Финансы муниципальных образований

Финансовое обеспечение муниципальных образований является одним из самых сложных вопросов, решение которых осуществляется органами местного самоуправления. На сегодняшний день существует значительное количество теоретических разработок в области бюджетной системы Российской Федерации, однако актуальность этой темы обусловлена тем, что окончательно не решена проблема муниципальных бюджетов как финансовой базы местного самоуправления. В связи с этим возникает необходимость систематического анализа муниципальных бюджетов как элемента бюджетной системы и переосмысления их значения и роли в формировании финансовых ресурсов местного самоуправления .
Опираясь на мнения российских экономистов В. А. Бескровной, Г. Г. Господарчук, А. А. Захарченко, В. Ю. Кульковой, Н. С. Томилиной и дру-гих , можно утверждать, что все вышесказанное явилось одним из важных показателей смещения налоговой власти в сторону центра и в то же время усложнило управление местными бюджетами. Сложившаяся практика, при которой более 50% суммы налогов, собранных в муниципальном образовании, уходит в федеральный и региональные бюджеты, а собственные доходы покрывают лишь 10% текущих расходов, негативно влияет на социально-экономическую стабильность и развитие регионов. В связи со сложившимися диспропорциями бюджетной системы, имеющими место на местном уровне, возникла необходимость решения задачи по их устранению. Для этого, прежде всего, целесообразно провести анализ доходов и расходов бюджетов муниципального уровня.
Особое внимание на современном этапе уделяется перестройке местного самоуправления, повышению его эффективности. Материальную основу для решения социально-экономических и других задач на местном уровне создают муниципальные финансы. В экономической литературе приводится много их разных трактовок, на основании которых автором было сформулировано следующее определение: муниципальные (местные) финансы - это совокупность социально-экономических отношений, связанных с формированием, распределением и использованием финансовых ресурсов для устойчивого развития муниципального образования, повышения его конкурентоспособности и улучшения каче-ства жизни населения.
Сложности становления местного самоуправления и реализации принципа финансовой самостоятельности регионов в России прежде всего касаются проблем, связанных с финансовой деятельностью местных органов власти.
Формирование и использование муниципальных финансов осуществ-ляются в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также с уставами муниципальных образований и другими правовыми актами органов местного самоуправления.
Современное управление финансами в органах власти предполагает выход на новый уровень качества принимаемых финансовых решений, которые должны основываться на профессиональной ответственности, адекватной мотивации и передовых финансово-управленческих технологиях. Управление финансами муниципального образования требует организации финансовой работы, направленной на достижение и поддержание сбалансированности, финансовой устойчивости муниципальной экономики, финансового обеспечения решаемых экономических и социальных задач. Найти эффективные и рациональные методы решения данных проблем помогает изучение опыта экономически развитых стран, где те или иные модели самоуправления уже проверены временем и доказали свою жизнеспособность. Наиболее значимые вопросы (сокращение расходов, необходимость оптимизации кадрового состава и др.)  можно решить, создавая объединенные администрации, которые обслуживали бы одновременно несколько соседних поселений.
Центральной задачей муниципальных финансов становится формирование необходимых условий развития экономической базы, способной повысить уровень развития муниципального образования. Поэтому значительное место в реализации различных проектов муниципалитетов составляют мероприятия административного характера, направленные на реорганизацию и оптимизацию системы управления муниципальным хозяйством, в том числе и финансовой его частью .
Усиление значения муниципальных финансов в финансовой системе России выражается в расширении бюджетных полномочий местных органов власти. Но такое расширение полномочий должно сочетаться как с полнотой сбора налогов, так и с целесообразностью (рациональностью) осуществления расходов .
Объем полномочий, который могут выполнять муниципальные органы власти, определяется объемами ресурсов, которыми они располагают. В широком плане ресурсы административной единицы – это ее возможности по обеспечению совместно удовлетворяемых потребностей населения. К таким потребностям относятся: обустроенность среды обитания; обеспеченность граждан видами деятельности, приносящими доход; доступность образования; здравоохранение; социальная помощь нетрудоспособным.
В настоящее время определенный круг бюджетных расходов наиболее целесообразно осуществлять на муниципальном уровне. К таким расходам относятся: (1) расходы, предназначенные для улучшения материального положения конкретных граждан; (2) расходы, связанные с удовлетворением совместных потребностей групп граждан, проживающих на определенной территории; (3) капитальные вложения в развитие местной инфраструктуры.
Первую группу составляют средства, выделяемые в соответствии с действующим законодательством в виде льгот по оплате жилья и коммунальных услуг пенсионерам и другим категориям граждан. Наиболее обоснованное использование этих средств возможно лишь при их сугубо адресном распределении.
Ко второй группе относятся расходы по развитию образования и здравоохранения, благоустройству территории, охране окружающей среды. Осуществление этих расходов на местном уровне позволяет учесть интересы населения и, одновременно, оптимизировать затраты путем рациональной концентрации предоставляемых услуг, в частности, с использованием нормативов затрат, учитывающих местные условия.
Третью группу затрат составляет дорожное строительство и развитие средств связи. Осуществление этих расходов на местном уровне позволяет обеспечивать решение наиболее острых проблем жизнеобеспечения населенных пунктов.
Избыточная централизация финансовых ресурсов на верхних уровнях управления лишает местные власти стимулов к эффективному использова-нию средств и к наращиванию налогового потенциала. Одновременно из-лишняя децентрализация ресурсов не позволяет федеральным властям проводить активную региональную политику и закрепляет депрессивный характер недостаточно развитых регионов.
Обоснованное сочетание полномочий высших уровней власти и местного самоуправления определяется текущей экономической ситуацией, а также теми задачами, которые центральные власти ставят перед собой в выравнивании уровня экономического развития территорий.
В 2004-2007 гг. были внесены существенные изменения в законодательство о местном самоуправлении и муниципальных финансах. Значительной модификации была подвержена система межбюджетных отношений на региональном и местном уровнях. Введенный в действие с 2006 г. Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. установил два уровня муниципальных образований – районный и поселенческий . Фактически имел место возврат к системе управления, существовавшей в стране до 1995 г. В соответствии со ст. 52 указанного закона каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений образуют консолидированный бюджет муниципального района. К собственным доходам местных бюджетов отнесены: средства самообложения граждан, доходы от местных налогов и сборов, а также доходы от региональных и федеральных налогов и сборов, безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, доходы от муниципальной собственности, штрафы, добровольные пожертвования. В ст. 57 закона определено, что перечень местных налогов и сборов и полномочия по их установлению являются прерогативой федерального законодательства. Доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по ставкам, определяемым в законодательных актах соответствующих органов власти. Был также определен порядок выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов за счет фондов, специально формируемых в составе региональных бюджетов .
В соответствии с изменениями, внесенными в Налоговый кодекс РФ, с 1 января 2005 г. в числе местных налогов были оставлены лишь земельный и налог на имущество физических лиц.
Важные изменения были внесены с 1 января 2005 г. в Бюджетный ко-декс РФ. В частности, установлено, что третий уровень бюджетной системы РФ состоит из местных бюджетов, включающих (1) бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального зна-чения Москвы и Санкт-Петербурга; (2) бюджеты городских и сельских поселений.
С 1 января 2005 г. были существенно модифицированы межбюджетные отношения на региональном уровне. Ст. 135 Бюджетного кодекса РФ устанавливает формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из региональных бюджетов муниципальным образованиям . Для оказания такой помощи в бюджетах субъектов Федерации формируются: региональные фонды финансовой поддержки поселений, региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), региональные фонды компенсаций.
На муниципальном уровне формируется третий уровень межбюджетных отношений: из бюджетов районов предусматривается финансовая помощь поселениям для выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности. В этих целях предусматривается формирование в составе бюджетов муниципальных районов фондов финансовой поддержки поселений. Расчетная бюджетная обеспеченность поселений, входящих в муниципальный район, определяется соотношением доходов бюджета конкретного поселения на одного жителя и аналогичного показателя в среднем по всем поселениям района с учетом факторов, влияющих на стоимость муниципальных услуг .
Бюджетный кодекс (ст. 142) предоставляет субъекту Федерации право устанавливать субвенции в региональный бюджет из бюджетов поселений и муниципальных районов, в которых в отчетном году расчетные налоговые доходы превышали уровень, устанавливаемый законом субъекта Федерации. В литературе такие субвенции получили название «отрицательных трансфертов». Уровень расчета этих трансфертов согласно Бюджетному кодексу РФ не может быть определен ниже двукратного среднего по поселениям (или муниципальным районам) конкретного субъекта Федерации в расчете на одного жителя.
Таким образом, реформа местного самоуправления и бюджетной системы предусматривает: введение двух уровней местных бюджетов, а именно: бюджетов муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального подчинения, а также бюджетов городских и сельских поселений; определение перечня собственных расходных полномочий бюджетов каждого уровня; закрепление за бюджетами конкретного уровня постоянных доходов; определение конкретных методов выравнивания уровней бюджетной обеспеченности в муниципальных образованиях.
Усиление роли финансов местного самоуправления в финансовой сис-теме страны носит объективный характер. Однако развитие этого процесса связано с решением целого ряда бюджетных проблем. Основные из них: повышение эффективности расходования средств местных бюджетов и обеспечение их сбалансированности.
Основными методами оценки эффективности расходования средств местных бюджетов являются: (1) сравнение объемов средств, выделяемых на конкретные цели в расчете на душу населения, по определенной группе (выборке) муниципальных образований; (2) обеспечение в конкретных муниципальных образованиях минимальных государственных социальных стандартов .
Социальные стандарты представляют собой показатели необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, соци-ально-культурными и другими услугами в натуральном и денежном выражении. Норматив минимальной бюджетной обеспеченности является расчетным показателем минимальной потребности в бюджетных средствах одного жителя муниципального образования. Использование социальных стандартов позволяет обеспечивать определенное качество жизни населе-ния, а также осуществлять обоснованные расходы и соответственно избегать нерациональных трат бюджетных средств.
Однако в условиях экономического кризиса поддерживать такие стан-дарты оказалось невозможно из-за нехватки ресурсов. Поэтому был осуществлен переход к использованию финансовых нормативов бюджетной обеспеченности. Они рассчитываются на основе фактически имеющихся в данный момент финансовых ресурсов. Те муниципальные образования, которые имеют низкий уровень бюджетной обеспеченности, получают дополнительные ресурсы из регионального бюджета. Цель такого перераспределения – достижение относительно одинакового уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований при имеющихся возможностях региональных властей в предоставлении финансовой помощи.
В связи с остротой проблемы обеспечения сбалансированности мест-ных бюджетов Минфином РФ были разработаны «Методические рекомен-дации по формированию Программы мероприятий, направленных на обеспечение сбалансированности местных бюджетов» (Письмо Минфина России от 15.12.2006 № 06-04-08/01-161) . Целью «Рекомендаций» было оказание методологической помощи органам местного самоуправления по разработке и реализации мероприятий, направленных на мобилизацию доходов и оптимизацию бюджетных расходов. По мнению разработчиков «Рекомендации» должны позволить муниципальным властям: повысить качество управления бюджетным процессом; активизировать механизмы оздоровления муниципальных финансов; создать условия для обеспечения устойчивого исполнения местных бюджетов; повысить эффективность и результативность работы органов местного самоуправления и других участников бюджетного процесса; выявить внутренние резервы экономии расходов и увеличения доходов местных бюджетов.
«Рекомендации» определяют перечень мероприятий по увеличению поступлений местных налогов (земельного налога и налога на имущество физических лиц). Для роста их сбора и организации контроля за начислением и поступлением предполагается: осуществление мер по выявлению собственников земельных участков и другого недвижимого имущества; оформление прав собственности на земельные участки и имущество физическими лицами; определение обоснованных налоговых ставок по местным налогам. Для этого предлагается создавать в муниципальных образованиях информационные системы градостроительной деятельности, что также позволит выявлять возведенные объекты, на которые в установленном порядке не оформлены права на собственность.
Важным направлением увеличения собираемости местных налогов признана оптимизация перечня действующих налоговых льгот. В этой связи органам местного самоуправления рекомендуется утвердить порядок проведения оценки эффективности налоговых льгот по местным налогам с учетом показателей бюджетной и социальной эффективности. К критериям оценки эффективности предоставления налоговых льгот отнесены: обеспечение экономической заинтересованности хозяйствующих субъектов в расширении приоритетных для муниципальных образований направлений хозяйственной деятельности; создание за счет предоставления льгот необходимых экономических условий для развития инновационной и инвестиционной деятельности; формирование экономических условий для деятельности на территории муниципальных образований предприятий, применяющих труд социально-незащищенных категорий на-селения .
Для сокращения недоимки в местные бюджеты «Рекомендациями» предполагается создание координационной комиссии с участием работников администрации, финансовых и налоговых органов и других заинтересованных структур.
В качестве меры увеличения доходных поступлений в местные бюджеты предлагается установление самообложения граждан. Для его введения необходимо принятие местных нормативных правовых актов представительного органа, местной администрации и решение референдума (схода граждан), которые должны решить следующие вопросы: Для оптимизации расходов местных бюджетов признано необходимым соблюдение принципов разграничения расходных обяза-тельств.
При этом следует учитывать, что органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий только в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. В целях оптимизации расходов местных бюджетов признано целесообразным заключать соглашения между муниципальными районами и поселениями, находящимися на их территории, о передаче осуществления части своих полномочий за счет субвенций из соответствующих бюджетов.
Очевидна необходимость составления и ведения реестра расходных обязательств муниципального образования. Органам местного самоуправления при проведении оценки расходных обязательств целесообразно осуществить следующие мероприятия: определять объемы, структуру и размеры бюджетных расходов в соответствии с направлениями использования и поставленными целями; утверждать перечень мероприятий, программ, проектов, а также категорий получателей бюджетных средств; устанавливать конкретный порядок финансового обеспечения и исполнения расходных обязательств; разработать и утвердить методики оценки стоимости расходных обяза-тельств.
Заслуживают поддержки рекомендации по внедрению принципа бюджетирования, ориентированного на результат. Практическая реализация этого принципа состоит в создании системы учета потребности в предоставляемых услугах муниципального образования; оценке и анализе причин отклонений утвержденных годовых показателей расходов от фактических затрат в результате исполнения местного бюджета за три предшествующих года; внедрении механизмов формирования расходной части бюджета, обеспечивающих взаимоувязку объемов бюджетного финансирования с системой мер, направленных на достижение заданных результатов; стимулировании органов управления, их структурных подразделений к поиску резервов повышения эффективности бюджетных расходов; использовании новые формы финансирования бюджетных услуг – нормативно-целевое финансирование, субсидирование потребителей, социальный заказ (договорное финансирование), финансирование дополнительно установленных индивидуальных заданий бюджетным учреждениям при осуществлении сметного финансирования.
Сбалансированности местных бюджетов могли бы, по нашему мнению, способствовать меры по отработке механизмов заемного финансирования на местном уровне и «отрицательных трансфертов».
Отсутствие у местных бюджетов средств для развития предполагает разработку и законодательное определение механизмов заемного финансирования. Необходима более углубленная проработка и установления ограничений на объемы муниципальных заимствований в соответствии с их реальной кредитоспособностью.
Привлечение заемных ресурсов позволяет органам местного самоуправления осуществлять целевое планирование расходов путем муниципальных программ, финансируемых за счет займов. Во многих муниципалитетах посредством заимствований финансируются инвестиционные проекты, а в отдельных случаях - и текущие расходы. Однако неконтролируемый рост муниципальных заимствований может стать острой проблемой для бюджетной системы в целом.
«Отрицательные трансферты» означают предоставление субвенций из местных бюджетов бюджету субъекта Федерации. Это связано с тем, что на территориях одних муниципалитетов могут быть расположены крупные промышленные предприятия, а на территориях других – преимущественно сельскохозяйственные. Использование отрицательных трансфертов, по мнению ряда экспертов, позволяет снижать дифференциацию бюджетных доходов за счет изъятия излишков.
Однако обоснованность использования такого механизма вызывает сомнения. Во-первых, «изъятие излишков» будет означать резкое снижение заинтересованности муниципального образования в наращивании налогового потенциала и объема самостоятельных бюджетных доходов местных властей. Во-вторых, возникают серьезные трудности при практическом расчете таких трансфертов. Они применяются, когда налоговые доходы местных бюджетов на одного жителя превышают средний для субъекта Федерации уровень в два и более раз. Однако в таком случае у конкретного муниципального образования изымаются доходы без учета роста доходов других муниципальных об-разований в текущем году. По нашему мнению, гораздо продуктивнее рас-пределять налоговые поступления между местными бюджетами и бюджетом субъекта Федерации с таким расчетом, чтобы обеспечивать минимальные расходы муниципальных властей.