В свете реформирования всего бюджетного процесса, а также необходимости трансформации региональной экономики на инновационный путь развития вопрос об эффективности формирования и реализации бюджетной политики как страны в целом, так и ее муниципальных образований приобретает все большую актуальность. Особенно отчетливо это отражается на муниципальном уровне с учетом нового формата организации и функционирования местного самоуправления.
По сути проводимой бюджетной реформы согласно Федеральному закону № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на каждое муниципальное образование возлагается перечень вопросов местного значения, которые эти муниципальные образования решают самостоятельно. Необходимым условием для реализации принципов местного самоуправления, принятых на себя обязательств местными органами власти становится наличие собственных финансовых и материальных ресурсов.
Реформа местного самоуправления, затронувшая как правовые, так и экономические, финансовые и социальные аспекты функционирования органов местной власти, заставила многих задуматься о целесообразности и эффективности проводимой политики муниципалитетами в целом. Особенно остро данный вопрос проявился на бюджетном уровне, поскольку без необходимой финансовой базы местных бюджетов муниципалитеты не в состоянии реализовать основные направления социально-экономической политики муниципального образования. Кроме того, повышение заинтересованности органов власти, различных министерств, населения к эффективности реализации бюджетной политики муниципального образования связано, прежде всего, с возрастающей ролью местных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации.
Проблема формирования и эффективной реализации бюджетной поли-тики, в том числе и ее муниципального аспекта, всегда была в поле зрения как отечественных, так и зарубежных ученых-экономистов. Однако указан-ная проблематика широка и разнообразна. В результате следует отметить, что аспектам муниципальной бюджетной политики и ее эффективности уде-лено не достаточно внимания. Сегодня нет единой методики, позволяющей в полном объеме оценить эффективность реализации именно муници-пальной бюджетной политики. Одни авторы, например Яшина Н.И., больший акцент в собственной методике делают на оценке бюджетной устойчивости муниципальных образований как качественном состоянии бюджета, при котором субъект публичной власти в существующих социально-экономических и нормативно-правовых условиях своевременно и в полном объеме мобилизует доходы бюджета в целях обеспечения всех закрепленных за ним полномочий . Другие авторы (к примеру, Манина М.В.) предлагают в методе оценки эффективности бюджетной политики муниципального образования достаточно полный перечень показателей, на основе расчета которых можно сделать практические выводы результативности муниципальной бюджетной политики.
Таблица 1
Система показателей оценки эффективности бюджетной политики му-ниципального образования
Наименование
показателя Формула расчета Экономическая
интерпретация
показателя
Коэффициент соотноше-ния расходов и доходов местного бюджета
Показывает, какая часть расходов приходится на 1 р. доходов бюджета
Коэффициент обеспече-ния текущих и капиталь-ных расходов собствен-ными доходами местного бюджета
Характеризует способ-ность бюджета муници-пального образования своевременно и в полном объеме отвечать по обяза-тельствам, предусмотрен-ным законодательством на обеспечение текущих и капитальных расходов ме-стного бюджета
Коэффициент обеспече-ния расходов на социаль-ную политику собствен-ными доходами местного бюджета
Показывает, сколько руб-лей собственных доходов приходится на 1 р. расхо-дов местного бюджета на социальную политику
Доля расходов на соци-альную политику в общей величине расходов мест-ного бюджета
Показывает социальную направленность местного бюджета
Коэффициент собственно-сти
Характеризует долю соб-ственных доходов в общей величине доходов бюджета
Показатель дебиторской задолженности
Показывает, какая часть дебиторской задолженно-сти перед местным бюд-жетом может быть покры-та за счет его собственных доходов
Коэффициент потенци-альных собственных ис-точников местного бюд-жета
Показывает потенциаль-ный объем собственных источников финансирова-ния от погашения деби-торской задолженности перед местным бюджетом, приходящийся на 1 р. всех доходов бюджета
При всем этом, к сожалению, многим методикам присущ один сущест-венный недостаток – статичность. То есть большинство методик оценки эф-фективности бюджетной политики представляют собой расчет различных показателей на конкретную дату без учета многих факторов, отражающих причины изменения рассчитываемых показателей, их динамики, не учиты-вают дисконтированную стоимость будущих доходов и т.п.
Проведенный анализ различных методик оценки эффективности бюд-жетной политики муниципального образования, позволил выявить наиболее общие показатели, используемые в них. Результаты представлены в табл. 1.
Выше представленные показатели, на наш взгляд, позволяют оценить эффективность реализации бюджетной политики муниципального образования на определенную дату, но не создают условий для эффективного управления. По нашему мнению, представленная методика оценки эффективности бюджетной политики муниципального образования, будет выглядеть более результативной, если после расчета экономических показателей будет проведен факторный анализ динамики их изменения, целью которого является выявление факторов, оказавших влияние на изменение результативного (итогового) показателя . Это, с одной стороны, будет способствовать развитию положительных направлений в бюджетной политике муниципалитета, а с другой, своевременно реагировать на негативные тенденции в рассчитанных показателях.
Ниже нами приведены некоторые модели факторного анализа показателей эффективности бюджетной политики муниципального образования.
1. Влияние на величину расходов (Р) двух факторов: коэффициента со-отношения расходов и доходов местного бюджета (КС) и общей величины доходов местного бюджета (Д). Коэффициент соотношения расходов и доходов местного бюджета показывает, какая часть расходов приходится на 1 рубль доходов бюджета. Значение коэффициента более 1 будет свидетельствовать о недостаточности налоговых и неналоговых доходов для покрытия местных расходов, т.е. о дефицитности местного бюджета. От величины собранных доходов напрямую зависит и объем финансирования расходов бюджета: чем больше источников доходов, тем при прочих равных условиях больше возможности местных органов власти по финансированию собственных расходов.
Используя методику факторного анализа, определим влияние указанных факторов на результативный показатель:
(1)
(2)
2. Влияние на коэффициент обеспечения текущих и капитальных расходов собственными доходами (К1) двух факторов: коэффициента обеспечения расходов на социальную политику собственными доходами муниципального образования (КСП) и доли расходов на социальную политику в общей величине расходов местного бюджета (d). КСП показывает, сколько рублей собственных доходов приходится на 1 рубль расходов местного бюджета на социальную политику. При благоприятной финансовой устойчивости бюджета значение данного коэффициента будет существенно превышать 1. Доля расходов на социальную политику в общей величине расходов местного бюджета зависит от проводимой местными властями социальной политики. Желательным является значение данного показателя более 50 %.
В соответствии с процедурой факторного анализа, определим влияние указанных факторов на результативный показатель:
(3)
(4)
3. Влияние на коэффициент собственности (К2) двух факторов: показателя дебиторской задолженности (ПДЗ) и коэффициента потенциальных собственных источников местного бюджета (КПИ). Характеристика показателя дебиторской задолженности представлена выше в табл. 1. КПИ показывает потенциальный объем собственных источников финансирования от погашения дебиторской задолженности перед местным бюджетом, приходящийся на 1 рубль всех доходов бюджета .
Используя факторный подход, определим влияние указанных факторов на результативный показатель:
(5)
(6)
Метод факторного анализа можно применить к любому показателю, характеризующему эффективность и устойчивость бюджетной политики муниципального образования. Использование данного метода выявит положительное и отрицательное влияние каждого фактора, даст возможность оперативно устранить выявленные негативные тенденции и избежать нежелательных последствий.
Анализ научный трудов ведущих ученых и специалистов-практиков, занимающиеся вопросами эффективности бюджетной политики муниципальных образований, показал, что преимущественно во главу угла ставятся показатели бюджетной обеспеченности, рассчитанные в отдельности для каждого муниципального образования. По мнению авторов, при оценке эффективности реализации бюджетной политики муниципалитета в условиях обострившихся социальных проблем возникает необходимость параллельно бюджетной эффективности использовать такой показатель как социальная эффективность, рассчитанный не для конкретного муниципального образования, а для взаимодействующих муниципальных формирований по решению проблем социального характера. Например, достаточно важным является учет такого фактора как маятниковая миграция между муниципалитетами, что ярко представлено в г. Рязань и вокруг лежащих муниципальных образованиях. В результате возникает потребность не в разовых, от случая к случаю, решениях социальных вопросов, а комплексном подходе с учетом потребностей, экономической, социальной, бюджетной эффективности реализации того или иного направления бюджетной политики муниципального образования.
Кроме того, учитывая, что доходная часть бюджета не может нарастать бесконечно, т.е. она ограничена экономическим потенциалом территории, то можно представить процесс формирования доходов бюджета в виде логарифмической функции:
, (7)
где k2 предельное значение возможной эффективности доходов бюд-жета; при x, стремящемся к бесконечности, Y стремиться к k2, т.к. стремится к нулю;
k3 угол наклона, что соответствует коэффициенту скорости роста экономики города;
k1 характеризует величину доходов, зависящую от макроэкономических показателей страны в целом.
Рис. 2. Кривая предельного уровня доходов бюджета муниципального образования
Представленная кривая предполагает, что k2 представляет собой пре-дельное значение Y, т.е. предельное значение доходной части бюджета города. При этом, т.к. , то при x, Yk2.
Тогда логарифмическая модель будет преобразована в следующий вид:
В результат предельная величина доходов бюджета города будет определяться по следующей формуле:
(8)
Рис. 3. Кривая зависимости доходов бюджета муниципального образования от денежных потоков
Данная зависимость хорошо описывает переходные процессы, но не учитывает предельные возможности любой страны. В любой реально действующей системе, в частности, города как социально-экономической системе всегда есть предельная величина доходов, которые возможны в существующей организационно-экономической структуре муниципального образования, т. е. модель отражает предельный уровень работоспособности системы. Для различных социально-экономических систем этот предел может быть различным, так как различны структурные, информационные и административные возможности систем.
Под качеством управления финансами субъектов РФ и муници-пальных образований, на наш взгляд, следует понимать оценку профессионализма администраций субъектов РФ в отношении использования имеющихся ресурсов, усилий администрации по улучшению финансового состояния региона и прогресса в реформировании региональных и муниципальных финансов .
В связи с этим основными задачами системы мониторинга являются:
- формирование четкой картины сектора общественных финансов на региональном и муниципальном уровнях;
- повышение прозрачности принимаемых администрациями реше-ний;
- предоставление информации по результатам мониторинга регионам и муниципальным образованиям для оценки их деятельности на фоне других субъектов РФ.
Разработанная Министерством финансов РФ методика основана на системе индикаторов, отражающих финансовое положение и качество управления финансами .
По данной Методике мониторинг проводится с использованием сле-дующей исходной информации:
- количество местных бюджетов;
- доходы местных бюджетов;
- расходы местных бюджетов, в т.ч. структура расходов бюджета; расходы на содержание органов местного самоуправления; расходы на оплату труда в муниципальных образованиях; динамика кредиторской задолженности;
- межбюджетные трансферты, в т.ч. предоставляемые из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам; исполнение муници-пальными образованиями государственных полномочий, переданных в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации; межбюджетные трансферты из местных бюджетов; структура местных бюджетов по степени дотационности; сбалансированность местных бюджетов;
- организация муниципального финансового контроля и нормативно-правовое обеспечение бюджетного процесса в муниципальных образованиях;
- повышение квалификации и переподготовка кадров финансовых органов муниципальных образований.
Данная информация положена в основу формирования семи блоков показателей:
- блок 1 «Финансовая гибкость»;
- блок 2 «Долговая нагрузка»;
- блок 3 «Выполнение требований законодательства»;
- блок 4 «Финансовая политика»;
- блок 5 «Управление расходами»;
- блок 6 «Управление доходами»;
- блок 7 «Учет, отчетность, прозрачность».
Итоговое значение годовой оценки по всем блокам выражается в баллах. Максимально возможное (наилучшее) значение - 34 балла. Для каждого индикатора установлены одно или два критических значения.
С целью упрощения методики при её использовании считаем целесообразным выделить шесть возможных вариантов оценки показателей финансового положения и качества управления финансами:
- первый вариант - если индикатор имеет одно критическое значение и фактическое значение индикатора находится в области минимального риска неплатежеспособности (наилучшего уровня управления финансами), то значению оценки данного индикатора присваивается балл, равный 1;
- второй вариант - индикатор имеет одно критическое значение, но фактическое значение индикатора находится в области максимального риска неплатежеспособности (наихудшего уровня управления финансами). В этом случае индикатору выставляется самый низкий балл – 0;
- третий вариант - индикатор имеет два критических значения и расчетный индикатор (Vn) находится за пределами критического значения максимального риска неплатежеспособности (наихудшего уровня управления финансами) - значение оценки индикатора (М) равно 0;
- четвертый вариант – два критических значения индикатора, расчетный индикатор находится за пределами критического значения минимального риска неплатежеспособности (наилучшего уровня управления финансами). В данном случае значение оценки индикатора равно 1;
- пятый вариант - два критических значения индикатора, причем в результате расчета показатель оценки находится в интервале между ними - значению оценки данного индикатора присваивается оценка в пределах от 0 до 1. Значение индикатора рассчитывается по формуле:
, (15)
где:
Mk – значение оценки k-го индикатора;
Vn – фактическое значение k-го индикатора;
Vmin – критическое значение k-го индикатора, соответствующее максимальному риску неплатежеспособности (наихудшему уровню управления финансами);
Vmax – критическое значение k-го индикатора, соответствующее минимальному риску неплатежеспособности (наилучшему уровню управления финансами).
- шестой вариант – если предоставленных муниципальным образованием края исходных данных для определения значения какого-либо индикатора недостаточно (отсутствуют), то данному муниципальному образованию присваивается наименьший балл, равный 0.
Значение итоговой годовой оценки финансового положения и качества управления финансами определяется по следующей формуле:
, (16)
где:
P – значение итоговой годовой оценки финансового положения и качества управления финансами муниципального образования;
Wk – удельный вес относительной значимости k-го индикатора.
При расчете итоговой оценки по Методике находится суммарное значение по каждому блоку и значение максимально возможной суммы индикаторов. Комплексный показатель качества управления определяется суммированием по данным первых трех блоков, а сумма показателей блоков с четвертого по седьмой характеризует финансовую устойчивость муниципальных бюджетов. При этом не учитывается то, что максимально возможное суммарное значение в каждом блоке может быть различным и баллы (сумма индикаторов по всем показателям в блоке) составляют лишь часть от этого значения. На наш взгляд, такой подход не может объективно отразить конечный результат, так как оценкой является даже не среднее арифметическое значение, которое просто усреднило бы суммы индикаторов по каждому блоку, а их сумма.
С целью нивелирования данных колебаний предлагается использовать квалиметрический подход для расчета итоговых значений индикаторов по каждому блоку, а именно, комплексный показатель качества определять как средневзвешенное значение относительных показателей.
Расчет значений индикаторов предлагается проводить в 5 этапов:
Первый этап - расчет относительного единичного показателя качества в -м блоке по -му муниципальному образованию по формуле:
, (17)
где: - сумма индикаторов в -м блоке по -му муниципальному образованию;
- максимально возможное (базовое) значение суммы индикаторов в -м блоке.
Второй этап - оценка показателя каждого j-го муниципального образования в целом по каждому блоку, что позволит провести ранжирование муниципальных образований в данном блоке с учетом удельного веса каждого индикатора по формуле:
, (18)
где: m - количество индикаторов в блоке ( )
Третий этап - определение комплексного показателя качества управления финансами на основе данных первых трех блоков по формуле:
, (19)
где: - весовые коэффициенты, для определения которых предлагается учитывать анализ работы всех муниципальных образований.
Четвертый этап - расчет комплексного показателя финансовой устойчивости на основе данных блоков с четвертого по седьмой.
. (20)
Пятый этап - расчет весовых коэффициентов. В каждом -м блоке из всех значений (по числу муниципальных образований) относительных показателей качества ( ) выбирается минимальное значение - и дается характеристика вариации относительных показателей в этом блоке , весовые коэффициенты рассчитываются по формуле:
, причем . (21)
По нашему мнению, при таком подходе в комплексной оценке будет учитываться эффективность управления финансами муниципалитетов по каждому блоку, так как больший вес будут иметь те относительные показатели, размах варьирования которых внутри блока достаточно широк. Другими словами, в том блоке, где значение весового коэффициента больше, имеются возможности повышения эффективности управления финансами. Причем в случае, если индикаторы всех муниципальных образований по -му блоку соответствуют максимальному значению, т.е. (следовательно и ), то в общей оценке качества её относительный показатель учитываться не будет.
Полученные с применением квалиметрического подхода итоговые показатели оценки (весовые коэффициенты) рекомендуется использовать при распределении средств фонда муниципального развития.
|
обратная связь
