В условиях рыночной экономики бюджетирование является специальным методом регулирования, важным элементом финансового планирования деятельности органов местного самоуправления . Его последовательность определяется через ряд этапов: формулировка системы целей и стратегий их реализации (план); комплекс мероприятий по их реализации (программа); финансовые сметы, балансы и финансовые результаты (бюджет). Финансовое планирование представляет собой особую технологию планирования, основанную на использовании бюджетных методов, включающую организацию учета и контроля движения денежных средств и результатов в оперативно-тактическом и стратегическом разрезах. Практически, бюджет- -это финансовый план, запланированное будущее финансового состояния территории. Целью финансового планирования является достижение наилучших финансовых результатов, взаимоувязка параметров развития территории с наличными финансовыми, природными, трудовыми и другими ресурсами, обеспе-чение способности муниципалитета своевременно отвечать по своим обяза-тельствам. Достоинства использования бюджетирования в управлении связаны: во-первых, с тем, что бюджетирование на основе расчета и анализа финансовых параметров позволяет заранее оценивать финансовую состоятельность отдельных видов экономической деятельности органов местного самоуправления и муниципальных продуктов, обеспечивая устойчивость муниципалитета; во-вторых, бюджетирование позволяет сде-лать муниципальное образование «прозрачным» и, естественно, более привлекательным для любых инвесторов; в - третьих, выявить и вовлечь в дело неработающие и неэффективные активы (закрепленные налоговые доходы, объекты муниципального имущества), оптимизировать их структуру .
Ежегодный или среднесрочный финансовый план, являясь составной частью стратегического плана социально-экономического развития территории, целесообразно разрабатывать в рамках комплексной планово-прогнозной схемы регулирования деятельности органов местного самоуправления, которая представляет собой систему взаимоувязанных, сбалансированных планов-прогнозов, каждый их которых имеет иерархические, временные и функциональные особенности. Это позволяет реализовать основные принципы современного финансового планирования муниципалитета:
- увязку долгосрочных стратегических финансовых проектировок с оперативно-тактическими;
- многовариантный ситуационный характер планирования (возмож-ность подготовки ответных действий на вероятностные изменения условий, как во внешней, так и внутренней среде территории):
- динамичный, непрерывный характер планирования;
- обеспечение единства концептуальной схемы планирования как при движении «сверху - вниз», так и «снизу-вверх» (включение в процесс всех звеньев управления муниципальными финансами).
Нам думается, что с переходом на международные стандарты финансового планирования и отчетности в бюджетной системе в контексте проводимых реформ бюджетного сектора экономики следует использовать именно это понятие как максимально отражающее все нюансы бюджетного процесса на уровне муниципальных образований.
В общем, под локальным бюджетированием следует понимать организацию процесса формирования и исполнения местного бюджета муниципалитета с учетом его исходной экономической базы, сложившихся исторических и социально- психологических условий формирования и развития локальной территории, оценкой реальных результатов для жителей муниципального образования.
Полезность применения подобного термина, на наш взгляд, может состоять в следующем:
- использование категории «локальное бюджетирование» отражает специфику уровня локальной территории по сравнению с иными уровнями бюджетной системы, позволяет учитывать осуществляемое реформирование бюджетного сектора при развитии рыночных отношений, использование метода «бюджетирования по результатам»;
- анализ зарубежной теории и практики локального бюджетирования в разных типах муниципальных образований России позволяет предложить методику локального бюджетирования в условиях проводимой реформы местного самоуправления:
- методика использования локального бюджетирования позволит вывести методы оптимизации формирования и исполнения местного бюджета для эффективного социально-экономического развития территории;
- постановка локального бюджетирования предполагает первоначальное использование модели анализа условий развития территории (налоговый потенциал, оценка доходности местного бюджета, оценка качества жизни на территории, структуры управления бюджетным процессом через деятельность органов местного самоуправления и другое…).
Анализ процессов локального бюджетирования на современном этапе обусловлен многими противоречиями и проблемами, с которыми сталкиваются муниципальные образования при реализации реформы местного самоуправления. Нам кажется, что в контексте западных стандартов реформирования местной власти и ее финансовых основ следует учитывать уникальность и своеобразие российское местного самоуправления.
Локальное бюджетирование в России предназначено для решения общественных дел, принуждающих местное население к выполнению общих правил и порядков, установленных местной властью. Их властные полномочия распространяются на делегированные государственные дела и вопросы местного значения, которые имеют локально-территориальный характер в процессе осуществления экономической и иной деятельности населением, нацелены на их повседневные нужды. Поэтому, при реализации реформы следует учитывать пространственно- географические факторы расположения муниципалитета, социально-экономические условия, влияющие на целостность всех воспроизводственных процессов на территории и организационные возможности местной власти по привлечению всех субъектов бюджетирования к реальному управлению этим процессом через органы общественного демократического самоуправления.
Методология использования нового термина предполагает учет ряда критериев. Во-первых, сложившиеся различия в исторических, политиче-ских, социально-экономических условиях развития локальных территорий. Во-вторых, критерий экономической специализации поселенческих муниципалитетов, упоминаемый в ряде научных публикаций, их разделение на: монофункциональные (монопрофильные) и многофункциональные (многопрофильные). Статус муниципалитета (столица субъекта РФ, крупный город на территории региона, средний, малое поселение) и численность населения должны учитываться в разрезе специализированных групп. В-третьих, необходимо рассмотреть правовой статус муниципального образования в соответствии с законодательством. Так, городские округа считаются сейчас наиболее устойчивыми и самостоятельными: после первого этапа реформы, в среднем по РФ, структура их доходов включает в себя: 54% собственных налоговых доходов, 25% неналоговых доходов (основной источник - арендная плата за землю); 11% дотации и 10% субвенции и субсидий. Расходные обя-зательства, закрепленные за городскими округами составляют примерно 47,6%. Другая ситуация сложилась в отношении бюджетов муниципальных районов и поселений. В процессе реформы расширяются вопросы местного значения, закрепленные за поселениями, следовательно, растут расходные обязательства муниципальных образований данного статуса. Поскольку они не имеют достаточного финансового обеспечения реформы, идет вымывание собственной компетенции органов местного самоуправления сельских поселений и малых городов - они передают районам свои полномочия. Собственные доходы бюджетов муниципальных районов составили за 2008 г., в среднем по РФ,- 23,2%, поселений- 4,3%, тогда как расходы районов- 39,6%, поселений- 5,4%.
По мнению автора, анализ локального бюджетирования в муници-пальных образованиях должен проводиться по методике, включающей в себя следующие этапы и параметры:
1. Структура местных финансов: правовой статус и значимость местного бюджета; источники привлечения иных финансовых ресурсов. Здесь следует оценивать объем средств консолидируемых в местном бюджете и иные внебюджетные ресурсы (добровольные отчисления юридических и физических лиц, внешние инвестиции), привлекаемые местной властью на содержание и развитие инфраструктуры территории. За базу может браться объем доходов местного бюджета по проекту и данные сводного финансового баланса.
2. Оценка уровня и качества жизни на территории, влияние основных социально-экономических параметров на местные финансы. Показатели: численность населения, его половозрастная структура, дифференциация по уровню доходов, средняя заработная плата; уровень безработицы; объем банковских вкладов населения; объем владения имуществом физическими лицами; стоимость недвижимости, развитость индустрии бытовых и прочих услуг, другое. Базой оценки выступает паспорт муниципального образования, стратегический план или концепция долгосрочного развития, результаты социологических исследований, иные источники.
3. Налоговый потенциал муниципального образования: налоговая база; количество налогоплательщиков по категориям; методы оценки налогового потенциала. Исходными документами выступают данные локальных ФНС, предоставляемые при прогнозировании налоговых доходов местного бюджета по количеству и видам налогоплательщиков, отдельным элементам налоговой базы (прибыль коммерческих организаций, доходы физических лиц, фонд оплаты труда, прочее), объемы недоимки по платежам в бюджет.
4. Характеристика местной инфраструктуры, оценка ее влияния на доходы и расходы местного бюджета. Показатели: количество МУПов, направления их деятельности; количество муниципальных бюджетных учреждений, направлениях их деятельности; структура иного муниципального имущества; местные коммуникации.
5. Особенности организации бюджетного процесса в муниципальном образовании: нормативно-правовое обеспечение, участники и этапы бюджетного процесса; уникальные методики и приемы прогнозирования и исполнения бюджета территории. Базой будут выступать местные подзаконные акты, связанные с организацией бюджетного процесса на территории .
6. Анализ местного бюджета за последние три года:
6.1. Структура доходов по источникам. Показатели: объем налоговых доходов, неналоговых доходов от использования муниципального имущества, безвозмездных перечислений от иных бюджетов (их иерархия); доля собственных доходов (без учета субвенции); перечень бюджетообразующих налогов; виды и объемы межбюджетных трансфертов; объем доходов от приватизации муниципального имущества;
6.2. Структура расходов по направлениям функциональной, экономической и ведомственной классификации. Показатели: приоритеты расходов по направлениям (4-5); объем капиталовложений за счет бюджета; перечень самых крупных бюджетополучателей (4-5); расходы на оплату труда муниципальных служащих и работников муниципального бюджетного сектора;
6.3. Оценка исполнения бюджета; причины отклонения показателей. Показатели: плановые и фактические доходы по 3 основным источникам и расходы по направлениям; дефицит (профицит) реального исполнения;
6.4. Баланс бюджета, источники финансирования дефицита бюджета. Показатели: объем дефицита в рублях и процентах от объема собственных доходов; объемы привлечения средств для финансирования дефицита; объем муниципального долга; расходы на его обслуживание;
6.5. Наличие резервных и целевых бюджетных фондов, их доходы и направления использования средств. Основу такого анализа составляют проекты и отчеты об исполнении бюджета за финансовый год, утвержденные представительной властью на декабрь предшествующего и апрель- май следующего года.
7. Анализ целевых муниципальных программ: цели, сроки, источники финансирования, результаты. Показатели: количество принимаемых программ; объемы финансирования из всех источников; показатели достигнутых результатов (объем введенных объектов строительства; количество получателей услуг из числа жителей, объем приобретенного медицинского оборудования, другое)
8. Резюме: оценка постановки локального бюджетирования в муниципалитете в условиях реформы; сравнение по типам; формулировка проблем и положительных тенденций; рекомендации структурам местного самоуправления, занимающимся бюджетным планированием.
Таким образом, результатом оценки постановки локального бюджетирования в конкретном муниципальном образовании будут являться практические рекомендации, консалтинг местной власти для реализации следующих целей: оптимизация расходов по всем закрепленным направлениям; привлечение и мобилизация всех возможных источников доходов; экономия средств на постановке процедур локального бюджетирования; расширение количества и качества муниципальных услуг, предоставляемых жителям за счет местного бюджета.
|
обратная связь
