В настоящее время в связи с развитием бюджетного законодательства новое содержание приобретают институты бюджетного права, в частности институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Необходимость соблюдения бюджетной дисциплины вызвала появление нового вида ответственности - финансово-правовой, включающей в себя неотъемлемым элементом бюджетную ответственность, а кодификация бюджетного права четко закрепила это правовое явление.
Фактическим основанием бюджетной ответственности является бюд-жетное правонарушение. Необходимо отметить, что в Бюджетном кодексе РФ используется термин «нарушение бюджетного законодательства», а не «бюджетное правонарушение». В правовой науке нередко происходит отождествление этих двух понятий, что взгляд, является не совсем правильным. Думается, содержание понятия «нарушение бюджетного законодательства» шире, чем «бюджетное правонарушение». Нарушение бюджетного законодательства влечет не только наступление бюджетной ответственности, которая предусмотрена Бюджетным кодексом РФ, но и административной и уголовной ответственности, которые соответственно предусмотрены Кодексом РФ об административных правонарушениях и Уголовным кодексом РФ. В этой связи представляется целесообразным в Бюджетном кодексе РФ использовать термин «бюджетное правонарушение», а не «нарушение бюджетного законодательства».
Следует также отметить, что ст. 281 Бюджетного кодекса РФ определяет нарушение бюджетного законодательства как «неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ». По смыслу данной статьи к бюджетному законодательству относится только Бюджетный кодекс РФ, а это противоречит ст. 2 этого же Кодекса, в которой под бюджетным законодательством понимаются также принятые федеральные и региональные законы о бюджетах на соответствующий год и иные федеральные и региональные законы, как и нормативно-правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения.
Бюджетный кодекс РФ не дает понятия признаков и состава бюджетного правонарушения, но исходя из общетеоретических положений, их можно определить. Так, под бюджетным правонарушением следует понимать общественно опасное, противоправное, виновное действие (бездействие) субъекта бюджетных правоотношений, за которое бюджетным законодательством предусмотрена ответственность. Соответственно, признаками бюджетного правонарушения являются: общественная опасность, противоправность, виновность и наказуемость.
Общественная опасность бюджетного правонарушения очевидна, т.к. предметом посягательства таких правонарушений являются финансовые, экономические интересы государства.
Противоправность будет выражаться в нарушении бюджетного законодательства РФ.
Наиболее дискуссионным в юридической литературе является вопрос о виновности как признаке бюджетного правонарушения. Проводя аналогию с Налоговым кодексом РФ и Кодексом РФ об административных правонарушениях, регулирующими публичные отношения, можно заметить, что и в том и другом законодательном акте виновность называется в качестве обязательного признака налоговых и административных правонарушений. Бюджетные правонарушения также имеют публичный характер, поэтому, на наш взгляд, виновность как признак бюджетного правоотношения является обязательным.
Наказуемость заключается в наличии установленной законом ответст-венности за совершение бюджетного правонарушения, которая заключается в применении финансовой санкции.
Для квалификации деяния в качестве бюджетного правонарушения необходимо наличие состава. Но действующее законодательство не дает четкого определения элементов состава бюджетного правонарушения.
Что касается субъекта бюджетного правонарушения, то Бюджетный кодекс РФ регламентирует ответственность не физических лиц, а организа-ций, и, прежде всего субъектов РФ, государственных органов и др. Ответственность физических лиц (прежде всего должностных) должна быть установлена в Кодексе РФ об административных правонарушениях и Уголовном кодексе РФ. Прямые ссылки на это имеются в ст. ст. 289 - 306 Бюджетного кодекса РФ.
Субъективная сторона бюджетного правонарушения характеризуется виной, которая может быть выражена как в форме умысла, так и в форме неосторожности.
Большинство бюджетных правонарушений совершается виновно. На-пример, нецелевое использование бюджетных средств, финансирование расходов сверх утвержденных лимитов и др. Но необходимо отметить, что бюджетное законодательство не всегда указывает на виновность как обязательный признак привлечения к бюджетной ответственности. «В бюджетном праве имеет место как виновная, так и «безвиновная» ответственность. В этом случае нет «полноценного» состава правонарушения, однако ответственность все же наступает. Правда, такие случаи можно было бы и не именовать ответственностью в полном смысле этого слова и говорить не об ответственности, а об обязанности возместить вред» . Таким образом, особенностью бюджетной ответственности является то, что она может наступить при отсутствии субъективной стороны состава бюджетного правонарушения. Думается, такой подход законодателя не совсем соответствует принципам юридической ответст-венности. Бюджетное правонарушение должно иметь место в том случае, когда присутствуют все признаки его состава, т.е. объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.
Анализ главы 28 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающей общие положения ответственности за нарушения бюджетного законодательства, позволяет выделить следующие недостатки Бюджетного кодекса РФ, которые снижают эффективность бюджетной ответственности.
1. Перечень составов бюджетных правонарушений включен в гл. 28 Бюджетного кодекса РФ, которая называется «Общие положения». На наш взгляд, было бы правильным выделить их в отдельную главу «Виды бюджетных правонарушений».
2. Некоторые составы бюджетных правонарушений, включенные в гл. 28 Бюджетного кодекса РФ, по непонятным причинам не нашли своего отражения в перечне оснований, предусмотренных ст. 283. В частности, это составы ст. ст. 290, 291, 298, 300, 301, 302.
3. Не все основания, предусмотренные ст. 283, нашли свое отражение при установлении ответственности за отдельные виды правонарушений, в связи с чем ответственность за эти действия не устанавливается. Так, напри-мер, неисполнение закона (решения) о бюджете, несвоевременное представ-ление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов, несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг, несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и др.
4. Некоторые нарушения бюджетного законодательства, предусмотренные ст. 283, носят вымышленный характер. Например, уже не существует даже понятия «уведомлений о бюджетных ассигнованиях», но остается ответственность за их несвоевременное доведение.
5. Отдельные виды нарушений бюджетного законодательства разбросаны по иным главам Бюджетного кодекса РФ без соответствующих им санкций. Например, нарушение установленного порядка представления бюджетных кредитов финансовым органом, блокировка расходов с нарушением условий, предусмотренных п. 4 ст. 231 Бюджетного кодекса РФ и т.д.
6. Некоторые основания, выделенные ст. 283 Кодекса в качестве само-стоятельных, при установлении мер ответственности объединены в один со-став бюджетного правонарушения. Например, неперечисление, неполное перечисление и несвоевременное перечисление бюджетных средств получателем бюджетных средств.
7. Отдельные статьи сформулированы таким образом, что в названии статьи описывается одно основание применения мер ответственности, а в со-держании описывается другое основание. Например, ст. 296 Бюджетного кодекса РФ. В названии говорится о «несоответствии уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной расписки», а в содержании о «финансировании расходов, не включенных в бюджетную роспись».
Таким образом, часть 4 Бюджетного кодекса РФ, регулирующая вопросы ответственности за нарушение бюджетного законодательства, нуждается в совершенствовании, т.к. имеющиеся недостатки негативно сказываются на практике применения норм об ответственности и способствуют совершению бюджетных правонарушений. |
обратная связь
