В настоящее время вопросы привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства регулируются двумя законодательными актами: Бюджетным кодексом РФ и Кодексом РФ об административных правонарушениях. Бюджетный кодекс РФ регламентирует ответственность организаций, и прежде всего субъектов РФ, государственных органов и др. Ответственность физических лиц (прежде всего должностных) должна быть установлена в Кодексе РФ об административных правонарушениях.
Особенностью Бюджетного кодекса РФ является то, что он не дает оп-ределения должностного лица. А в качестве нарушителей бюджетного зако-нодательства рассматривает руководителей получателей бюджетных средств, руководителей государственных органов, руководителей органов местного самоуправления, руководителей кредитных организаций.
Кодекс РФ об административных правонарушениях не выделяет нарушения бюджетного законодательства в отдельную главу. Круг составов административных правонарушений значительно сужен по сравнению с Бюджетным кодексом РФ, содержащим большее количество видов бюджетных правонарушений. Кодекс РФ об административных правонарушениях выделяет только основные, наиболее значительные и часто встречающиеся правонарушения.
Так, административная ответственность установлена за следующие правонарушения, совершаемые в бюджетной сфере.
Статья 15.14. (Нецелевое использование бюджетных средств)
Использование бюджетных средств получателями бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от 400 до 500 минимальных размеров оплаты труда.
Бюджетное финансирование носит строго целевой характер. Формами бюджетного финансирования могут быть дотации, субсидии, субвенции, бюджетные ассигнования, бюджетный кредит.
Объективная сторона правонарушения выражается в использовании бюджетных средств получателями бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения. Под получателями бюджетных средств понимается бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.
Бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства исключительно на: оплату труда в соответствии с трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников; трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления; командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством РФ; оплату товаров, работ, услуг по заключенным государственным и муниципальным контрактам оплат товаров работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов. Рас-ходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.
Статья 15.15. (Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе)
Нарушение получателями срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от 400 до 1000 минимальных размеров оплаты труда.
К бюджетным средствам, полученным на возвратной основе, относятся бюджетный кредит, полученный юридическим лицом (в том числе налоговый кредит, отсрочки и рассрочки по уплате налогов, платежей и других обязательств). При этом бюджетный кредит является единственной формой государственного финансирования. К другим формам относятся, например, субсидии. Получатели бюджетного кредита (процентного или беспроцентного) обязаны вернуть бюджетный кредит в установленные сроки.
Статья 15.16.(Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами)
Неперечисление получателем бюджетных средств в установленный срок платы за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от 400 до 500 минимальных размеров оплаты труда.
Бюджетный кредит предоставляется на возмездной основе. Это означает, что лицо, получившее кредит, обязано своевременно и в полном объеме не только возвратить кредит, но и своевременно и в полном объеме вносить плату за пользование бюджетными средствами. Плата за пользование бюджетными средствами приравнивается к платежам в бюджет.
Перечисленные статьи Кодекса РФ об административных правонарушениях дублируют статьи Бюджетного кодекса РФ (ст. ст. 289 - 291, 304). Кроме того, ст. 19.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях (непредставление сведений (информации)) поглощает ст. 292 Бюджетного кодекса РФ (непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением) и ст. 294 Бюджетного кодекса РФ (несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств). Таким образом, из 18 нарушений бюджетного законодательства, предусмотренных частью четвертой Бюджетного кодекса РФ (ст. ст. 289 - 306), остается 12 видов нарушений бюджетного законодательства, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ (ст. ст. 293, 295 - 303, 305, 306), но не названных в Кодексе РФ об админи-стративных правонарушениях, хотя прямые ссылки на Кодекс РФ об административных правонарушениях предусмотрены во всех статьях Бюджетного кодекса РФ, содержащих составы бюджетных правонарушений.
Отсутствие в Кодексе РФ об административных правонарушениях многих составов правонарушений, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ, приводит к тому, что ответственность руководителей соответствующих получателей бюджетных средств считается неустановленной. «Такой пробел бюджетного законодательства создает условия для безответственности непосредственных исполнителей противоправных действий при неперечислении бюджетных средств их получателям, непредставлении отчетов и иной бюджетной документации и многочисленных других нарушений бюджетной дисциплины»
Следует отметить, что Кодекс РФ об административных правонарушениях в качестве субъектов административной ответственности не рассматривает ни должностных лиц государственных органов, ни должностных лиц органов местного самоуправления, для которых в Бюджетном кодексе РФ предусмотрено применение мер ответственности. То есть круг лиц, которых можно подвергнуть административному наказанию, несколько сужен по сравнению с Бюджетным кодексом РФ. Так, согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях, административный штраф может быть наложен только на должностных лиц получателей бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость согласования норм Бюджетного кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях и установления в Кодексе РФ об административных правонарушениях ответственности должностных лиц за совершение бюджетных правонарушений, предусмотренных в Бюджетном кодексе РФ.
Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях за нецелевое использование средств федерального бюджета, возложено на руководителя Департамента государственного финансового контроля, его заместителей, руководителей Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов РФ в субъектах РФ, их заместителей. Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 15.15 и 15.16 Кодекса РФ об административных правонарушениях за нарушение срока возврата средств федерального бюджета, полученных на возвратной основе, и нарушение сроков перечисления платы за пользование указанными средствами возложено на руководителей департаментов Министерства финансов РФ и их за-местителей. Такой порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях предусмотрен только в отношении средств федерального бюджета.
В соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушени-ях органы, исполняющие бюджет субъекта РФ и местные бюджеты, не явля-ются органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях. Таким образом, получается, что органы, исполняющие бюджет субъекта РФ или местный бюджет, выявив нарушение бюджетного законодательства и составив протокол, являющийся основанием для наложения штрафа, самостоятельно рассмотреть и вынести постановление об административном правонарушении не могут. Не могут они и передать протокол на рассмот-рение соответствующим федеральным органам, т.к. нарушение касается средств бюджета субъекта РФ или средств местного бюджета. Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов РФ в субъектах РФ эту ка-тегорию дел об административных правонарушениях также не вправе рас-сматривать.
Выходит, что органы, исполняющие субъекты РФ и местные бюджеты в рассмотренной ситуации не могут применять к должностным лицам, нарушившим бюджетное законодательство, такое наказание, как административный штраф, а вправе только выносить предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, что является недостаточной мерой ответственности .
Меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства, не могут способствовать обеспечению законности в бюджетной сфере, поэтому необходимо органам, исполняющим бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, предоставить права по рассмотрению дел об административных правонарушениях и назначению по ним административных штрафов.
Вместе с тем, как показывает прокурорская практика, органы, испол-няющие бюджеты субъектов Федерации, сами допускают массу нарушений, за которые предусмотрена бюджетная и административная ответственность. Примером может послужить выявление прокуратурой Рязанской области факта сокрытия администрацией области в коммерческом банке «Ринвест-банк» в 1995 г. специального инвестиционного счета, на который перечислялись бюджетные средства. Этот счет с вступлением в силу Бюджетного кодекса РФ на основании ч. 2 ст. 155 Бюджетного кодекса РФ должен был обслуживаться только учреждениями Банка России, но договорные отношения с КБ «Ринвестбанк» по обслуживанию бюджетного счета в нарушение требований Бюджетного кодекса РФ продолжались вплоть до окончания 2002 г.
В Бюджетном кодексе РФ отсутствуют также нормы, предусматривающие ответственность руководителей органов Федерального казначейства, Министра финансов РФ, которые могут выступать в качестве субъектов бюджетных правонарушений. В связи с этим, думается, правильным является предложение С.Е. Батырова об установлении судебной процедуры привлечения к ответственности за бюджетные правонарушения должностных лиц Федерального казначейства и Министра финансов РФ по представлению Счетной палаты РФ .
Установление административной ответственности за нарушение бюд-жетного законодательства выявило еще одну проблему.
Согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях срок давности привлечения к административной ответственности составляет 2 месяца со дня совершения правонарушения. Финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета в основном осуществляется по окончании финансового года, т.е. после декабря месяца. Так как не все бюджетные правонарушения являются длящимися, обнаруженный факт совершения правонарушения, как правило, может быть оставлен без рассмотрения в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности.
Наложение административных штрафов в подавляющем большинстве случаев не имеет судебной перспективы и даже в случае получения судебно-го решения ввиду незначительности размера штрафа не достигает своей цели в виде карательного либо правовосстановительного действия .
Действительно, размеры нецелевого использования бюджетных средств могут быть разными, поэтому в некоторых случаях размер налагаемого штрафа может быть ничтожным по сравнению с суммой средств, использованных не по целевому назначению. «Исходя из этого, видится более уместным и рациональным исключить штрафы, применяемые к юридическим лицам из ст. 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях, установить в ст. 289 Бюджетного кодекса РФ наложение штрафа на получателей бюджетных средств в процентном соотношении к размеру нецелевого использования бюджетных средств, например, 5% или 10% от суммы средств, использованных не по целевому назначению» .
Думается, что ужесточение мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства способствовало бы обеспечению законности в бюджетной сфере.
Анализ арбитражной практики и прокурорского надзора показал, что количество нарушений в области бюджетных правоотношений не снижается, несмотря на ежегодно проводимые проверки в этой сфере. Наиболее часто встречается неэкономное, незаконное расходование бюджетных средств, направление средств резервных фондов бюджетов на цели, не связанные с направлением их использования, предусмотренные ст. 181 Бюджетного кодекса РФ.
Так, например, значительные средства резервных фондов бюджетов муниципальных образований Республики Дагестан были направлены в 2005 г. не на предвиденные расходы, а в основном на приобретение подарков к юбилеям, проведение праздников, премирование, заграничные поездки и т.д.
Выявлены факты нецелевого использования получателями средств ме-стных бюджетов. Встречаются случаи использования выделенных из феде-рального бюджета денежных средств по их прямому назначению, но с превышением установленных размеров (ставок, тарифов).
Так, в ходе проверки органом Федерального казначейства установлены факты излишне и ошибочно выплаченных Сбербанком России сумм компенсаций отдельным категориям граждан, что было расценено как нецелевое использование средств федерального бюджета .
Самым распространенным видом нецелевого использования денежных средств у бюджетных организаций является их перераспределение с одного кода бюджетной классификации на другой в пределах утвержденной сметы, произведенное без разрешения собственника (распорядителя) таких средств.
Анализ гл. 28 БК РФ, устанавливающей общие положения об ответст-венности за нарушения бюджетного законодательства, позволяет выделить следующие недостатки БК РФ, которые снижают эффективность бюджетной ответственности:
- перечень составов бюджетных правонарушений включен в гл. 28 БК РФ, которая называется «Общие положения». На наш взгляд, было бы пра-вильным выделить их в отдельную главу «Виды бюджетных правонаруше-ний»;
- некоторые составы бюджетных правонарушений, включенные в гл. 28 БК РФ, по непонятным причинам не нашли своего отражения в перечне оснований, предусмотренных ст. 283, в частности, это составы ст. ст. 290, 291, 298, 300 - 302;
- не все основания, предусмотренные ст. 283, нашли свое отражение при установлении ответственности за отдельные виды правонарушений, в связи с чем ответственность за эти действия не устанавливается (например, неисполнение закона (решения) о бюджете, несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов, несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг, несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и др.);
- некоторые нарушения бюджетного законодательства, предусмотрен-ные ст. 283, носят вымышленный характер. Например, уже не существует даже понятия «уведомления о бюджетных ассигнованиях», но остается ответственность за их несвоевременное доведение;
- отдельные виды нарушений бюджетного законодательства разбросаны по иным главам БК РФ без соответствующих им санкций (например, нарушение установленного порядка представления бюджетных кредитов финансовым органом, блокировка расходов с нарушением условий, предусмотренных п. 4 ст. 231 БК РФ, и т.д.);
- некоторые основания, выделенные ст. 283 БК РФ в качестве самостоятельных, при установлении мер ответственности объединены в один состав бюджетного правонарушения (например, неперечисление, неполное перечисление и несвоевременное перечисление бюджетных средств получателем бюджетных средств);
- отдельные статьи сформулированы таким образом, что в названии статьи описывается одно основание применения мер ответственности, а в содержании - другое основание, например ст. 296 БК РФ. В названии говорится о «несоответствии уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи», а в содержании - «финансировании расходов, не включенных в бюджет».
БК РФ регламентирует ответственность организаций, и прежде всего субъектов Российской Федерации, государственных органов и др. Ответст-венность физических лиц (прежде всего должностных) должна быть установлена в Кодексе РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). КоАП РФ не выделяет нарушения бюджетного законодательства в отдельную главу. Круг составов административных правонарушений значительно сужен по сравнению с БК РФ, содержащим большее количество видов бюджетных правонарушений. КоАП РФ выделяет только основные, наиболее значительные и часто встречающиеся правонарушения.
Анализ БК РФ, Уголовного кодекса РФ и КоАП РФ показывает, что правонарушениями являются не все указанные в БК РФ нарушения бюджетного законодательства, а лишь некоторые из них. В частности, административные санкции установлены лишь за такие нарушения бюджетного законодательства, как нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14 КоАП РФ), нарушение сроков возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 15.15 КоАП РФ), нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16 КоАП РФ).
Таким образом, КоАП РФ установлена административная ответствен-ность только за 3 из 18 нарушений бюджетного законодательства, несмотря на то что в ст. ст. 292 - 306 БК РФ имеется прямая отсылка на санкции, установленные прежним КоАП РСФСР. Имеется еще ст. 19.7 КоАП РФ, которая предусматривает административную ответственность за непредставление сведений в государственный орган, представление которых предусмотрено законом. Такая санкция может быть применена, например, за нарушение бюджетного законодательства, заключающееся в непредставлении отчетов об исполнении бюджетов в соответствии со ст. 292 БК РФ. Уголовная ответственность в соответствии со ст. 285.1 предусмотрена лишь за нецелевое использование бюджетных средств.
Изложенные вопросы, естественно, не исчерпывают всех проблем бюджетного законодательства. Многие из них не так просты для решения, но решать их необходимо, так как от этого во многом зависит обеспечение исполнения соответствующих бюджетов.
|
обратная связь
