Главная стратегическая цель Программы реформирования муници-пальных финансов, проводимая в 2007-2008 гг. - вывести управление муниципальными финансами города Рязани на новый, качественно более высокий уровень, при котором исполнение основных полномочий выполняемых органами местного самоуправления Рязани будет происходить наиболее экономически целесообразным способом.
Для достижения стратегической цели программы необходимо решение следующих задач:
1) Выделение муниципальных (бюджетных) услуг и функций, обеспечивающих исполнение полномочий муниципального образования городской округ – город Рязань. Составление и нормативно-правовое оформление их реестра.
2) Обеспечение нормативно-правового регулирования способов фи-нансирования муниципальных (бюджетных) услуг их учёта при определении расходных обязательств бюджета.
3) Стандартизация качества предоставления населению муниципаль-ных услуг через принятие или изменение существующих публичных правил их предоставления.
4) Организация качественного перспективного финансового планирования, определения основных его показателей в разрезе планирования деятельности по исполнению полномочий через предоставление услуг и выполнение функций, в разрезе бюджетного планирования доходной и расходной части администраторами и распорядителями бюджетных средств. Нормативное закрепление контрольных значений показателей и механизма их корректировки.
5) Снижение издержек в муниципальном секторе экономики, монито-ринг экономических показателей оценки деятельности муниципальных предприятий, качества управления собственностью городского округа. Нормативно-правовое закрепление этих требований. Создание конкурентной среды в отраслях городского хозяйства и предоставления социальных услуг населению городского округа. Разработка механизмов партнёрства с негосударственными участниками этой сферы, стимулирования их деятельности.
6) Модернизация инвестиционной деятельности городского округа, определение приоритетов при формировании направлений капитальных вложений, кредитной и долговой политики.
7) Сохранение социальной стабильности в ходе реформирования, обеспечение прозрачности процессов управления общественными финансами, тарифного регулирования, распределения льгот и других преференций населению, организациям и предприятиям различных форм собственности на территории городского округа. Привлечение экспертного сообщества к оценке принятия управленческих решений.
8) Повышение квалификации муниципальных служащих, совершенствование механизмов стимулирования эффективной работы служащих и ответственности за результаты их деятельности.
9) Создание системы управления муниципальным образованием обеспечивающей использование принципа управления результатами деятельности по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления определённых законодательством Российской Федерации и государственных полномочий, переданных на местный уровень с других уровней управления государством как линейно-функциональным, так и программно-целевым методом.
Рис. 2.1. Схема возможной организации управления исполнения пол-номочий города Рязани
Косвенной целью Программы реформирования является получение положительных оценок проводимой органами местного самоуправления бюджетной политики со стороны населения города, предприятий, организаций. Это обеспечит привлечение городских интеллектуальных ресурсов в процесс реформирования, обеспечит общественную поддержку преобразований.
Достижение цели позволит обеспечить результаты реформирования:
1) стабилизации бюджетной системы муниципального образования,
2) обеспечение предоставления населению муниципального образования полного набора требуемых муниципальных бюджетных услуг,
3) повышение качества муниципальных бюджетных услуг,
4) сокращение издержек при управлении общественными финансами,
5) создание благоприятных условий для экономического развития муниципального образования,
6) привлечение инвестиций, в том числе на развитие сферы по оказанию бюджетных услуг.
a. Основные направления реформирования.
Рис. 2.2. Основные направления реформирования муниципальных фи-нансов города Рязани
Достижение поставленных в Программе реформирования целей обеспечивается поэтапными действиями исполнительных органов муниципального образования – город Рязань по определенным настоящей Программой направлениям реформирования.
В ходе реформы бюджетного процесса и управления расходами в 2007 – 2008 годах планируется заложить нормативно-правовую основу по созданию рынка муниципальных услуг. Сегодня объектами бюджетного финансирования являются отдельные организации и учреждения (школы, детские сады, больницы, библиотеки, дворцы, клубы и т.п.), которые не получают бюджетные задания и не являются полноценными субъектами деятельности по предоставлению муниципальных услуг. Распределение ассигнований происходит от произведённых затрат с применением инфляционных коэффициентов, что сказывается на отсутствии экономических стимулов исполнения муниципальных полномочий. Такой подход к финансированию учреждений и организаций предполагает возможность использования бюджетных средств на выполнение не имеющих общественной значимости работ или их выполнения в излишних объемах, в то время как действительно необходимые обществу услуги остаются без финансирования. В этой связи крайне важно определить, в каких услугах действительно нуждаются жители города Рязани, какого качества, и в каком объеме они должны быть предоставлены, а также порядок их закупки и финансирования.
Четкое определение стандартов качества и количественных объемов бюджетных услуг позволит размещать муниципальные заказы или муниципальные бюджетные задания на них на наиболее выгодных для общества условиях. Исполнителями этих услуг могут быть и немуниципальные организации, что, с одной стороны, позволит привлечь в сферу оказания социальных услуг частные инвестиции, а с другой, - снять ненужные в этом случае ограничения на использование получаемых в оплату услуг бюджетных средств (в том числе на оплату труда лиц, занятых оказанием услуг).
Рис. 2.3. Способы бюджетного планирования
Создание конкурентной среды на рынке муниципальных услуг будет способствовать снижению бюджетных издержек на их приобретение, а также стимулировать повышение качества оказываемых услуг. Появление права выбора производителя услуги позволит в основу размещения заказа заложить принцип оптимального соотношения цены и качества.
На момент принятия решения о реализации программы реформирования администрацией города Рязани сформированы отдельные элементы системы выделения бюджетных услуг и системы учета потребности населения в бюджетных услугах. Так, в системе здравоохранения действует закон Рязанской области от 30 декабря 2005 года № 151-ОЗ «Об утверждении территориальной программы государственных гарантий оказания населению Рязанской области бесплатной медицинской помощи на 2006 год», который предусматривает оказание медицинской помощи по видам медицинской помощи в четко установленных объемах. При этом виды медицинской помощи рас-сматриваются как некие аналоги услуги и измеряются в койко-днях, посещениях и вызовах. Более того, по установленным этим же законом нормативам и оценкам численности населения города определяется потребность в услугах на плановые периоды.
В таблице 2.1 приведены первоначальные показатели, заложенные в программе на 2007-2008 гг.
Таблица 2.1.
Нормативы в области здравоохранения г. Рязани
2006 год 1 полугодие
2007 года 2007 год 1 полугодие
2008 года
Оценка Оценка Оценка Оценка
в тыс. руб. в натураль-ных показа-телях в тыс. руб. в натураль-ных показа-телях в тыс. руб. в натураль-ных показа-телях в тыс. руб. в натураль-ных показа-телях
Услуги гражданам в стационарных усло-виях: больницы, клиники 513870 299359 598718 315481
Койко-дни 831312 415656 831312 415656
Посещения 1679352 839676 1679352 839676
Услуги гражданам в амбулаторных усло-виях: поликлиники, амбулатории, диаг-ностические центры 229699 131352 262704 138113
Посещения 2846346 1423173 2846346 1423173
Услуги станции ско-рой и неотложной медицинской помо-щи 105146 60665 121330 64509
Количество вызовов 198000 96798 198000 99000
В системе образования также выделены виды деятельности по предос-тавлению образовательных услуг на территории города Рязани. Виды дея-тельности выделены в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Законом Российской Федерации № 3266-1 от 10.07.1992 «Об образовании», Законом Рязанской области от 15.08.2006 №94-ОЗ «Об образовании в Рязанской области», при этом виды деятельности по предоставлению образования рассматриваются как аналоги образовательной услуги. В соответствии с прогнозом численности получателей образовательной услуги оценена потребность в услугах образования на плановый период (табл. 2.2).
Таблица 2.2.
Нормативы в области образования г. Рязани
2006 год 1 полуг.2007 года 2007 год 1 полуг.2008 года
Оценка Оценка Оценка Оценка
в тыс.
руб. В натур.
показа-
телях в тыс.
руб. в натур.
показа-
телях в тыс.
руб. в натур.
показа-
телях в тыс.
руб. в натур.
показа-
телях
Услуги по
образованию
1206824 86536 4550559 86536 9101117 81171 5005614 81171
в том числе:
Услуги до-
школьного
образования
421990
14498
297775
14498
595549
14768
327552
14768
Услуги общего
образования (свод) 784834 72038 4252784 72038 8505568 66403 4678062 66403
в том числе:
– школы д/с,
школы началь-ные,
неполные сред-ние 649546 47891 4165500 47891 8331000 44272 4582050 44272
и средние
– школы- ин-тернаты 36426 608 19138 608 38276 462 21052 462
– учреждения по внешкольной работе 88403 23394 61313 23394 122625 21522 67444 21522
– методическая работа 10459 145 6833 145 13667 147 7516 147
На территории города действует муниципальная целевая программа «Одаренные дети», утвержденная решением Рязанского городского Совета от 11.11.2004г. №381-III, которая финансирует дополнительную деятельность по созданию условий для выявления, поддержки, развития и реализации способностей одаренных и талантливых детей.
В сфере культуры также выделены отдельные услуги, предоставляемые населению города Рязани, построена оценка потребности в этих услугах на плановый период. Данные услуги обозначены в действующих на территории города муниципальных целевых программах, утвержденных решением Рязанского городского Совета от 11.11.2004г. №381-III: «Развитие культуры и искусства г. Рязани на 2005 – 2010 годы»; «Развития социально-культурной работы с населением «Досуг» на 2005 – 2010 годы»). При этом в учреждениях дополнительного образования в натуральных показателях указана численность детей, что не дает полного представления о состоянии качества предоставляемой бюджетной услуги. В учреждениях культуры в натуральных показателях указана численность посещающих мероприятия в домах культуры и парках, численность читателей в библиотечных системах.
Таблица 2.3.
Нормативы в области культуры г. Рязани
2006 год 1 полугодие
2007 года 2007 год 1 полугодие
2008 года
Оценка Оценка Оценка Оценка
в тыс. руб. в натуральных показателях в тыс. руб. в натуральных показателях в тыс. руб. в натуральных показателях в тыс. руб. в натураль-ных показа-телях
Дополнительное образование детей 65429 5280 38410 5280 76820 5300 44940 5300
Культурно-досуговые услу-ги 30459 350000 18560 260000 37133 365000 21715 270000
Библиотечное обслуживание 23118 82200 12186 45000 24373 90000 14257 47000
Предоставление услуг в сфере физической культуры регулируется Федеральным законом от 29.04.1999 № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», Законом Российской Федерации № 3266-1 от 10.07.1992 «Об образовании», Законом Рязанской области от 26.09.2000 № 76-ОЗ «О физической культуре и спорте в Рязанской области». В городе Рязани действует «Муниципальная комплексная целевая программа развития физической культуры и спорта в г. Рязани на период 2005-2010г.г.», утвержденная решением Рязанского городского Совета от 11.11.2004г. №381-III.
Таблица 2.4.
Нормативы в области спорта г. Рязани
2006 год 1 полугодие
2007 года 2007 год 1 полугодие
2008 года
Оценка Оценка Оценка Оценка
в тыс. руб. в натуральных показателях в тыс. руб. в натуральных показателях в тыс. руб. в натуральных показателях в тыс. руб. в натуральных показателях
Услуги по физической культуре и спорту 29802 19635 39269 21423
в том числе:
услуги до-полнительно-го образова-ния детей 29802 19635 39269 21423
количество секций, групп 263 263 270 275
численность занимающих-ся 4495 4600 4700 4800
Необходимо отметить, что назрела актуальная потребность в разработке системы оценки учета натуральных показателей и потребности в бюджетных услугах. Например, в 2003 году услугами библиотечных систем воспользовались 91087 читателей города, в тоже время число посещений библиотек составило 676381 раз, количество книговыдач составило 1млн.750тыс. экземпляров документов, проведено 1500 массовых мероприятий, которые посетили более 60 тысяч человек, книгофонд составил 959367 экземпляров; в связи с развитием информационных технологий растет число услуг связанных с их использованием.
Необходимо отметить, что обозначенные выше услуги, а также выде-ленные в других отраслях муниципального хозяйства услуги дают не полное представление о деятельности и состоянии качества предоставления услуг в силу отсутствия единообразного систематического представления о том, что является бюджетной услугой. Соответственно, говорить о полном перечне услуг, оказываемых населению муниципальным образованием, возможно при условии определения, что является бюджетной услугой.
Кроме того, отсутствие действенных механизмов оценки потребности приводит к недостаточной обоснованности видов и объемов оказанных услуг по отдельным направлениям.
Целесообразно подчеркнуть, что обозначенные отдельные услуги и оценка потребности в данных услугах являются первыми самыми важными шагами на пути реформирования общественных финансов, что говорит о формировании предпосылок для внедрения на территории города Рязани современных механизмов результативного бюджетирования в сфере муниципального управления.
В целях финансового оздоровления, повышения эффективности расходования бюджетных средств в ноябре 2006 города Рязанским городским Советом утверждена Программа реформирования муниципальных финансов города Рязани на 2007–2008 годы. Программа приняла участие в конкурсе Министерства финансов РФ на право получения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. По предварительной оценке, проведенной Минфином РФ в марте 2007, городу Рязани предусмотрены субсидии - 60,46 млн. руб. Субсидии из Фонда представляются по результатам исполнения мероприятий Программы.
Реализации Программы реформирования рассчитана на 2 этапа (с 01 января по 30 июня Мероприятия 1 этапа Программы были выполнены на 126%. Город Рязань занял 3 место среди городов Российской Федерации - участников Конкурса, что привело к увеличению объема субсидий на 5,7 млн. руб. На совещании 17.12.2007г. у Президента РФ вице-премьер Алексей Кудрин подвел итоги конкурса на лучшее управление бюджетными ресурсами. Отметил, что к 7 лучшим городам отобранным в 2006 году с точки зрения управления средствами города, в 2007 году присоединилось еще 6, в числе лучших названа Рязань.
В декабре 2008 года Министерством финансов РФ подведены итоги выполнения 2 этапа Программы реформирования муниципальных финансов муниципальных образований, отобранных в 2006 году, для получения субсидий на реформирование муниципальных финансов. Мероприятия 2 этапа Программы города Рязани выполнены на 110,45 %. В результате, город занял 3 место среди городов Российской Федерации - участников Конкурса (Сыктывкар, Орск, Ижевск, Саранск, Хабаровск, Тюмень, Чита, Волжский, Рязань). Что привело к увеличению объема субсидий на 2,06 млн. руб. Таким образом, объем субсидий второго этапа составит 33,3 млн. руб.
По итогам двух этапов проведена трудоемкая работа. Сформирован реестр муниципальных услуг (в действующем реестре выделено 41 вид услуг по социальной сфере, ЖКХ, ипотечному кредитованию). Разработаны стандарты качества по 25 услугам в сферах здравоохранения, образования, физкультуры и спорта, культуры, ЖКХ, транспорта. Приняты постановления главы администрации по оценке соответствия фактически предоставляемых населению бюджетных услуг установленным стандартам, по повышению самостоятельности бюджетных учреждений. Стандартизация бюджетных услуг позволяет довести до населения информацию о том, каково должно быть качество услуги, создает основу для оценки эффективности и стимулирования деятельности каждого бюджетного учреждения. У потребителя услуги появляется воз-можность контролировать и предъявлять обоснованные претензии по невысокому качеству определенных бюджетных услуг и по несоответствию качества утвержденному стандарту.
Разработаны методики расчета нормативов по 12 услугам - дошкольное образование; общее образование; дополнительное образование (в т.ч. физкультурно-спортивной и художественно-эстетической направленности); библиотечное обслуживание; скорая медицинская помощь; стационарная медицинская помощь женщинам в период беременности, во время и после родов; питание детей раннего возраста; консультационные (медицинские) услуги гражданам по планированию семьи и репродукции. Для культурно-досуговых учреждений и музеев внедрен программно-целевой метод финансирования услуг.
Норматив представляет собой гарантированную форму передачи средств, при которой финансируется не учреждение, а результат его деятельности. Это позволяет запустить конкурентный механизм, поскольку деньги привязаны непосредственно к человеку, которому оказывается услуга. Вследствие введения нормативно-подушевого финансирования выравниваются условия деятельности учреждений: все учреждения имеют прозрачную систему получения финансовых ресурсов. В силу того, что задается прозрачный механизм распределения бюджетных средств, начинают развиваться механизмы внебюджетного финансирования.
Четкое определение стандартов качества и количественных объемов бюджетных услуг позволит размещать муниципальные заказы или муниципальные бюджетные задания на них на наиболее выгодных условиях. Исполнителями этих услуг могут быть и немуниципальные организации, что с одной стороны, позволит привлечь в сферу оказания социальных услуг частные инвестиции, а с другой - снять ненужные в этом случае ограничения на использование получаемых бюджетных средств (в том числе на оплату труда лиц, занятых оказанием услуг).
Создание конкурентной среды на рынке муниципальных услуг будет способствовать снижению бюджетных издержек на их приобретение, а также стимулировать повышение качества оказываемых услуг. Появление права выбора производителя услуги позволит в основу размещения заказа заложить принцип оптимального соотношения цены и качества.
В рамках Программы осуществляется переход к среднесрочному планированию. Разработаны 18 программ развития и функционирования ведомств (4 ведомственные программы развития подразделений социальной сферы на 2008-2010 годы, 4 ведомственные программы развития жилищно-коммунального и имущественного комплекса на 2009-2011 годы, программа развития геоинформационной системы администрации города на 2009 год, программа развития «Переселение граждан города из аварийного жилищного фонда в 2008 году», 8 программ функционирования ведомств на 2008 год). Доля расходов бюджета, формируемых в рамках ведомственных целевых программ составила более 60%. Использование технологии целевого программного управления позволяет установить взаимосвязь между ресурсами и результатами деятельности муниципальных ведомств и повысить результа-тивность расходов бюджета города. Утверждены количественные показатели (индикаторы) для оценки результатов осуществления функций и задач структурных подразделений администрации города Рязани.
Принят Регламент формирования адресной инвестиционной программы города Рязани. Осуществлена оценка бюджетной и социальной эффективности реализуемых на территории города инвестиционных проектов, выполнявшихся раннее и предполагаемых к выполнению после 2007 года. Сформирован Реестр инвестиционных потребностей муниципального хозяйства города Рязани, подготовлены проекты адресной инвестиционной программы на 2009 и период до 2011 года. Принят ряд постановлений главы администрации города, результатом реализации которых явилось повышение эффективности администрирования неналоговых доходов бюджета города и снижение уровня задолженности. Проведена инвентаризация льгот в соответствии с требованиями их социальной эффективности.
В рамках реализации Программы разработан новый официальный сайт города Рязани, создана система автоматизированной регистрации комплектования муниципальных дошкольных учреждений, приобретено программное обеспечение. Издана брошюра «Путеводитель по муниципальным услугам с социальной сфере». Проведен анализ состояния школьного питания в общеобразовательных учреждениях города.
За счет средств Программы в 2007-2008 году повысили квалификацию 348 муниципальных служащих (более 40% муниципальных служащих города).
Проведены мероприятия по изменению типа бюджетных учреждений города Рязани в автономные муниципальные учреждения. Сформирована правовая база, утверждены порядок финансового обеспечения выполнения муниципального задания, типовой устав учреждения. Администрацией города инициировано внесение изменений в городское и областное законодательство в части освобождения автономных учреждений от земельного налога, налога на имущество организаций и транспортного налога. Также в связи с созданием в городе Рязани автономных учреждений внесены изменения в Устав города Рязани. Во втором полугодии 2008 года создано 7 муниципальных автономных учреждений, в том числе путем изменения типа существующих муниципальных учреждений. Предоставлен программный комплекс «Калькулятор муни-ципального задания».
Администрация города рассматривает реализованную Программу реформирования как результат реализации проводимой Правительством РФ бюджетной реформы на территории города, и как основу для дальнейшего совершенствования всей системы муниципального управления.
Финансовый резерв – это совокупность доступных финансовых ресурсов, формируемая в целях обеспечения сбалансированности расходов и покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета города в рассматриваемом периоде. Суммы, заимствованные из финансового резерва в течение финансового года, должны быть восстановлены на счете бюджета города на конец года. При этом размер финансового резерва по состоянию на 01 января следующего года должен соответствовать сумме, утвержденной по бюджету .
Источником формирования финансового резерва являются собствен-ные средства бюджета в виде остатков средств на счете бюджета города на начало текущего финансового года в объеме не более одной двенадцатой общего объема расходов бюджета города текущего финансового года.
При недостаточности средств финансового резерва на финансирование временных кассовых разрывов для этих целей используются средства, привлеченные путем заимствований (бюджетные кредиты из вышестоящих бюджетов, краткосрочные кредиты кредитных организаций), а также путем предоставления муниципальных гарантий (Of ).
Объем финансовых средств, необходимый для финансирования вре-менных кассовых разрывов при исполнении бюджета города в течение фи-нансового года, определяется на прогнозируемый период на основе расчетов, произведенных по Методике планирования временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета города (оценки V и Vm), и должен удовлетворять условию Fr = Vm, где Vm – объем средств, составляющих величину кассового разрыва. При этом совокупный объем финансовых средств, необходимых для финансирования временных кассовых разрывов на прогнозируемый период выражается формулой:
Fr = If + Of,
где:
If - собственные средства в виде заимствований из финансового ре-зерва (оборотной кассовой наличности) ;
Of – привлеченные средства в виде бюджетных кредитов и (или) кре-дитов кредитных организаций.
Формирование финансового резерва проводится следующим спо-собом:
1. Финансово-казначейское управление администрации города Рязани в целях формирования финансового резерва проводит следующие мероприятия:
1.1. Анализ оценки предполагаемых кассовых разрывов.
В рамках реализации данного мероприятия осуществляется определение объема финансового резерва на основе параметров предполагаемых кассовых разрывов (Vm).
1.2. Определение объема собственных денежных средств.
В рамках реализации данного мероприятия проводится определение параметров и значений собственных средств, направляемых на покрытие временных кассовых разрывов (If), формирование финансового резерва в необходимом объеме.
1.3. В случае недостаточности собственных средств на покрытие вре-менных кассовых разрывов осуществляются следующие мероприятия:
1.4. Привлечение бюджетного кредита из бюджета Рязанской облас-ти.
В рамках реализации данного направления осуществляется подготовка обращения в Правительство Рязанской области с указанием объемов и оснований привлечения денежных средств в форме бюджетного кредита.
1.5. Привлечение кредитов коммерческих банков.
В рамках реализации данного мероприятия проводится анализ банковских кредитных ресурсов, согласование условий получения кредитных ресурсов для покрытия временного кассового разрыва, подготовка соответствующих документов и оформление заявки на предоставление кредита. Формирование финансового резерва. В рамках данного мероприятия осуществляется учет собственных и привлеченных средств, необходимых для покрытия временных кассовых разрывов (Fr = If + Of). |
обратная связь
