Вопрос о сущности понятия «юридическая ответственность» является дискуссионным. Одни исследователи считают, что юридическая ответствен-ность - это мера государственного принуждения . Другие ученые утверждают, что юридическая ответственность - это сам процесс применения санкций . Третьи полагают, что юридическая ответственность - это правоотношение между правонарушителем и государством .
При рассмотрении позиции ученых о том, что юридическая ответственность - это процесс применения санкций, в работе отмечено следующее. Применение санкции посредством принудительного навязывания государственной властью поведения правонарушителю является одним из способов реализации права. В целом, весь процесс реализации права в отношениях между субъектами права представлен в юридико-доктринальной категории «правоотношение» .
Проблемы юридической ответственности за правонарушения традиционно находятся в центре внимания отечественного правоведения, это одна из острейших тем юридической науки. Ведь без налаженной системы ответственности право становится не надежным и бессильным, и не оправдывает возлагаемые на него социальные ожидания .
Вопросы правонарушений и ответственности разрабатывались как в исследованиях, преимущественно посвященных таким отраслям права, как уголовное, административное, гражданское и трудовое, так и в общетеоретических работах. При этом, имеющиеся в советской и российской юридической науке достижения в разработке теоретических основ учения о правонарушениях и ответственности сопряжены с многочисленными дискуссионными выводами, спорными моментами и неубедительными гипотезами . В свою очередь, в сфере бюджетной деятельности государства вопросы правонарушений и ответственности в достаточной степени не исследованы. Таким образом, не смотря на то, что проблема правонарушений и юридической ответственности изучается довольно давно, во-первых, мало кто исследовал их в непосредственном взаимовлиянии и взаимодействии как парные категории, а во-вторых, в настоящее время в отечественной науке отсутствует единая, признаваемая большинством ученых не противоречивая концепция правонарушений и юридической ответственности .
Так, в ходе дискуссии, начавшейся в середине 1960-х годов сформировалось два различных подхода к пониманию природы и видов юридической ответственности: позитивный (так же именуемый активным) и негативный (ретроспективный). При этом под позитивной ответственностью понималось осознание личностью своего долга перед обществом, классом, отдельным коллективом, другими людьми, осознание смысла и значения собственных поступков, согласование их со своими обязанностями, обусловленными общественными связями личности . В свою очередь, при ретроспективном подходе под ответственностью понимают ответственность за совершенное лицом в прошлом действие или бездействие, выражающееся в нарушении правовых предписаний .
При этом нельзя не согласиться с мнением о том, что нет основания рассматривать позитивную ответственность в качестве юридической, в силу того, что по своему содержанию юридическая ответственность предполагает совершение субъектом права неправомерного виновного действия или бездействия, предусмотренного санкцией нормы права. Как справедливо отмечает М.И. Байтин, смешение понятий ретроспективной (по своей сути, - юридической) и позитивной ответственности, ориентирующие на растворение юридической ответственности в нравственной и других видах социальной ответственности, мало, что дает в научном и практическом отношении, но вносит изрядную путаницу в юриспруденцию . Поэтому, естественно, исследование вопросов ответственности за нарушения российского законодательства о налогах и сборах осуществляется в настоящей работе с позиций указанного рет-роспективного (негативного) подхода.
Вместе с тем неоправданным было бы недооценивать тесную взаимо-связь указанных выше видов ответственности (позитивной и ретроспектив-ной), ведь в конечном итоге они преследуют единую цель: регулирование и поддержание публичного правопорядка , в том числе, в бюджетной сфере.
Как отмечается, ретроспективная ответственность без позитивной состав-ляющей была бы бездуховной, а позитивная без ретроспективной лишается своего обеспечения и защиты. Здесь нельзя не согласиться с мнением С.Н. Братуся о том, что позитивная ответственность как сознание долга способствует правомерному поведению, уменьшению противоправных поступков и тем самым сужению применения юридической ответственности .
Рассмотрим как же характеризуется юридическая ответственность с точки зрения современного этапа развития теории права. Как правило, юридическая ответственность понимается, как предусмотренная правовыми нормами обязанность участника конкретных правоотношений претерпевать неблагоприятные для него последствия, совершенного им в рамках этих правоотношений, правонарушения. Однако, конкретное понимание юридической ответственности традиционно остается дискуссионным . Так, например, В.В. Лазарев приводит два наиболее распространенных варианта понимания ретроспективной юридической ответственности. Юридическая ответственность - это предусмотренная правовыми нормами обязанность субъекта права претерпевать неблагоприятные для него последствия правонарушения. Юридическая ответственность как мера государственного принуждения за совершенное правонарушение, связанна с претерпеванием виновным лишений личного (организационного) или имущественного характера . Так же В.В.Лазарев выделяет основания юридической ответственности. Ими являются: норма права, преду-сматривающая возможность применения мер ответственности за противо-правное деяние; «состав правонарушения», правонарушение является юридическим фактом и влечет возникновение правоохранительных правоотношений; правоприменительный акт, которым конкретизируется охранительная норма права, определяется конкретный вид и мера юридической ответственности (приговор суда, постановление о наложении административного взыскания и т.п.). При этом, в юридической науки выделяют цели, функции и принципы юридической ответственности. Основ-ными функциями выступают: карательная, правовосстановительная, воспи-тательная, предупредительная. Принципы юридической ответственности - законность, неотвратимость, справедливость, целесообразность. О.Э. Лейст понимает юридическую ответственность как применение мер государственного принуждения к правонарушителям для восстановления нарушенного правопорядка и (или) наказания лица, совершившего правонарушение . И.Н. Сенякин считает, что юридическая ответственность представляет собой возникшее из правонарушений правовое отношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содержатся в нормах права. Ученый выделяет следующие признаки юридической ответственности: она опирается на государственное принуждение, является формой реализации санкций, предусмотренных нормами права; наступает за совершение правонарушения и связана с общественным осуждением; выражается в определенных отрицательных последствиях для правонарушителя типа личного, имущественного юридической ответственности, организационно-физического характера; воплощается в процессуальной форме .
В свою очередь, под правонарушением в юридической науке, как правило, понимается противоправное (неправомерное), общественно вредное, виновное деяние (действие или бездействие) деликтоспособного субъекта, в результате которого ненадлежащим образом исполняются обязанности, нарушаются закрепленные законодательством права и законные интересы участников каких-либо общественных отношений, за которые в действующем праве установлена юридическая ответственность. При этом основные юридические характеристики правонарушения - это его противоправность, общественная вредность и виновность деяния. Здесь большинство исследователей отражают господствующий подход к юридическому составу правонарушения как совокупности объекта, субъекта, субъективной и объективной стороны.
Рассмотрение вопросов финансовой и, в том числе, бюджетной ответственности в последнее десятилетие находится в поле внимания отечественной аналитической юриспруденции. Отметим, что в советской юридической науке обращалось внимание на меры ответственности, которые носили финансовый характер . В частности Р.О. Халфина указывала на наличие специфических санкций в области финансового права . Более того, предпринималась попытка дать общую характеристику финансово-правовых санкций и их особенностей . Вместе с тем указанная проблема пока не нашла исчерпывающего исследования. Более того, выделение финансово-правовой ответственности, как самостоятельного вида ответственности, сопровождалось целым рядом досадных недоразумений и «неопределенностей, которые и сейчас имеют место» . Так, в связи с изменением экономической и политической модели развития нашего общества, и сопряженным с указанными процессами бурным развитием налогового права, возникла объективная необходимость переосмысления места и роли финансового права в правовой системе, а как отмечается отдельными исследователями - и его структуры . Как отмечается, это, среди прочего, породило теории об отсутствии рассматриваемого вида юридической ответственности и «о существовании лишь административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства» . Так, Д.Н. Бахрах пишет, что ответственность за административные правонарушения предусматривают не только нормы административного права, но и ряда других отраслей права, и, в частности, финансового права . Как известно, неплодотворность такого подхода в настоящее время показана в финансово-правовой литературе .
Кроме того, нельзя не согласиться с М.В. Карасевой, когда она отмечает, что выделение финансовой ответственности как самостоятельного вида ответственности как раз и связанно с бурным развитием финансового законодательства . Неслучайно термин «финансовая санкция» впервые используется законодателем в Законе РСФСР от 21 марта 1991 г. «О государственной налоговой службе РСФСР», а термин «финансовая ответственность» - в Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей». Ю.А. Крохина отмечает, что финансово-правовая ответственность формируется по институциональному признаку - «снизу вверх», поскольку, например, более детальную разработку получает налоговая ответственность и существенные перспективы развития имеет ответственность за нарушения бюджетного законодательства .
Таким образом, проведенный нами анализ приводит нас к выводу о том, что подход к вопросу о правовой природе ответственности в бюджетной сфере напрямую зависит от позиции исследователя по вопросу об отраслевых границах и месте административного, финансового и налогового права в правовой системе. Учитывая выявленную особенность, необходимо различать три позиции по вопросу о бюджетной ответственности.
Первую группу составляют ученые - административисты (АЛ. Алехин, Д.Н. Бахрах, Л.А. Калинина, Л.Ю. Кролис, и др.), которые не исследуя по существу вопрос о бюджетной ответственности, тем не менее, рассматривают последнюю в качестве административной. Показательно, что в работах представительней этого подхода, как уже указывалось выше, преобладает мнение об административно-правовой природе самого финансового права (например, поддерживается позиция о том, что оно возникло путем выделения из административного), либо область финансово-правового регулирования полностью или частично отнесена к предмету административного права. Здесь же необходимо отметить, что в ряде случаев практика Конституционного Суда РФ, а также арбитражных судов так же прямо отрицает существование самостоятельной налоговой ответственности, рассматривая ее как разновидность административной . Вместе с тем, нельзя не указать, что как и всякое правило, выявленная тенденция имеет и исключение. Некоторые административисты наряду с административной ответственностью выделяют и другую, в том числе ответственность по налоговому праву .
Вторая группа ученых - специалисты по финансовому (бюджетному) праву (Е.Ю. Грачева, О.Н. Горбунова, М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, Н.И. Химичева и др.), которые рассматривают бюджетную и налоговую ответст-венность как разновидность финансовой ответственности . Однако, в боль-шинстве работ представителей этой точки зрения, круг конкретных при-меров финансовой ответственности собственно налоговой и ограничивается. Естественно, что для апологетов такой точки зрения, изъятие налоговой и бюджетной ответственности из сферы финансово-правового регулирования вообще лишает финансовое право самостоятельного отраслевого вида ответственности (ведь ответственность в бюджетной сфере практически полностью закреплена в КоАП РФ) и в ряде работ рассматривается как «покушение» административно-правовой науки на отраслевую самостоятельность финансового права, возвращение к научным спорам прошлого века.
В третью группу условно могут быть объединены ученые, известные как специалисты по налоговому праву (А.В. Брызгалин, С.А. Герасименко, А.В. Зимин, С.Г. Пепеляев, Э.М. Цыганков и др.), в работах которых, что симптоматично, с одной стороны, не указывается мнение автора о степени обособленности налогового права от финансового (не рассматривается и вопрос о соотношении финансового и налогового права), а с другой, налоговая и бюджетная ответственность рассматриваются в качестве разновидностей административной ответственности .
Таким образом, в правоведении существуют различные определения понятия «юридическая ответственность», но суть большинства из них сводится к тому, что указанная ответственность рассматривается как правовое отношение, возникающее между государством и правонарушителем, в результате возникновения которого на нарушителя норм права возлагается обязанность нести неблагоприятные последствия за свое деяние (действие или бездействие). При этом государство традиционно рассматривается в качестве верховного арбитра. Об ответственности же самого государства перед обществом, физическими и юридическими лицами в качестве одного из видов юридической ответственности в отечественной юридической литературе, в силу известных традиций, не упоминается . В зарубежных странах, естественно, понятие юридической ответственности рассматривается несколько шире, в том числе, через включение в круг возможных субъектов правонарушения государства и его органов.
При этом бюджетно-правовая ответственность (ответственность за на-рушение бюджетного законодательства), естественно, возникает в процессе бюджетных правоотношений не беспричинно и внезапно, а как результат нарушения установленного законодательством правила поведения, реализуемой ответственности ранее предшествует обязанность лица воздержаться от совершения деяний, за которые предусмотрена ответственность . «Всякая ответственность, юридическая в особенности, связана с обязанностью. Без обязанности не может быть состояния ответственности, без нарушения обязанности не может быть привлечения к ответственности. В то же время никакая юридическая обязанность невозможна без ответственности» .
Вышеизложенное детерминировано тем, что бюджетное право носит «отпечаток» государственного и административного права , хотя, например, Т.С. Ермакова предостерегает от включения финансовых отношений в управленческие. В частности, она отмечает, что: «в области финансовых отношений существуют не только конкретные юридические отношения, по примеру административно-правовых отношений, но и правовые связи, предполагающие комплексы всеобщих прав и обязанностей, которые вытекают за рамки подобных правоотношений» . По мнению же Н.И.Химичевой, «бюджетное право занимает неизменное и прочное место в особенной части финансового права, не вызывая каких-либо возражений или других мнений по этому поводу» . Поэтому вопросы ответственности за нарушение бюджетного законодательства должны рассматриваться как охранительные механизмы обеспечения эффективного функционирования бюджетной системы, не являясь исключением из общего порядка построения финансовой системы государства.
Содержание статьи 281 Бюджетного кодекса РФ косвенно подтверждает правомерность обоснованного нами в доктрине бюджетного права, вывода о том, что все бюджетно-правовые вопросы могут рассматриваться сквозь призму бюджетного процесса как процедурно-процессуальной деятельности субъектов бюджетного права, в рамках которой собственно и возникают, изменяются, прекращаются бюджетные правоотношения . При этом наиболее точно сущностные характеристики бюджетного права отражает подход, согласно которому бюджетный процесс собственно и выступает квинтэссенцией и одновременно правовыми рамками бюджетного отношения как процедурно-процессуального, по своей природе, явления.
Бюджетная ответственность - это правоотношение, в рамках которого компетентные финансовые органы государства применяют меры государст-венного принуждения, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ, к организациям-получателям бюджетных средств, органам государственной власти или местного самоуправления, кредитным организациям, совершившим бюджетное правонарушение. Таким образом, правоотношение является связью между субъектами, которые имеют субъективные права и обязанности. Юридическая ответственность - это так же правовая связь между субъектом, нарушившим норму права и субъектом, имеющим правомочие по применению мер государственного принуждения. Основанием возникновения правоотношения является юридический факт, а юридической ответственности - правонарушение, которое представляет собой один из видов юридических фактов (неправомерное правовое деяние) . Вследствие изложенного, позиция уче-ных, считающих, что юридическая ответственность - это процесс применения санкций, и мнение других исследователей, утверждающих, что данное правовое явление представляет собой правоотношение, идентичны по своему содержанию.
Юридическая ответственность характеризуется следующими элементами: основание юридической ответственности (правонарушение), субъекты юридической ответственности (управомоченное лицо и правообязанное лицо), меры ответственности. Наличие данных элементов присуще всем видам юридической ответственности, однако содержание каждого элемента отличается в зависимости от конкретного вида юридической ответственности.
Сущностные характеристики юридической ответственности (цели, функции, принципы, структура) присущи всем видам юридической ответст-венности. Вследствие этого, ответственность за нарушение бюджетного законодательства, являясь одним из видов юридической ответственности, установлена законодательными нормами, наступает за нарушение правовых норм, регулирующих функционирование бюджетной системы, состоит в применении к нарушителю правопорядка мер государственного принуждения (санкций), приводящих к отрицательным последствиям личного, организационного или имущественного порядка и применяется органами государственной власти, наделенными специальной компетенцией. Однако каждый из этих обязательных признаков юридической ответственности применительно к ответственности за нарушение бюджетного законодательства обладает своей ярко выраженной спецификой.
Подавляющее большинство отечественных ученых признают правонарушение общественно вредным виновным деянием деликтоспособного лица, противоречащим требованиям правовых норм и влекущим юридическую ответственность. При этом подчеркивается, что правонарушение — это волевой акт поведения, выражающийся в действии или бездействии, когда индивид осознает, что совершаемое им действие противоправно и общественно вредно. Вместе с тем, отрицается возможность признания в качестве правонарушения такого поведения, которое совершается в ситуации, не контролируемой сознанием или лишающем человека права выбора.
Вследствие этого правомерно утверждать, что в отечественной юридической науке определены следующие основные сущностные признаки правонарушения: виновность (что исключает объективное вменение), противоправность, вредоносность, деликтоспособность лица, совершившего правонарушение. Отсутствие хотя бы одного из этих признаков не позволяет рассматривать деяние в качестве правонарушения.
Именно наличие состава правонарушения является необходимым условием для привлечения к юридической ответственности. Структура у всех видов правонарушений одинаковая, но содержание каждого элемента отличается в зависимости от конкретного вида правонарушения.
Анализ содержания понятия «нарушение бюджетного законодательства» позволил прийти к выводу, что данное понятие не является синонимом понятия «бюджетное правонарушение», а соотносится с ним как «общее» и «частное». Понятием «нарушение бюджетного законодательства» обозначается сложное правонарушение, т.к. оно может включать в себя несколько простых, а именно: административный проступок, уголовное преступление и бюджетное правонарушение. Например, нецелевое использование бюджетных средств является и бюджетным правонарушением (ст. 289 БК РФ), и административным проступком (ст. 15.14 КоАП РФ) или уголовным преступлением (ст. ст. 2851 и 2852 УК РФ).
В работе отмечается отсутствие в БК РФ определения понятия «бюд-жетное правонарушение», что является серьезной недоработкой законодателя. Вместе с тем, бюджетное правонарушение - разновидность правонарушения вообще, только реализующееся в бюджетной сфере. Вследствие изложенного, бюджетное правонарушение должно обладать, хотя и с некоторой спецификой, всеми перечисленными признаками правонарушения.
Противоправность бюджетного правонарушения заключается в нарушении норм бюджетного законодательства. Другие признаки бюджетного правонарушения (виновность, вредоностность, деликтоспособность) в БК РФ не раскрываются, что порождает неопределенность. Данные обстоятельства также являются результатом недоработки законодателя.
Нельзя не отметить, что только в частных правоотношениях граждан-ского права правовосстановительные санкции могут применяться без вины (п. 2 ст. 1064 , п. 1 ст. 1079 , ст. 1095 Гражданского кодекса РФ ) . Во всех остальных случаях применения наказания без вины ведет к объективному вменению, что противоречит основным принципам правовой науки.
Вредоносность бюджетных правонарушений не оставляет сомнений, т.к. в бюджетные правоотношения так или иначе вовлечена большая часть населения и любой сбой в бюджетных правоотношениях затрагивает интересы практически всех граждан.
Из содержания статей 289-306 БК РФ, следует, что субъектами бюджетного правонарушения являются только юридические лица; организации-получатели бюджетных средств, органы государственной власти и местного самоуправления, кредитные организации.
За совершение правонарушения наступает юридическая ответствен-ность. За совершение бюджетного правонарушения наступает ответствен-ность, налагаемая финансовыми органами государства (органами казначейства, органами, исполняющими бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, а также иными компетентными органами).
Следовательно, оптимальным будет следующее определение: бюджет-ное правонарушение - виновно совершенное, противоправное (в нарушение бюджетного законодательства) деяние лиц (организаций-получателей бюд-жетных средств, органов государственной власти или местного самоуправления, кредитных организаций), связанное с порядком составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы, за которое Бюджетным кодексом РФ установлена бюджетная ответственность, налагаемая финансовыми органами государства (органами казначейства и иными компетентными органами).
Кроме того, проведенное исследование позволило выявить ряд несоответствий и противоречий между нормами Бюджетного кодекса РФ, а также между ними и нормами Кодекса об административных правонарушениях РФ, Налогового кодекса РФ и Уголовного кодекса РФ. Вследствие этого, в ходе диссертационного исследования разработаны подробные рекомендации по преодолению этих несоответствий, исходя, прежде всего, из потребностей правоприменительной деятельности.
На основании детального исследования понятия «юридическая ответственность за нарушение бюджетного законодательства» в работе выдвигается тезис о разноотраслевом (комплексном) характере данного правового явления. В соответствии с этим, ответственность за нарушение бюджетного законодательства определяется в качестве сложной правовой конструкции, состоящей из простых видов юридической ответственности (бюджетной, административной, уголовной). Так, например, за нецелевое использование бюджетных средств можно привлечь к трем видам юридической ответственности: к бюджетной (в виде изъятия в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению), к административной (в виде штрафа) или к уголовной (при наличии состава преступления). Таким образом, «ответственность за нарушение бюджетного законодательства» и «бюджетная ответственность» это разные правовые понятия, соотносящиеся как «общее» и «частное».
Бюджетная ответственность - это правоотношение, в рамках которого компетентные финансовые органы государства применяют меры государст-венного принуждения , предусмотренные Бюджетным кодексом РФ, к организациям-получателям бюджетных средств, органам государственной власти или местного самоуправления, кредитным организациям, совершившим бюджетное правонарушение.
Вычленение бюджетного правонарушения и бюджетной ответственно-сти позволяет констатировать фактическое наличие в бюджетном законода-тельстве нескольких разновидностей юридической ответственности за нару-шение бюджетного законодательства:
- ответственность за нарушение бюджетного законодательства, содер-жащее признаки административного правонарушения;
- ответственность за нарушение бюджетного законодательства, содер-жащее признаки уголовного преступления;
- ответственность за бюджетное правонарушение.
Банковская система, будучи одним из самых важных элементов эконо-мики любого государства, напрямую связана с бюджетными отношениями. Кредитные организации не только обеспечивают аккумуляцию свободных денежных средств, но и являются «механизмом межотраслевого и межрегионального перераспределения денежного капитала, ключевым элементом расчетного и платежного механизмов хозяйственной системы страны» . И формирование бюджета путем перечисления его налоговых и неналоговых доходов, и доведение бюджетных средств до получателей - в современном государстве невозможно без участия кредитной организации.
Именно вследствие особой значимости роли кредитных организаций в экономике страны, и Налоговый кодекс РФ (ст. 132-136 НК РФ), и КоАП РФ (ст. 15.7-15.10 КоАП РФ), и Бюджетный кодекс РФ (ст. 304, 305 БК РФ) выделяют кредитные организации в особый субъект ответственности, посвящая им отдельные статьи. Кредитные организации играют роль посредника между налогоплательщиками, налоговыми агентами и бюджетом, а также между бюджетом и получателями бюджетных средств. И именно от того, насколько корректно законодатель устанавливает ответственность этого посредника в бюджетных, налоговых и административных правоотношениях зависит как бесперебойное формирование бюджета, так и движение бюджетных средств к получателям.
Бюджетные правонарушения разнообразны. Анализ позволяет выде-лить несколько групп бюджетных правонарушений, наиболее тесно связан-ных по своему содержанию.
Первую группу составляют нарушения порядка функционирования бюджетной системы: неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств.
Вторая группа - нарушение законных прав и интересов получателей бюджетных средств: неперечисление, неполное, несвоевременное перечисле-ние бюджетных средств получателям; несвоевременное зачисление бюджет-ных средств на счета получателей, несвоевременное доведение до получате-лей уведомлений о бюджетных ассигнованиях, о лимитах бюджетных обязательств.
Третья группа - нарушение доходной части бюджетов: несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов.
Четвертая группа - нарушение расходной части бюджетов: финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись и утвержденные лимиты бюджетных обязательств; несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг; несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга.
Пятая группа - нарушение гарантий выполнения бюджетных обяза-тельств: отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных БК РФ; несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам.
Шестая группа - нарушение порядка выделения бюджетных средств: несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете, уведомле-ний о бюджетных ассигнованиях, о лимитах бюджетных обязательств - утвержденным расходам и бюджетной росписи.
Седьмая группа - нарушение порядка составления проектов бюджетов, ведения бюджетной отчетности и счетов: несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов; открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России.
Согласно ст. 282 БК РФ к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:
- предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
- блокировка расходов;
- изъятие бюджетных средств;
- приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
- наложение штрафа;
- начисление пени и др.
К иным мерам можно отнести:
- сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета (ст. 290);
- выплату компенсации получателем бюджетных средств в размере недофинансирования (ст. 293);
- аннулирование государственных или муниципальных гарантий (ст. 300).
Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса предусматривается как мера превентивного характера, говорящая о недолжном поведении, о незначительном нарушении бюджетного законодательства. Предупреждение могут выносить: руководители органов Федерального казначейства и их заместители; руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместители.
Анализ действующего законодательства позволяет определить, что предупреждение выносится за следующие виды нарушений законодательст-ва: непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением; несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств; несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам; нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление; предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка; осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка; предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка; предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка; финансирование расходов сверх утвержденных лимитов; несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обя-зательств бюджетной росписи; несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом.
Блокировка расходов представляет собой сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств на определенных условиях, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными. Иными словами, данная мера воздействия представляет собой невозможность использовать уже выделенные средства бюджета, причем применяется она на любом этапе исполнения бюджета.
Блокировка расходов применяется за: 1) невыполнение условий, определенных законом о бюджете; 2) отсутствие оформленных в установленном порядке договоров между органами исполнительной власти различных уровней и соответствующим контрагентом. Она служит основанием для блокировки предусмотренных на соответствующие бюджетные инвестиции расходов.
Изъятие бюджетных средств носит правовосстановительный и преду-предительный характер и применяется для того, чтобы имеющиеся средства бюджета у органа или организации, которые допустили нарушение, не были растрачены в дальнейшем. Такая мера применяется за следующие нарушения: 1) нецелевое использование бюджетных средств; 2) несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов; 3) финансирование расходов сверх утвержденных лимитов; 4) нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление; 5) предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка; 6) предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка; 7) невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе; 8) несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи.
Приостановление операций по счетам в кредитных организациях. Данная мера заключается в том, что уполномоченные органы имеют право приостанавливать текущие операции организаций и учреждений, использующих денежные средства федерального бюджета.
Наложение штрафа является самой распространенной санкцией за на-рушение бюджетного законодательства. Взыскание штрафов осуществляется в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Эта санкция заключается в том, что с лиц, допустивших нарушение бюджетного законодательства, взимается денежная сумма в наказание за допущенные нарушения.
Начисление и взимание пени состоит в исчислении определенной сум-мы пропорционально за каждый просроченный определенный период, в который необходимо было выполнить то или иное действие.
Данная мера принуждения обычно применяется как дополнительная к основной мере наказания: за невозврат или несвоевременный возврат бюд-жетных средств, полученных на возвратной основе; за неперечисление или несвоевременное перечисление процентов за пользование бюджетными средствами; за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств; за несвоевременное исполнение платежных средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов.
Помимо перечисленных мер, к мерам принуждения, применяемым за нарушение бюджетного законодательства, думается, следовало бы также отнести:
- передачу исполнения бюджета субъекта РФ под контроль Минфина России за превышение субъектом РФ норматива расходов на обслуживание государственного долга и неспособность самостоятельно осуществлять погашение и обслуживание долговых обязательств (ст. 112).
- право законодательного (представительного) органа субъектов РФ, органа местного самоуправления (в случае отклонения отчета об исполнении бюджета по мотивам несоответствия исполнения бюджета утвержденному закону (решению) о бюджете) возбудить процедуру недоверия соответствующему органу исполнительной власти и его должностным лицам, отзыва выборных должностных лиц субъектов РФ, органов местного самоуправления, привлечения к иным формам ответственности исполнительного органа либо его должностных лиц (ст. 27).
Меры принуждения, применяемые за нарушение бюджетного законодательства, налагаемые министром финансов РФ, носят следующий характер:
- осуществление блокировки расходов и отмена решения о блокировке расходов в случае, определенном ст. 231 БК РФ (п. 1 ст. 166);
- запрещение главному распорядителю бюджетных средств изменять целевое назначение бюджетных средств в пределах сметы (п. 2 ст. 166);
- лишение федерального государственного органа, бюджетного учреждения прав главного распорядителя бюджетных средств вследствие назначения в этот орган (учреждение) уполномоченного по федеральному бюджету, к которому переходят все полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств (п. 3 ст. 166).
|
обратная связь
