Актуальные проблемы развития рассматриваемого института охваты-вают преимущественно три сферы. Во-первых, концептуальные подходы к совершенствованию различных норм Бюджетного кодекса РФ (особенно связанных с мерами принуждения за нарушения бюджетного законодательства). Во-вторых, юридическое содержание финансовой дисциплинарной ответственности. В-третьих, согласование Кодексов - Бюджетного, Об административных правонарушениях, Налогового и Гражданского.
Решение этих проблем поможет обеспечить защиту российской финансовой системы, повысить ответственность государства и отдельных юридических лиц по своим бюджетным обязательствам, соблюдать конституционные права граждан на бюджетное финансирование их социальных потребностей (расходов) в рамках законности и правопорядка.
Злободневность затронутых проблем определяется низкой эффективностью бюджетно - правового регулирования, отсутствием четкого механизма применения мер административной, имущественной и финансово - дисциплинарной ответственности за нарушения в сфере бюджетных отношений. Необходимо устранить расхождения в составах финансовых правонарушений федеральных кодексов и субъектов Российской Федерации.
Совершенствование правового регулирования ответственности за нарушение норм бюджетного законодательства должно опираться на следующие позиции.
1. Экономическая и правовая модель бюджетных отношений, заложенная в БК РФ, неэффективна с точки зрения предотвращения нарушений законодательства, поскольку нечетко регламентирует вопросы бюджетного, налогового федерализма, межбюджетных отношений.
2. Нормы бюджетного законодательства об ответственности, основа которых - БК РФ, не согласованы с действующими нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: из 22 видов оснований применения мер принуждения по БК РФ в КоАП РФ включено лишь четыре. Отмечается несоответствие бюджетного законодательства с законами и актами других отраслей права, что объясняется несогласованностью подходов в законопроектной работе.
3. Необходимо в законодательном порядке придать бюджетным обязательствам статус властных (публичных) имущественных (денежных) обязательств, невыполнение которых влечет за собой не только административную, дисциплинарную ответственность, но и возмещение имущественного вреда субъектам бюджетных отношений. Следует ясно определить в БК РФ имущественную ответственность за вред, причиненный интересам государства и субъектов нарушениями бюджетного законодательства. По аналогии с правилами, установленными Налоговым кодексом РФ (налоговые органы согласно ст. 35 обязаны нести ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам), следует закрепить обязанность государственных органов, участвующих в бюджетной деятельности, нести ответственность за ущерб, причиненный получателям бюджетных средств. Получатели бюджетных средств тоже должны отвечать за убытки, причиненные своими незаконными действиями.
4. Нормы Бюджетного кодекса об ответственности разработаны без согласования с Налоговым, Гражданским кодексами, законодательством о местном самоуправлении, во многих случаях без учета конституционных прав субъектов Федерации и с нарушением регулирования денежных обязательств как имущественных отношений, определенных ГК РФ.
В Бюджетном кодексе имеет место принципиальная несогласованность норм с административным и административно - процессуальным законодательством, вводятся формы ответственности, которые невозможно отнести ни к уголовной, ни к административной, ни к гражданско - правовой. Статья 283 БК РФ об ответственности за нарушение бюджетного законодательства, устанавливая «основания применения мер принуждения», не указывает на характер этих мер. В результате ответственность принимает абстрактный характер. То есть речь идет, вероятно, о какой-то особой, нерегламентированной правом «экономической» ответственности.
5. Многие нарушения бюджетного законодательства, связанные с рас-ходами бюджетов, могут быть предотвращены, если устранить противоречие между формулировками ст. 48 и 52 БК РФ, а также внутри ст. 58.
Так, в целях стабилизации доходной базы бюджетов всех уровней ст. 52 БК РФ установлено правило, в соответствии с которым нормативы распределения налоговых доходов (и в случае передачи доли федеральных налогов в региональные и местные бюджеты, и в случае передачи субъектами Российской Федерации доли закрепленных за ними федеральных и региональных налоговых доходов в местные бюджеты) закрепляются соответствующими законами о бюджете и не подлежат пересмотру в течение минимум трех лет. Досрочный пересмотр этих нормативов возможен только в случае изменения налогового законодательства.
Этому разумному принципу противоречит определение регулирующих доходов, содержащееся в ст. 48 БК РФ: «Регулирующие доходы бюджетов - федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов». Однако, как упоминалось ранее, ст. 52 не допускает возможности фиксации регулирующих доходов на срок менее трех лет (за исключением случаев изменения налогового законодательства).
Таким образом, для определения нормативов на очередной финансо-вый год следовало бы исключить из ст. 48 упоминание о возможности установления нормативов регулирующих доходов на следующий финансовый год.
Отметим также, что нельзя использовать неидентичные понятия в качестве равнозначных, как это делается в ст. 58. Правильнее говорить, что доли отчислений от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных налогов могут передаваться местным бюджетам в качестве регулирующих доходных источников по нормативам, утверждаемым на срок не менее трех лет, а доли отчислений от региональных налогов могут закрепляться за местными бюджетами на постоянной основе или на временной основе на срок не менее трех лет.
6. В целях сокращения числа правонарушений в сфере нецелевого ис-пользования бюджетных средств и бюджетных потерь от невозврата кредитных ресурсов в БК РФ (ст. 76) необходимо усилить норму об обязательной предварительной проверке финансового состояния получателей бюджетных кредитов - негосударственных организаций. Явный недостаток этой нормы - отсутствие указаний на последствия выявления фактической неплатежеспособности получателя бюджетного кредита в процессе проверки. Очевидно, в Бюджетном кодексе следует прямо указать, что в этом случае должна происходить блокировка соответствующих расходов, тем более что установленные Кодексом общие правила осуществления блокировки расходов такого основания для блокировки не предусматривают.
7. Чтобы ответственность за нарушения бюджетного законодательства стала выше, нуждаются в корректировке заложенные в БК РФ принципы взаимоотношений бюджета и негосударственного сектора экономики. Бюд-жетный кодекс регламентирует такие формы предоставления бюджетных средств негосударственным юридическим лицам, как государственные кредиты, гарантии, инвестиции, субсидии и субвенции. В соответствии с Кодексом только бюджетные инвестиции носят возмездный характер (предоставление государственных инвестиционных ресурсов негосударственным юридическим лицам влечет за собой возникновение у государства прав на соответствующую вкладу долю в уставном капитале). Субвенции же - форма безвозвратного и безвозмездного финансирования, а условий предоставления субсидий БК РФ не содержит, что позволяет предоставлять их, в частности, на безвозмездной основе.
Необходимо усилить режим административной и гражданско - право-вой ответственности по ст. 298 и 299 БК РФ за нарушения при предоставле-нии бюджетных кредитов, ссуд, гарантий и инвестиций.
8. Для предотвращения правонарушений при финансировании расхо-дов, не предусмотренных бюджетом, целесообразно исключить из Бюджет-ного кодекса норму о возможности предоставления субсидий и субвенций негосударственным юридическим лицам в случаях, предусмотренных феде-ральными целевыми программами или законами.
Статья 78 подразумевает, что предоставление субсидий и субвенций негосударственным юридическим лицам допускается в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами и федеральными законами.
Все производственные расходы частных предприятий, по нашему убеждению, могут финансироваться из бюджета только на возвратной или возмездной основе. Кроме того, чтобы направлять государственные инвестиционные ресурсы в наиболее перспективные отрасли экономики, целесообразно закрепить в Кодексе норму о том, что предоставление государственных инвестиционных ресурсов негосударственным юридическим лицам производится на конкурсной основе.
9. Эффективность реализации мер ответственности за финансирование расходов, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, зависит от правомерного распределения расходов между бюджетами разного уровня.
Впервые в БК РФ дается перечень расходов, финансирование которых находится в ведении органов власти разных уровней, а также в совместном ведении. Выбранная в Кодексе степень детализации расходов разных уровней бюджетной системы, а также расходов совместного ведения недостаточна.
Поэтому указанное в Бюджетном кодексе распределение расходных полномочий можно рассматривать как первичную форму распределения, нуждающуюся в детализации, возможно даже в отдельном законодательном акте.
10. Учитывая, что нормы Бюджетного кодекса, определяющие пере-чень расходов, находящихся в совместном ведении Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, не являются нормами прямого действия, вопрос о порядке разграничения расходных полномочий приобретает важное значение. Однако на этот вопрос Бюджетный кодекс ответа не дает. Статья 85 устанавливает, что распределение и закрепление между бюджетами разных уровней расходов совместного ведения производятся по согласованию соответственно органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов либо органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления и утверждаются соответствующими законами о бюджетах. Причем порядок согласования распределения и закрепления расходов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов определяется Правительством РФ. Процедура согласования распределения расходов совместного ведения должна быть более демократичной. Субъекты Федерации не имеют возможности непосредственно влиять на содержание решений, принимаемых Правительством РФ. Желательно, чтобы эта процедура определялась не правительственным актом, а федеральным законом. В таком случае позиция регионов была бы учтена благодаря участию Совета Федерации в принятии соответствующего закона.
11. К числу недостатков рассматриваемого Кодекса, приводящих к нарушениям бюджетного законодательства в сфере несоблюдения предельных размеров дефицитов бюджетов, следует отнести нечеткость норм, касающихся порядка компенсации бюджетам нижестоящих уровней выпадающих доходов или дополнительных расходов, возникающих в результате решений вышестоящих органов государственной власти. Если принимается федеральный закон, предусматривающий введение новых видов расходов бюджетов, которые ранее не финансировались ни одним бюджетом, то в соответствии со ст. 83 БК РФ этот закон должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов, в том числе передачу необходимых финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.
В связи с этой формулировкой возникает вопрос: что понимается под «новым видом расхода»? Для устранения двусмысленности в ст. 83 следует говорить не о новых видах расходов, а о новых расходах, возникающих в связи с решениями вышестоящих органов государственной власти.
Крайней неопределенностью страдает формулировка, согласно которой федеральный закон, устанавливающий новые виды расходов, должен предусматривать источники их финансирования, «в том числе в случае необходимости передачу финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты других уровней» бюджетной системы Российской Федерации.
Думается, необходимо уточнить формулировку ст. 83 так, чтобы обя-занность компенсации дополнительных расходов региональных и местных бюджетов, возникающих в связи с решениями, принятыми федеральными органами власти, носила не факультативный, а обязательный характер.
12. Нарушения бюджетного законодательства неизбежны при осуществлении компенсации бюджетам нижестоящих уровней дополнительных расходов, возникающих в результате решений вышестоящих органов власти. Из-за разночтений, возникающих при сопоставлении перечисленных норм БК РФ, неясно главное: обладают ли нижестоящие бюджеты правом на компенсацию выпадающих доходов или дополнительных расходов, вызванных решениями вышестоящих органов власти?
Согласно ч. 4 ст. 130 БК РФ средства, переданные региональным и местным бюджетам в качестве обеспечения отдельных государственных полномочий, не относящихся к предметам их ведения, учитываются в соответствующем бюджете как доход в форме безвозмездных перечислений. Однако, как явствует из ст. 45, безвозмездные перечисления, во-первых, существуют только как форма межбюджетных расчетов в пределах текущего года, а, во-вторых, не носят целевого характера, а значит, нельзя проконтролировать их направление именно на финансирование переданных расходных полномочий. Поэтому представляется более правильным передавать средства для финанси-рования дополнительных расходов с одного уровня бюджетной системы на другой только в форме субвенций, имеющих строго целевой характер. |
обратная связь
