траектории прогрессивных институциональных изменений, предвидение и моделирование вероятных направлений трансформации отдельных социально-экономических систем и общества в целом.
Согласно современному взгляду институционалистов, экономика – это эволюционирующая система, состоящая из отдельных социально-экономических подсистем, испытывающая постоянные воздействия внешней среды (культуры, политической обстановки, природы и т.д.) и реагирующая на них. Важную роль в управлении процессами институционализации играют государство и его институты: государство должно активно влиять на институциональную среду в экономике, потому что спонтанная селекция институтов не всегда приводит к оптимальным вариантам.
В широкой постановке под институтом понимается исторически сложившееся и эволюционирующее вместе с обществом и государством высокоорганизованное социально-экономическое системное образование, объединяющее деятельность людей для удовлетворения важной общественной потребности или достижения определенной общественно значимой цели.
В контексте данного исследования таможенный институт – это целостная совокупность идей, правил и механизмов, определяющих, формирующих или развивающих определенную организацию, или же сама организация (учреждение) как открытая эволюционирующая система.
Развитие как непрерывный процесс институциональных преобразований содержит два основных взаимосвязанных уровня. На первом уровне формируется определенная совокупность идей, правил и механизмов, определяющих, формирующих или развивающих организацию. Это уровень институционального развития, на котором формируются видение, базовые идеи, концепция, правовые нормы будущей организации, а также вырабатываются институциональные ограничения, механизм ее создания или трансформации. На втором уровне формируется или реформируется сама организация (учреждение) в рамках принятых институциональных ограничений. Это этап создания организации или ее развития.
Процесс институциональных изменений на обоих уровнях происходит практически непрерывно и развивается, как правило, на основе механизмов самоорганизации. При управлении такими процессами верхний уровень является управляющим по отношению к нижнему. Именно этот аспект особенно важен для решения проблем развития государственных институтов.
Институциональное развитие в таможенной сфере представляет собой процесс формирования идей, концепций, нормативно-правового обеспечения, программ и механизма качественного преобразования (развития) таможенных органов России. Под управлением институциональным развитием понимается процедура анализа и выбора одной из приемлемых альтернатив при создании нового таможенного института или качественном преобразовании существующих таможенных институтов.
В ходе исследования показано, что основным эффектом от создания, преобразования и развития социально-экономического института является снижение трансакционных издержек. Анализ динамики трансакционных издержек позволяет ответить на вопрос, в какой мере то или иное институциональное образование выполняет свою основную функцию в обществе. Исследование дает возможность установить объективную потребность в развитии, выявить направления финансирования и степень достижения приемлемых целей развития.
Управление институциональным развитием в системе государственного управления осуществляется посредством применения соответствующих технологий: трансакционной (технологии анализа и управления трансакционными издержками) и трансформационной (технологии импорта и преобразования институтов).
Содержание и способы внедрения институциональных технологий еще не достаточно изучены. В настоящее время не существует единого подхода, комплексной технологии и методических положений по их применению в секторе государственного управления, в том числе и в сфере таможенного дела. Представляется целесообразным заполнить этот пробел посредством уточнения теоретических положений и методических рекомендаций по применению институционального подхода в условиях таможенной специфики.
Таможенная служба России как социально-экономический институт занимает одно из центральных мест в системе государства, поскольку она регулирует экономические, политические, правовые, энергетические, информационные и другие коммуникации в сфере внешнеэкономической деятельности, обеспечивая тем самым устойчивость и предсказуемость взаимодействий между торговыми партнерами. В связи с этим Федеральная таможенная служба – это особый государственный институт, формирующийся в специфических условиях в рамках присущих только ей институциональных изменений.
Идентификация таможенной службы на основе институционального подхода позволила выделить ряд институциональных признаков, которые предлагается разделить на базовые (характерные для всех институтов – организаций) и специфические (отражающие особенности таможенной службы). В целом сделан вывод: таможенная служба России сформировалась как сложный и масштабный институт обеспечения экономической безопасности государства, наделенный статусом ведущего государственного института, выполняющего комплекс значимых функций, связанных с регулированием внешнеэкономической деятельности.
Определена институциональная среда эволюции таможенного дела. Она характеризуется изменениями и ограничениями мирового уровня (изменениями в таможенной политике, таможенных технологиях на уровне ВТО, ЕС, СНГ и т.п.), государственного уровня (изменениями внутри России – в политике, экономике, внешнеэкономической сфере) и собственно в таможенном деле (изменениями в международном таможенном сотрудничестве, правоохранительной деятельности, таможенной инфраструктуре, кадровом обеспечении, науке). Вся совокупность таких факторов формирует определенную конфигурацию стратегических изменений таможенного института, определяет новые институциональные условия и специфику его развития.
Основной задачей институционального развития таможенной службы является трансформация таможенных органов в состояние, соответствующее новым институциональным условиям и предъявляемым требованиям развития. В данном случае, речь идет о постоянных институциональных изменениях прогрессивного характера или об институционализации как непрерывном процессе развития таможенного дела и таможенной службы России.
Таким образом, институционально-эволюционная теория представляет собой новый концептуальный подход к проблеме развития государственных институтов. Его адаптация и дальнейшее развитие могут послужить основой качественного решения проблем развития таможенных органов России.
Установлено, что институционализация таможенных администраций в настоящее время происходит на трех уровнях – межнациональном, региональном, национальном. На межнациональном уровне пространство институциональных изменений задается международными нормами и правилами в рамках многосторонних договоров и соглашений, важное место среди которых занимают конвенции Всемирной таможенной организации, играющие ключевую роль в создании общих правил взаимодействия для национальных таможенных служб. Базовыми международными документами являются Киотская конвенция о гармонизации и упрощении таможенных процедур и Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли. В них заложен фундамент для реформирования и модернизации таможенных служб мира.
Развитие таможенной службы на национальном и региональном уровнях ограничивается рамками действующей в настоящее время законодательной и нормативно-правовой базы, которая включает: договоры и соглашения в рамках СНГ, Конституцию РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, Таможенный кодекс РФ, федеральные законы, а также другие нормативные акты министерств и ведомств, регламентирующие взаимоотношения в сфере ВЭД и деятельность таможенных органов. Базовыми документами на национальном уровне являются: Концепция административной реформы, Концепция бюджетной реформы, Концепция развития таможенных органов, федеральные целевые и ведомственные программы, в числе которых одной из важнейших стала программа «Институциональное развитие и формирование информационно-технического потенциала таможенных органов».
Обозначенные документы определяют институциональные условия формирования концепции развития таможенного дела, объединяя новую философию таможенного дела («контроль в виде сервиса»), идеологию поэтапного развития таможенных институтов и важнейшие направления развития таможенной службы России в стратегической перспективе.
Таможенное регулирование как процесс установления порядка и правил перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу служит в конечном итоге интересам любого суверенного государства - обеспечить экономическую безопасность и пополнить бюджет. В этом смысле направления таможенной политики (протекционизм или свободная торговля) продиктованы общим вектором экономической (в том числе и финансовой) политики страны. Разумный баланс государственных интересов и выгоды субъектов предпринимательства в таможенной сфере достигается посредством применения таможенных режимов .
Институт таможенных режимов является базовым, системообразующим в таможенном праве. Таможенные режимы представляют собой разновидность публично-правовых, а законодатель определяет их в качестве особого вида юридической процедуры - таможенной.
В целях удобства восприятия процедурных норм Таможенного кодекса (далее - ТК) , регламентирующих порядок перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу, мы предлагаем использовать термин "таможенный процесс" в контексте позитивного правоприменения. Собственно таможенный процесс, на наш взгляд, образуют только те процедуры и производства, которые регламентируют непосредственное перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу.
Выделение таможенного процесса как специфической разновидности юридического обусловлено особенностью процедурных отношений, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу и действием таможенных режимов и иных процедур. Такие отношения регулируются нормами различной отраслевой принадлежности, которые приводят в действие нормы ТК.
Таможенные процедуры есть необходимые составные элементы таможенного процесса.
Прежде чем перейти к анализу взаимодействия таможенных процедур в рамках таможенного процесса, следует определить их понятие и признаки. Таможенная процедура - совокупность положений, предусматривающих порядок совершения таможенных операций и определяющих статус товаров и транспортных средств для таможенных целей (п. 21 ст. 11 ТК).
Таможенный режим предусматривает также порядок применения в отношении товаров и транспортных средств таможенных пошлин, налогов и применения мер нетарифного характера.
К таможенным процедурам законодатель относит также "макропроцедуры" таможенного оформления, таможенный контроль, а также специальные таможенные процедуры.
Наряду с иными процедурами действие таможенных режимов во времени образуют стадии таможенного процесса, последовательное прохождение которых позволяет декларанту достичь основной цели перемещения груза, а государству обеспечить законность такого перемещения и пополнить бюджет за счет таможенного обложения и применения нетарифных мер экономического характера.
Особенности таможенных процедур заключаются в следующем :
1) перечень таможенных процедур установлен ТК;
2) таможенная процедура отражает алгоритм законного вариативного поведения;
3) процедурные нормы ТК имеют императивный характер;
4) применение таможенной процедуры служит задачам достижения конкретного, разрешенного законом результата;
5) обязательным участником процедурных отношений является таможенный орган и лицо, ответственное за совершение действий с товарами и транспортными средствами;
6) таможенная процедура позволяет избрать наиболее приемлемый статус товаров и транспортных средств с точки зрения цели их перемещения через таможенную границу, нахождения его на таможенной территории России или за ее пределами;
7) вариативность поведения заинтересованных в перемещении товаров лиц в рамках таможенной процедуры ограничивается необходимостью получения разрешения таможенного органа на ее использование;
8) завершение в установленном ТК порядке действия таможенной процедуры является предпосылкой для наступления следующего этапа таможенного процесса либо стадии производств, иных таможенных процедур, его образующих;
9) во время процедурных отношений, а также в результате достижения определенной цели уполномоченный орган принимает правовой акт управления (промежуточный или окончательный) <3>;
10) охрана от нарушений положений таможенных процедур обеспечивается принудительными мерами.
Поскольку таможенные режимы являются специфической разновидностью таможенных процедур, названные признаки характерны и для них. В отличие от процедур специального характера, таможенные режимы призваны обслуживать законность перемещения товаров для коммерческих целей. Таможенные процедуры, образующие в совокупности стадии таможенного оформления (например, временное хранение товаров, внутренний таможенный транзит), в отличие от таможенных режимов, характеризуются менее длительными сроками действия и особым назначением. Таможенный режим избирается декларантом самостоятельно, тогда как процедуры оформления и контроля являются обязательными при любом характере перемещения грузов. Наряду с необходимостью таможенного контроля, уплаты таможенных платежей, процедуры таможенного оформления служат "спусковым крючком" для действия режимных правил, предусматривающих больший объем тарифных и нетарифных льгот, с одной стороны, и наличие дополнительных обременений для декларанта, с другой. На заинтересованное в использовании таможенного режима лицо распространяются не только общие требования по соблюдению запретов и ограничений, не имеющих экономического характера, но и специальные обязанности, сопряженные с действием избранного таможенного режима.
Закон содержит принцип свободы выбора таможенного режима, предусматривает возможность изменения его на любой другой, содержит классификацию таможенных режимов (ст. 155, ч. 2 ст. 156 ТК РФ). Анализ положений Кодекса позволяет выявить также критерии классификации для любых таможенных процедур.
С точки зрения структуры таможенного процесса можно выделить:
- таможенные процедуры, образующие его самостоятельные элементы (таможенные режимы и специальные таможенные процедуры);
- таможенные процедуры, включенные в производство таможенного оформления (временное хранение, внутренний таможенный транзит).
В зависимости от цели перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу существуют:
- таможенные процедуры, применяемые только юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, при коммерческом перемещении (таможенные режимы, специальные таможенные процедуры в отношении транспортных средств);
- специальные таможенные процедуры, применяемые физическими лицами (ввоз, вывоз, временный ввоз, временный вывоз товаров и транспортных средств для личных нужд - гл. 23 ТК "Перемещение товаров физическими лицами"); специальные таможенные процедуры по перемещению товаров отдельными категориями иностранных граждан (гл. 25 ТК).
С точки зрения предметов, перемещаемых через таможенную границу для коммерческих целей, различают:
- таможенные процедуры, применяемые только к товарам (например, таможенные режимы);
- специальные таможенные процедуры, применяемые только к транспортным средствам (временный ввоз, временный вывоз транспортных средств), к запчастям и оборудованию (см. гл. 22 ТК "Перемещение транспортных средств").
В зависимости от вида транспортного средства, применяемого в ходе перемещения или способа перемещения товаров, следует выделить:
- специальные таможенные процедуры: применяемые в отношении товаров, перемещаемых в международных почтовых отправлениях (ввоз, внутренний транзит, транзит - гл. 24 ТК); связанные с перемещением товаров трубопроводным транспортом и по линии электропередачи (гл. 26);
- таможенные процедуры общего характера, применяемые в отношении товаров, перемещаемых традиционными видами транспорта: автомобильным, железнодорожным, морским, речным, воздушным (т.е. все таможенные режимы, предполагающие использование такого транспорта при коммерческом перемещении товаров).
Представляется, что данная классификация позволит упростить восприятие законодательно установленных стадий таможенного процесса и взаимообусловленность таможенных процедур и, следовательно, избежать ошибок толкования норм Таможенного кодекса.
|
обратная связь
