Уже в первой Конституции РСФСР 1918 г. содержался раздел под на-званием «Бюджетное право». Этот факт свидетельствует о признании в Со-ветской России важности бюджетного права и, в частности, ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
В работе рассмотрена связь между ответственностью за нарушения бюджетного законодательства и понятиями «финансовый контроль» и «бюджетная дисциплина». Именно выявление органами финансового контроля разного рода нарушений, в т.ч. и нарушений бюджетной дисциплины и приводило в Советском государстве к возникновению ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
На основании существовавших в то время нормативно-правовых актов, можно было привлечь к следующим видам ответственности за нарушение бюджетного законодательства:
- к уголовной ответственности ;
- к административной ответственности ;
- к дисциплинарной ответственности ;
- к финансовой ответственности (например, ограничение или приоста-новление бюджетного финансирования , досрочное взыскание сумм, ис-пользующихся не по целевому назначению ).
Изложенное позволяет констатировать начало оформления законода-тельного регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства при более или менее развитой системе государственного финансового контроля и существования отдельных норм, имеющих отношение к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Однако данные нормы были бессистемно разбросаны по разным нормативно-правовым актам. В научной литературе того времени также не получили детальной разработки вопросы, касающиеся юридической ответственности в области бюджетных правоотношений.
Очень точно политико-правовую ситуацию, сложившуюся в стране, охарактеризовал М.С. Зотов, который говорил о том, что «в военные и предвоенные годы жесткая дисциплина, высочайший уровень ответственности сверху донизу, обеспечивали разумное, экономное расходование государственных средств... К 70-м годам положение изменилось - коммунистическая демократия без сталинских крайностей при всех ее достоинствах, пути дисциплины - государственной, производственной, плановой ослабила» .
Думается, что это высказывание можно отнести и к вопросам ответст-венности за нарушение бюджетного законодательства. В период правления Сталина, в условиях возможности привлечения к самым жестким мерам юридической ответственности без каких-либо законных на то оснований, не только за действия, но даже за мысли, не было необходимости совершенствовать законодательство вообще, и бюджетное законодательство в частности.
Однако при отходе от «сталинской» дисциплины в 60-80-х годах, когда общий репрессивный характер законодательства был смягчен, практически все вопросы, касающиеся юридической ответственности, за исключением традиционной уголовно-правовой ответственности, оказались недостаточно разработанными. Последствия этого правового «вакуума» будут носить катастрофический характер в начале 90-х годов, когда окончательно устранят все механизмы партийного финансового контроля, а адекватного правового регулирования вслед за этим не последует.
Таким образом, правомерно утверждать, что к началу 90-х годов, в отечественном законодательстве содержались отдельные нормы, регулирующие бюджетные правоотношения, в том числе и связанные с ответственностью за нарушения бюджетного законодательства. В тот исторический промежуток времени, бюджетные правоотношения были теснейшим образом связаны с понятием финансового контроля, финансовой дисциплины. И развитие бюджетного права в целом происходило в направлении расширения государственного финансового контроля за соблюдением бюджетной дисциплины.
В третьем параграфе - «Опыт правового регулирования ответственно-сти за нарушение бюджетного законодательства в России с 1991 по 1998 гг.» - исследуются правовые нормы, устанавливающие ответственность за нарушение бюджетного законодательства в соответствующий период.
Смена финансово-экономической системы, повлекшая за собой развал системы государственного финансового контроля, действовавшего в СССР, при отсутствии достаточно четкого и адекватного правового регулирования привела в начале 90-х годов XX века к возникновению крупномасштабной коррупции в бюджетной сфере. По данным Счетной Палаты, в 1996 г. из бюджета страны не дошло по назначению 9 трлн. неденоминированных рублей, в 1997 г. - 100 трлн. неденоминированных рулей, в 1998 г. - 51 млрд. деноминированных рублей .
Структура бюджетного законодательства коренным образом измени-лась в результате принятия первого специального бюджетного Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» , в связи с чем, правомерно говорить о начале нового этапа развития бюджетного законодательства в России.
К 1998 г. были приняты нормативно-правовые акты, регулирующие:
- компетенцию органов государственной власти в области бюджетного контроля (Постановление Правительства РФ от 27.08.1993 г. «О федеральном казначействе Российской Федерации» , Конституция РФ, «Положение о Министерстве финансов Российской Федерации», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 19.08.1994 г. № 984 , Федеральный закон от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации» ).
- отдельные составы нарушений бюджетного законодательства (неце-левое использование бюджетных средств; непредъявление (или отказ предъявить) органам казначейства и их должностным лицам бухгалтерских документов, связанных с использованием бюджетных средств; несвоевременное зачисление кредитными организациями бюджетных средств и т.д.);
- меры ответственности за нарушение бюджетного законодательст-ва (приостановление операций по счетам предприятий, учреждений, организаций, использующих средства государственного бюджета или государственных внебюджетных фондов; взыскание в бесспорном порядке бюджетных средств; наложение штрафа; представление на лишение соответствующих банков и иных финансово-кредитных учреждений лицензий на осуществление банковских операций и т.д.).
В то же время, нельзя не отметить следующие недостатки в правовом регулировании вопросов привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства:
- отсутствие одного или нескольких системообразующих правовых актов, детально перечисляющих как составы нарушений бюджетного законодательства, так и меру ответственности;
- правовые нормы, регламентирующие привлечение к бюджетной ответственности, носят подчас частный, а не общий характер;
- в правовых актах часто дублируются одни и те же нормы (например, Постановления Правительства РФ дублируют Указы Президента РФ), что создает значительные трудности в правоприменительной деятельности;
- практически единственным более или менее детально прописанным нарушением бюджетного законодательства было нецелевое использование бюджетных средств;
- несоответствие установленных нормативно-правовыми документа-ми санкций степени общественной опасности нарушений бюджетного законодательства;
- отсутствие в УК РФ норм, устанавливающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства.
Необходимо констатировать, что в рассмотренный период времени не был сформирован правовой институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Соответствующая совокупность правовых норм не соответствовала основным характеристикам правового института, а именно: юридическому единству правовых норм; полноте регулирования определенной совокупности общественных отношений; обособлению норм, образующих правовой институт, в главах, разделах, частях и иных структурных элементах нормативно-правовых актов . Нормы права, регулирующие вопросы ответственности за нарушение бюджетного законодательства, разбросаны по разным нормативно-правовым актам, отсутствует единый правовой источник, недостаточно широко охвачены вопросы привлечения к ответственности (единственным более или менее разработанным составом правонарушения является нецелевое использование бюджетных средств).
Вышеизложенное обусловлено тем, что ни в царской, ни в советской, ни в постсоветской России не было политического интереса, направленного на детальную разработку и четкое установление в правовых актах норм об ответственности за нарушение бюджетного законодательства. |
обратная связь
